■ 鐘庭軍

資源稀缺視野下的租購(gòu)?fù)瑱?quán)

■ 鐘庭軍

一、租購(gòu)?fù)瑱?quán)政策出臺(tái)的背景

租購(gòu)?fù)瑱?quán)政策出臺(tái)的背景是在兩大歷史河流交匯之處提出的。第一大河流是新型城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化首先是人的城鎮(zhèn)化，是常住人口平等享受基本公共服務(wù)的城鎮(zhèn)化?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)）提出“推行居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口，保障居住證持有人在居住地享有義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等基本公共服務(wù)。鼓勵(lì)地方各級(jí)人民政府根據(jù)本地承載能力不斷擴(kuò)大對(duì)居住證持有人的公共服務(wù)范圍并提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，縮小與戶籍人口基本公共服務(wù)的差距。推動(dòng)居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊淖》勘Ｕ蠙?quán)利。在我國(guó)，城鎮(zhèn)住房保障體系逐步將流動(dòng)人口納入”。以重要的公共服務(wù)之一住房保障體系為例，2010年城鎮(zhèn)住房保障體系開始覆蓋外來(lái)務(wù)工人員。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委等7部委《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（建?！?010〕87號(hào)文）提出“有條件的地區(qū)，可以把新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員納入（公共租賃住房）供應(yīng)范圍”。到了2011年取消了“有條件的地區(qū)”的限制，將范圍進(jìn)行擴(kuò)展，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)）要求“公共租賃住房面向城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員”。而到了2013年又把范圍擴(kuò)大到地級(jí)以上城市，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕17號(hào)）要求2013年底前，地級(jí)以上城市要把符合條件的、有穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶?。顯然，外來(lái)務(wù)工人員納入城鎮(zhèn)住房保障體系是一個(gè)從無(wú)到有、從由社會(huì)力量為主到政府保障覆蓋面逐步擴(kuò)大、保障體系逐步完善的過(guò)程，城鎮(zhèn)住房保障體系逐漸向外來(lái)務(wù)工人員敞開大門。公共租賃住房是典型的租賃保障，租購(gòu)?fù)瑱?quán)無(wú)疑是流動(dòng)人口平等享受公共服務(wù)的重要保障。

第二大河流是完善房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)。房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)也越來(lái)越注重保護(hù)農(nóng)民工的權(quán)益。2016年5月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》提出“完善住房租賃支持政策……非本地戶籍承租人可按照《居住證暫行條例》等有關(guān)規(guī)定申領(lǐng)居住證，享受義務(wù)教育、醫(yī)療等國(guó)家規(guī)定的基本公共服務(wù)?！?017年5月，住建部發(fā)布了《住房租賃和銷售管理?xiàng)l例（征求意見稿）》；7月20日，住建部等九部委印發(fā)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》，要求大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，并把深圳、廣州等12個(gè)城市首批試點(diǎn)。隨后，廣州出臺(tái)《廣州市加快住房租賃市場(chǎng)工作方案》。以前出臺(tái)完善租賃市場(chǎng)的方案多是從培育租賃機(jī)構(gòu)主體持有住房、保護(hù)承租人租賃權(quán)益等角度完善租賃市場(chǎng)。而租購(gòu)?fù)瑱?quán)則是承租人享受公共服務(wù)等角度出臺(tái)政策。租購(gòu)?fù)瑱?quán)屬于地方性的制度創(chuàng)新，租購(gòu)?fù)瑱?quán)意味著在房地產(chǎn)市場(chǎng)逐漸破除了藩籬，使得有能力租戶的外來(lái)流動(dòng)人口子女獲得了平等的受教育權(quán)（或者稱為受教育的排隊(duì)權(quán)）。流動(dòng)人口大多數(shù)是以租住為主，此項(xiàng)政策如能推廣，受益面較寬。以北京為例，2017年7月28日北京社科院發(fā)布《北京藍(lán)皮書：北京社會(huì)發(fā)展報(bào)告（2016-2017）》，61．8%選擇租住由私人部門提供的住宅，購(gòu)買住房的占流動(dòng)人口的14．7%，而住在單位或者雇主提供免費(fèi)宿舍的占10．7%，租住單位或者雇主住房的占8．2%。根據(jù)國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)的調(diào)查，接近一半的人（46．6%）落戶城市是為了子女的教育和升學(xué)。

