汪玉凱

[摘 要]

客觀公正準確地評價一個政府的好壞是有一定難度的。一個國家的政府好壞、優(yōu)劣，有作為還是不作為，與一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的水平、階段、歷史文化以及與此息息相關(guān)的人們的訴求、期望等有深刻的關(guān)聯(lián)。就中國現(xiàn)實而言，絕大多數(shù)普通百姓內(nèi)心更加關(guān)注的是政府能否堅守公平和正義，能否保持廉潔，能否正當?shù)亍坝袨椤?。在某種意義上說，“公平正義和廉潔有為”已成為中國百姓心目中好政府的代名詞。公平正義是政府公共治理的基石，廉潔有為是政府有效治理的兩翼，改善公共治理必須從堅持公共政策的公平正義入手。

[關(guān)鍵詞]

好政府；公平正義；廉潔有為；公共治理；公共政策

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2017）02-0064-04

一、人們心目中的好政府是什么樣？

什么是好政府，什么是壞政府，中國究竟需要什么樣的政府？其實，這樣的問題說好回答也好回答，說難回答也很難回答。從好回答來說，一個政府好與不好，最有發(fā)言權(quán)的莫過于一國人民了，他們的感受最直接。道理很簡單，因為普通百姓對日常生活、社會交往、權(quán)益的保護、個人的尊嚴、生活的幸福感以及對政府的廉潔、行為、作為等的切身感受，無疑是他評價政府最直觀最真實的依據(jù)。因此，一個國家的大多數(shù)人對本國政府的評價取向，基本就能確定這個政府好與壞，優(yōu)與劣了，這就是人們平常所說的人心向背的問題。

從難的方面來說，要想比較客觀公正地評價一個政府的好壞優(yōu)劣、作為等，確實也很難。這種“難”既表現(xiàn)在政府在歷史發(fā)展進程中的作用、扮演的角色本身都在不斷的變化之中，也表現(xiàn)在現(xiàn)實生活中的政治、經(jīng)濟、社會、文化的繁紛與復雜。遠的不說，僅從近代政府與市場的關(guān)系發(fā)展演變來看，就是一個很好的例子。政府在社會經(jīng)濟生活中究竟應該扮演什么樣的角色，發(fā)揮什么樣的作用，如何發(fā)揮作用，人們似乎很難形成基本共識，而且即使在一段時間內(nèi)形成了，隨著時間的推移也會發(fā)生變化。比如，在自由資本主義時代，人們對政府的感覺，最主要的職責就是保護私人財產(chǎn)，維護社會的秩序，至于經(jīng)濟生活，政府是很少干預的。正因為如此，人們形象地將那時的政府稱為“守夜人”政府。但在20世紀30年代以后，隨著資本主義國家經(jīng)濟危機的爆發(fā)，強調(diào)政府要對經(jīng)濟生活進行必要干預的凱恩斯主義逐漸占據(jù)了上風，并取得了主導地位。這時的政府就很難再扮演一個“守夜人”的角色了，而是通過對市場的干預，實現(xiàn)政府財政的收支平衡。20世紀70年代后，由于資本主義國家再度爆發(fā)石油危機等，主張減少政府對市場、社會干預的新自由主義主張獲得了廣泛的認同，但也好景不長。在亞洲和美國的金融危機后，世界似乎又在重新反思新自由主義的得失。目前人們更傾向于要在政府對經(jīng)濟生活的適度干預與自由之間尋找平衡?？梢?，在當今經(jīng)濟社會高度發(fā)達、全球經(jīng)濟高度一體化的狀態(tài)下，別說要準確地評價一個國家政府的作為不容易，就是政府在經(jīng)濟社會中究竟應該扮演什么樣的角色，也幾乎是眾說紛紜、莫衷一是。

對政府評價的困難之處還在于一個國家的歷史文化以及政治制度方面的差異，以及社會不同群體、階層對政府認同的心理反應。事實上，一個國家的政府究竟是好還是不好，是優(yōu)還是劣，有作為還是不作為，與一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的水平、階段、歷史文化以及與此息息相關(guān)的人們的訴求、期望等有著深刻的關(guān)聯(lián)。一般來說，經(jīng)濟社會相對發(fā)達、社會成員文化素養(yǎng)良好以及現(xiàn)代文明水平相對高的國家，社會及其公眾對政府的要求也會更高，“好”與“作為”的內(nèi)涵也更加豐富多樣，而這些國家政府的管理運作水平和能力，與其他國家相比也往往會更高些，并對其他國家的政府管理產(chǎn)生重要影響。盡管評價政府不易，但并不意味著人們對政府評判就找不到一個相對認可的標準和價值。比如說，人們常常談論到的法治政府、責任政府、廉潔政府、高效政府以及服務型政府等，就是公眾對現(xiàn)代政府基本特質(zhì)的描繪，它與人治政府、貪腐政府、低效政府以及官僚政府等形成鮮明對比。不過就中國現(xiàn)實而言，絕大多數(shù)普通百姓內(nèi)心更加關(guān)注的可能是三個關(guān)鍵點：即政府是否能夠堅守公平和正義，能否保持廉潔，能否正當?shù)亍坝袨椤保蓪⒅Q為“公平正義和廉潔有為的政府”。在某種意義上說，“公平正義和廉潔有為”已成為中國百姓心目中好政府的代名詞了。