二、租購(gòu)?fù)瑱?quán)本質(zhì)上是對(duì)教育資源的再分配

在中國(guó)，教育、醫(yī)療、住房等資源都是非常稀缺的。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2010年的六普數(shù)據(jù)，流動(dòng)人口高達(dá)2億多，而城鎮(zhèn)人口不過(guò)6．67億人，即在中國(guó)任何一個(gè)城鎮(zhèn)，遇到三個(gè)人，其中一人就是流動(dòng)人口。如此多的流動(dòng)人口必然給城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。盡管新型城鎮(zhèn)化首先是人口的城鎮(zhèn)化，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城。但是說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難，不可能做到公共服務(wù)完全均等化。在公共資源還比較稀缺的時(shí)候，尤其是大城市的教育資源更是稀缺產(chǎn)品，連戶籍人口都難以享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源，況且外來(lái)的流動(dòng)人口，因此必然存在一個(gè)需求滿足的排序問(wèn)題。盡管中小城市的戶籍制度已經(jīng)放開，但是大城市戶口卻呈現(xiàn)收緊之勢(shì)，這也是不得已而為之的方法。因此《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化（2014-2020）》提出，要按照保障基本、循序漸進(jìn)的原則，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)由主要對(duì)本地戶籍人口提供向?qū)ΤＷ∪丝谔峁┺D(zhuǎn)變，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問(wèn)題。

政策上均等，只是意味著一種愿景，并非事實(shí)上的均等。以進(jìn)城落戶農(nóng)民住房保障為例，即使在政策層面，進(jìn)城落戶農(nóng)民已經(jīng)完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系。但是，多數(shù)城市外來(lái)務(wù)工人員申請(qǐng)住房保障時(shí)，不能與原市民享受同城同待遇，表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，房源不同。雖然租賃性保障性住房可以配給外來(lái)務(wù)工人員，但是僅僅原市民才能享受產(chǎn)權(quán)性保障性住房，外來(lái)務(wù)工人員暫時(shí)無(wú)權(quán)申請(qǐng)。但是這種差異性偏小，因?yàn)閲?guó)家已經(jīng)明文規(guī)定住房保障是以公共租賃住房（租賃性保障）為主，產(chǎn)權(quán)性保障性住房比例較小。就租賃性保障性住房而言也存在差異，外來(lái)務(wù)工人員多居住在由單位和企業(yè)提供的公共租賃住房，而原市民多居住在政府提供的公共租賃住房。其二，覆蓋面不同。城鎮(zhèn)住房保障體系對(duì)原市民已經(jīng)做到應(yīng)保盡保，企業(yè)對(duì)自己的職工也盡量提供宿舍、工棚等住所。但是對(duì)一些零散的外來(lái)務(wù)工人員，則缺乏制度性支持手段。其三，配租順序不同。原市民和外來(lái)務(wù)工人員同時(shí)申請(qǐng)保障性住房，往往優(yōu)先配租給原市民。也就是說(shuō)，這種納入帶有一定差異性。只要大城市和特大城市的公共服務(wù)尚處于稀缺狀態(tài)，戶籍制度就難以取消，這種差異性在一定范圍一定程度上還是會(huì)長(zhǎng)期存在的。

教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列社會(huì)保障政策逐漸均等化，事業(yè)單位也開始繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金。但是最難平等化的社會(huì)資源就是教育資源。譬如北京同一單位的兩位同事，在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面都無(wú)差異，但是所住的城區(qū)不一樣，教育資源就有相當(dāng)大的差異。教育資源具有區(qū)域特性，教育資源緊緊依附于住房之上，這才有了學(xué)區(qū)房之稱。租購(gòu)?fù)瑱?quán)，在某種意義上，打破了學(xué)區(qū)房在教育資源的壟斷，是較為廉價(jià)獲取教育資源的一種方式，必然引起擁擠效應(yīng)。租購(gòu)?fù)瑱?quán)意義在于：以前的學(xué)區(qū)房門檻很高，需要花費(fèi)數(shù)百萬(wàn)去購(gòu)買，而現(xiàn)在只需要租就夠了。但是問(wèn)題又來(lái)了，在教育資源稀缺時(shí)，如果不能更多地供應(yīng)教育資源，而是改變了分配方式，降低了進(jìn)入門檻，很顯然過(guò)多的需求便會(huì)蜂擁而至。

三、租購(gòu)?fù)瑱?quán)必然引發(fā)雙重調(diào)節(jié)機(jī)制

租購(gòu)?fù)瑱?quán)且完全同權(quán)的話，那就意味著一個(gè)潛在的假設(shè)前提：教育資源可以無(wú)限制地供應(yīng)，否則，難以實(shí)施。租購(gòu)?fù)瑱?quán)必然導(dǎo)致制度紅利。一些以前不愿意出售學(xué)區(qū)房的業(yè)主，現(xiàn)在更加踴躍將住房出租出去。購(gòu)買學(xué)區(qū)房，相當(dāng)于為孩子教育一次性支付費(fèi)用，當(dāng)孩子從該學(xué)校畢業(yè)之后，該學(xué)區(qū)房就失去了意義。只有該學(xué)區(qū)房名下有正在該學(xué)校上學(xué)的孩子，才具有意義。而該學(xué)區(qū)房即使出租，也只能獲得和普通商品房租金價(jià)格一樣。租購(gòu)?fù)瑱?quán)，相當(dāng)于一種制度紅利，學(xué)區(qū)房業(yè)主可以分期分段出租獲得制度紅利，譬如和適齡孩子的家長(zhǎng)簽定三年的租賃合同，高價(jià)出租；等三年結(jié)束，又和新的孩子家長(zhǎng)簽定租賃合同。如此車水馬龍更換新租戶，必然導(dǎo)致該學(xué)校的就學(xué)壓力激增。可以想象，如果存在這么大的制度漏洞，肯定無(wú)數(shù)家長(zhǎng)會(huì)效仿。隨之而來(lái)的，不僅是市場(chǎng)機(jī)制，連行政機(jī)制都會(huì)起作用，調(diào)解過(guò)多的就學(xué)需求。

其一，市場(chǎng)調(diào)解機(jī)制。租購(gòu)?fù)瑱?quán)導(dǎo)致租金會(huì)迅速上漲，直到部分家長(zhǎng)覺得太貴而退出。當(dāng)租金高得還不如購(gòu)買一套學(xué)區(qū)房（畢竟學(xué)區(qū)房有增值保值的功能），那么很多家長(zhǎng)寧愿購(gòu)買學(xué)區(qū)房，而不是去租賃學(xué)區(qū)房；另外一層灰色市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制就是贊助費(fèi)。學(xué)校當(dāng)局（或者教育當(dāng)局）會(huì)要求繳納形形色色的費(fèi)用（實(shí)質(zhì)上就是“贊助費(fèi)”），如果贊助費(fèi)過(guò)高，一部分家長(zhǎng)也會(huì)退出。

其二，行政調(diào)解機(jī)制。面對(duì)過(guò)多的需求者，作為教育部門有應(yīng)對(duì)的手段有多種手段進(jìn)行排序，通常所見的手段有：優(yōu)先入學(xué)的孩子是父母親都是戶籍人口，且雙方父母戶口都在該學(xué)區(qū)房上；父母都是戶籍人口，僅一方戶口在學(xué)區(qū)房上；一方屬于戶籍人口，且戶口在學(xué)區(qū)房上；非戶籍人口等等。為了應(yīng)對(duì)這種壓力，教育部門肯定對(duì)父母的戶籍是否落戶、租賃年限等等加以嚴(yán)格審核，去掉大部分“不合格”的租戶（盡管可能有正規(guī)的租賃合同）或者進(jìn)行資格排隊(duì)，形成生源池，以緩沖未來(lái)生源不足之需，進(jìn)而維持教育資源供給和需求之間的平衡。筆者認(rèn)為，租購(gòu)?fù)瑱?quán)很容易在紙面上實(shí)現(xiàn)，但是在有限的教育資源前提下，教育部門肯定會(huì)采取種種措施應(yīng)對(duì)激增的就學(xué)需求，一方面直接規(guī)定嚴(yán)苛的條件削減需求；另一方面用收取贊助費(fèi)等手段削減需求，這都是學(xué)區(qū)房?jī)r(jià)格轉(zhuǎn)換的形式。