二、公平正義，是政府公共治理的基石

公平正義之所以成為百姓崇尚的理念，成為很多人的共識，在很大程度上是由政府存在的價值決定的。在社會公共治理結(jié)構(gòu)中存在許多主體，如社會組織、企事業(yè)單位、公民個人等，但在所有這些參與治理的主體中，政府無疑是最權(quán)威的。政府的這種權(quán)威性最核心地表現(xiàn)在政府掌握著公共政策制定的權(quán)力，并通過政策的執(zhí)行和實施，維護社會正常的秩序。而政策制定本身是否公平、公正，就成為維護社會公平正義的前提和條件。很難設想，一個公共政策制度被嚴重扭曲的政府，能夠擔當起維護社會公平正義的責任。從我國公共治理的現(xiàn)實來看，許多問題的根源也在政策的公平公正方面。有人說，在公共政策制定的某些方面，人們似乎越來越感受到富人、強勢利益群體對政策制定的影響，而普通人特別是弱勢群體在公共政策制定中的作用似乎越來越小，話語權(quán)越來越微弱。這是社會上出現(xiàn)收入分配不公、社會利益格局被扭曲、政府與民爭利，甚至權(quán)力腐敗、司法腐敗的重要根源。正是從這個意義上說，政府政策的公平和公正，政府施政中維護社會公平性和正義性，就成為公眾最關(guān)心的核心，也是公共治理的基石。如果政府的公平正義性一旦在百姓心目中喪失，其執(zhí)政的合法性就會面臨危機。古今中外大量的政府更迭的事實，都充分證明了這一點。

三、廉潔有為，是政府有效治理的兩翼

如果把政府的公平正義比作是一架飛機的機身、主體，那么廉潔和有為就是政府這架飛機的兩翼。對于一架飛機而言，即使有再完美的機身而沒有兩翼，是無法升天的。對于一個好政府來說，僅有公平正義的理念和價值，僅有在公平正義指導下的公共政策制定還是遠遠不夠的，如果沒有廉潔和有為兩個關(guān)鍵要件的保障，也是很難被社會公眾所認同的。從我國政府公共治理的實際情況看，政府的廉潔和有為兩翼方面都面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

政府需要廉潔，官員需要清廉，是一個最淺顯不過的道理，中國漫長的政治文化中有關(guān)這方面的警示、論述汗牛充棟，不勝枚舉。“清生廉，廉生威”曾經(jīng)是中國古代許多為官者的座右銘，說的都是為官者廉潔清正的重要所在。但就是這個古今中外都很關(guān)注的問題，在現(xiàn)實的中國卻成了執(zhí)政黨的一大難題。據(jù)中紀委公布的數(shù)字，自改革開放以來，全國一共查處了430多萬起職務犯罪，查處的省部級高官腐敗案件涉案者達到470多人。這些職務犯罪與高官腐敗中，絕大多數(shù)都與腐敗有關(guān)，這不能說我們的反腐敗力度小，但不客氣地說，腐敗蔓延的勢頭似乎還在繼續(xù)，即使黨的十八大以后新一屆中央領導掀起反腐高潮，既打蒼蠅又打老虎，聲勢似乎也很大，但百姓似乎仍不滿意，這說明在這個方面積累的問題實在是太多。所以，十八大報告明確提出“干部清正、政府清廉、政治清明”的“三清”改革目標，高層再次發(fā)出腐敗不除有亡黨亡國危險的警告。因此，除了公平正義之外，普通民眾對政府的最大期望就是廉潔，對擁有700萬之眾的國家公職人員而言，民眾最大的期望就是清廉。如果官員貪腐成風，腐敗難以根治，再想讓民眾重拾對政府的信任，是很困難的，對于這點我們必須有清醒的認識。