經(jīng)過(guò)這兩重調(diào)節(jié)機(jī)制，直到教育資源的需求重新和供給匹配，該學(xué)校學(xué)生可能有所增加，但是不會(huì)多到使得老師感到疲倦。就像在一個(gè)圓形的劇場(chǎng)看戲，一個(gè)觀眾站起來(lái)看戲，肯定會(huì)看得更清楚一些，但是所有觀眾都效仿如此，則事先站起來(lái)的觀眾肯定還不如不站起來(lái)。這就是個(gè)體理性導(dǎo)致集體非理性的結(jié)果。就像每個(gè)家長(zhǎng)希望通過(guò)租房獲得孩子入學(xué)資格，無(wú)數(shù)家長(zhǎng)都這樣做，那么必然導(dǎo)致租金上漲，第一個(gè)出租學(xué)區(qū)房的房東肯定會(huì)提出漲房租的要求。

其實(shí)，廣州市規(guī)定：“具有本市戶籍的適齡兒童少年、綠卡持有人子女等政策性照顧借讀生；符合市及所在區(qū)積分入學(xué)安排學(xué)位條件的來(lái)穗人員隨遷子女，其監(jiān)護(hù)人在本市無(wú)自有產(chǎn)權(quán)住房，以監(jiān)護(hù)人租賃房屋所在地作為唯一居住地且房屋租賃合同經(jīng)登記備案的，由居住地所在區(qū)教育行政主管部門安排到義務(wù)教育階段學(xué)校（含政府補(bǔ)貼的民辦學(xué)校學(xué)位）就讀”。“戶籍、積分入戶、唯一租賃住房”等規(guī)定，本質(zhì)是一種削減就學(xué)需求的行政規(guī)定。

四、學(xué)區(qū)房?jī)r(jià)差來(lái)源于對(duì)教育資源的定價(jià)

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，商品的出售實(shí)際是提供以物為載體的一組服務(wù)流、服務(wù)束。不同的服務(wù)種類特性不同，定價(jià)的方式也不同。表面是合成定價(jià)，其實(shí)可以分解成部分定價(jià)。表面上的合成定價(jià)是為了減少交易費(fèi)用。譬如到酒店吃飯，酒店不僅出賣“物質(zhì)層面的酒菜”，而且把酒菜、服務(wù)、進(jìn)餐環(huán)境、優(yōu)惠等一組“服務(wù)束”打包賣給消費(fèi)者。對(duì)酒菜、服務(wù)、進(jìn)餐環(huán)境等分別定價(jià)顯然成本過(guò)高，因?yàn)槊恳淮晤櫩瓦M(jìn)餐時(shí)的酒菜、服務(wù)、環(huán)境等“服務(wù)束”是不同的。只有事先對(duì)各種的服務(wù)、環(huán)境進(jìn)行總體的評(píng)估，制定出價(jià)格才能有效減少交易費(fèi)用。假定它們滿足最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，匯總為酒菜的價(jià)格。這是總體的定價(jià)路線，但是不同的“服務(wù)束”的定價(jià)方式則各有千秋。酒菜可以根據(jù)成本+加工費(fèi)+利潤(rùn)，但是對(duì)環(huán)境價(jià)值和服務(wù)員服務(wù)的定價(jià)卻是根據(jù)消費(fèi)者的出價(jià)能力來(lái)定價(jià)的。因此物質(zhì)層面的同樣酒菜，在不同等級(jí)的賓館里，價(jià)格差異極大。在過(guò)剩經(jīng)濟(jì)條件下，消費(fèi)者有了足夠的支付能力，利潤(rùn)不再來(lái)源于“物質(zhì)層面的產(chǎn)品”，而是來(lái)源于依附在物質(zhì)層面的“精神層面”，譬如“尊嚴(yán)、地位”，因此，價(jià)格的上升也與出價(jià)能力密切相關(guān)。

附著于商品房之上的教育資源，類似對(duì)“尊嚴(yán)、地位”等非物質(zhì)現(xiàn)象的定價(jià)。商品房存在四大空間：平面空間（住房的戶型結(jié)構(gòu)、朝向等等）、社區(qū)空間（鄰里關(guān)系是否和諧，是否有素質(zhì)較高的鄰居等等）、自然空間（小區(qū)環(huán)境如何，是否有綠化植被以及健身場(chǎng)所等等）、教育空間（是否屬于學(xué)區(qū)房或者周邊學(xué)校距離）。平面空間，可以視為是住房的本體；自然空間、社區(qū)空間則屬于住房的外在環(huán)境；而教育空間則是依附在住房上的教育資源占用關(guān)系。前三者都是住房的物質(zhì)層面，教育空間屬于住房的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系，也是很容易變動(dòng)的，譬如學(xué)區(qū)重新劃定，我們可以看到同樣的住房在變成學(xué)區(qū)房后，價(jià)格上升得很快。我們同樣可以觀察到：一個(gè)普通的學(xué)區(qū)房也能比附近的戶型結(jié)構(gòu)好得多的非普通商品房?jī)r(jià)格高得多。這就是顧客對(duì)住房?jī)r(jià)值的判斷，并非僅僅依據(jù)住房的本體質(zhì)量，更是依賴于教育質(zhì)量的綜合判斷和評(píng)價(jià)。在人生的不同階段對(duì)住房的需求不同，維度也并不相同，譬如孩子上學(xué)時(shí)對(duì)學(xué)區(qū)房非?？是螅瑢幵笭奚》織l件。因此學(xué)區(qū)房的價(jià)值并非是對(duì)該住房本體質(zhì)量的定價(jià)，而是對(duì)稀缺教育資源的定價(jià)。

供求關(guān)系以及預(yù)期是決定房?jī)r(jià)漲落的關(guān)鍵，而租購(gòu)?fù)瑱?quán)僅僅起到輔助作用。像北京近年來(lái)批準(zhǔn)預(yù)售套數(shù)一直在7、8萬(wàn)套左右，而北京家庭戶就高達(dá)600萬(wàn)戶以上，按照600萬(wàn)戶，三口之家算，即使每家每戶有足夠的資金，到需要的住房被生產(chǎn)出來(lái)，已經(jīng)是數(shù)十年之久。嚴(yán)重的供求缺口決定了房?jī)r(jià)長(zhǎng)期上漲的趨勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，學(xué)區(qū)房?jī)r(jià)格超過(guò)平均房?jī)r(jià)的差價(jià)是對(duì)教育資源的定價(jià)。供求關(guān)系決定了基礎(chǔ)房?jī)r(jià)，而學(xué)區(qū)房房?jī)r(jià)與非學(xué)區(qū)房的差價(jià)則是教育資源的溢價(jià)。認(rèn)為租購(gòu)?fù)瑱?quán)后會(huì)降低房?jī)r(jià)，顯然是沒(méi)有認(rèn)清決定房?jī)r(jià)的主次關(guān)系。

五、租購(gòu)?fù)瑱?quán)的真正內(nèi)涵

為了做到十八大三中全會(huì)提出“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”，為了保障外來(lái)務(wù)工人員的住房保障權(quán)益以及包括教育等公共服務(wù)權(quán)利，應(yīng)該明確租購(gòu)?fù)瑱?quán)具有以下內(nèi)涵：其一，申請(qǐng)權(quán)。外來(lái)務(wù)工人員到某城市打工，在穩(wěn)定工作一定年限后，都有申請(qǐng)保障性住房、購(gòu)買商品房以及享受附加其上的公共服務(wù)的權(quán)利。其二，選擇權(quán)。外來(lái)務(wù)工人員既可以選擇在市場(chǎng)租賃住房，也可以選擇企業(yè)或者政府提供的公共租賃住房。無(wú)論是政府的租賃房還是市場(chǎng)的租賃房都具有享受公共服務(wù)的權(quán)利。其三，平等權(quán)。無(wú)論是外來(lái)務(wù)工人員和原市民都要按照所在城市政府教育部門規(guī)定的就學(xué)規(guī)則進(jìn)行平等輪候。

關(guān)鍵是應(yīng)該加大教育的投入力度。正如《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)）指出：“根據(jù)城鎮(zhèn)常住人口增長(zhǎng)趨勢(shì)，加大財(cái)政對(duì)接收農(nóng)民工隨遷子女較多的城鎮(zhèn)中小學(xué)校、幼兒園建設(shè)的投入力度，吸引企業(yè)和社會(huì)力量投資建學(xué)辦學(xué)，增加中小學(xué)校和幼兒園學(xué)位供給”“推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。實(shí)施義務(wù)教育兩免一補(bǔ)和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動(dòng)可攜帶政策，統(tǒng)籌人口流入地與流出地教師編制”。唯有如此，才是解決租購(gòu)?fù)瑱?quán)、享有平等教育權(quán)的根本之策。

（作者系住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心博士、研究員）