至于政府的作為，這是公眾評價政府的另一個重要指標。社會需要政府的有效治理，需要官員在其位、謀其政，有所作為，這是理所當然的。因為作為靠納稅人供養(yǎng)的政府，如果在其位不謀其政、不作為，百姓當然不答應。但今天中國的許多政府包括許多官員，有不作為者，但更多的可能是亂作為、胡作為的問題，也就是政府行為不當、作為不當也許更加突出。比如，有些政府過多地干預市場、干預社會，政府通過公共政策的制定、行政審批、行政許可的設立，過多地與民爭利，甚至侵害公眾利益；有的政府官員不顧民眾的反對，拼資源、拼環(huán)境，大搞勞民傷財?shù)恼児こ?、形象工程；有的政府及其官員甚至執(zhí)法違法，亂行政、亂作為，在很多情況下往往政府公職人員成為引發(fā)群體性事件的始作俑者。這些在中國公共治理中并不鮮見的現(xiàn)象，正在危害著一個良性公共治理環(huán)境的形成?？梢?，人民群眾需要有為的政府，但絕不是一個亂作為的政府，而是一個在法治框架下、在公權(quán)力受到嚴格制度約束框架下的有為政府，是一個尊重市場規(guī)律、尊重社會自主并能保護人民群眾利益、維護人民群眾權(quán)益的政府。這樣作為的政府才能真正為納稅人服務，成為為國家富強、人民福祉服務的好政府。

四、改善公共治理，必須從堅持公共政策的公平正義入手 就目前中國政府的狀況來看，這方面的問題很難令人樂觀，離民眾心目中的好政府還有很大的差距。我們之所以做出這樣的判斷，絕不是要否定我國政府在堅持公平、正義方面做出的極大努力，也不是要否定我國政府在反腐敗方面以及有效推動中國經(jīng)濟社會發(fā)展方面取得的巨大成就，而是說，目前政府在公共政策制定方面存在的有失公平和正義的問題，政府的腐敗問題、亂作為問題，足以對整個社會的良性發(fā)展構(gòu)成威脅。如果不能下決心糾正和遏制這方面的問題，就可能造成嚴重的后果。

比如，在城市化的過程中對農(nóng)民實際上形成的雙重剝奪就是一個顯著的例子。一方面，農(nóng)村為城市提供了源源不斷的廉價勞動力，但是政府沒有給這些已經(jīng)生活在城市的農(nóng)民工合法的市民身份，也很難給他們真正的市民生活，這些所謂的農(nóng)民工進城后，常常是干最臟、最累、最重的活，得到的待遇卻是相對最低的，由此形成了對農(nóng)民的第一重剝奪；另一方面，城市化在一些地方實際上演變成了“圈地化”，政府獨享了土地增值的收益，把農(nóng)民排除在共享收益分配之外，因此引發(fā)了大量的征地沖突，形成了對農(nóng)民的雙重剝奪。盡管從政府的主觀意愿上沒有這樣的“故意”，甚至政府也想方設法為改善農(nóng)民的生存狀態(tài)、提高農(nóng)民的收入作了種種努力，但一些政策的實施結(jié)果事與愿違，使政府秉承的公平正義的價值出現(xiàn)了扭曲。

當然，對公眾來說，最不能容忍的莫過于政府在社會規(guī)則和公共政策制定過程中因為自身的行為不軌，追逐自身特殊經(jīng)濟利益，導致公平正義的喪失。比如，一些政府機構(gòu)和官員，利用手中掌握的規(guī)則制定權(quán)謀取私利，被民眾痛斥的官商勾結(jié)、權(quán)錢交易以及強勢利益集團背靠政府吞吃民眾的利益等腐敗行為，更是對公共政策的公平和公正形成了嚴重的危害，也成為公眾對政府公共治理產(chǎn)生懷疑、甚至不信任的重要根源。

上述現(xiàn)象足以說明，即使像我國這樣經(jīng)濟社會快速發(fā)展的國家，盡管絕大多數(shù)普通百姓都從改革發(fā)展中獲得了很多利益，政府在推進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步中也功不可沒，但這并不意味著民眾對政府的種種不軌行為可以無限度地容忍。事實上，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會成員的自強、自立、公平、競爭理念的確立，人們對政府公共政策的公平、正義也越來越關(guān)注，訴求也越來越強烈，在這樣的背景下，如果我們的政府總是以救世主的姿態(tài)，高高在上，頤指氣使，就必然會受到公眾極大的質(zhì)疑和不信任?？梢?，要提升我國公共治理的水平，提高百姓對公共治理的滿意度，就必須從改善公共政策的公平和正義入手。這樣，我們的公共治理才能受到廣大民眾的支持和歡迎，政府的公信力才能大幅度提升。