文/姚邁新

社會(huì)組織“去行政化”：緣由與展望

文/姚邁新

社會(huì)組織“去行政化”就是去除社會(huì)組織的行政化色彩，還其社會(huì)組織自治性、志愿性、獨(dú)立性、非政府性的組織特征。社會(huì)組織的“去行政化”改革有其歷史和內(nèi)在緣由，廣州在這方面進(jìn)行了許多新嘗試，包括制定相關(guān)法規(guī)推進(jìn)社會(huì)組織“去行政化”、解決社會(huì)組織主動(dòng)依附政府體系問題、應(yīng)對社會(huì)組織“去行政化”改革后的生存發(fā)展問題等。基于此提出了未來中國社會(huì)組織“去行政化”改革的發(fā)展方向。

社會(huì)組織;去行政化

一、社會(huì)組織“去行政化”的緣由

從歷史淵源來看，早在新中國成立之初，我國實(shí)行的是國家（政府）統(tǒng)構(gòu)全社會(huì)的體制，社會(huì)組織基本上沒有自由活動(dòng)的空間，名義上存在著的社會(huì)組織其實(shí)被政府權(quán)力完全控制；直到改革開放初期，對社會(huì)組織作用認(rèn)識(shí)的改變使得國家對社會(huì)的控制放松了許多，一部分社會(huì)組織得到了自由生長與發(fā)展的空間，例如，市場領(lǐng)域中的企業(yè)逐漸有了自由活動(dòng)的空間，在隸屬于政府的前提下成立和組織了各領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)；單位體制和人民公社的解體與瓦解使得人們逐漸擺脫過去的禁錮，伴隨社會(huì)活動(dòng)空間的擴(kuò)大，人們因?yàn)橹鞠?、能力與興趣等方面的一致走到一起，成立了一些各具特色的社會(huì)組織。當(dāng)然，需要指出的是，這一時(shí)期社會(huì)組織的行政化色彩十分嚴(yán)重，實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為上一歷史時(shí)期全能主義的歷史遺留；經(jīng)過近三十五年的改革開放，社會(huì)組織力量不斷壯大，行政化色彩得到了一定程度的淡化，“去行政化”和“去壟斷化”成為這一時(shí)期社會(huì)組織改革與優(yōu)化的重要方向之一。社會(huì)組織“去行政化”正是要摒棄自身的行政化色彩，與政府體系保持中立性的關(guān)系，充分發(fā)揮自身作為非政府組織機(jī)構(gòu)獨(dú)特的功能和作用，充當(dāng)好社會(huì)體系與政府體系，社會(huì)體系內(nèi)部等等之間的橋梁和中介。

所謂社會(huì)組織的“去行政化”，就是去除社會(huì)組織的行政化色彩，切斷社會(huì)組織和政府在資產(chǎn)、人事和編制等方面的聯(lián)系，還其社會(huì)組織自治性、志愿性、獨(dú)立性和非政府性的組織特征，使社會(huì)組織成為政府在社會(huì)領(lǐng)域的合作伙伴。從國家與社會(huì)之間的關(guān)系而言，“去行政化”就是要厘清政府體系與社會(huì)組織之間的關(guān)系，消除原來國家與社會(huì)之間的強(qiáng)制性關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者關(guān)系的再確認(rèn)與界限的再劃定，其指向是建立起二者既相互獨(dú)立又相互聯(lián)系和支持的合作關(guān)系。當(dāng)前，社會(huì)組織“去行政化”改革正在各地如火如荼地進(jìn)行。以廣州為例，截至2014年10月，廣州市287個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)已全部“去行政化”，在全省范圍內(nèi)率先完成；截至2015年6月，廣東省已清退行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)兼職國家機(jī)關(guān)工作人員1547名，還有31名兼職人員尚未從行業(yè)商會(huì)協(xié)會(huì)中清退，2016年前完成全部“脫鉤”工作。針對廣州社會(huì)組織“去行政化”進(jìn)程加速這一情況，值得進(jìn)一步思考的是：社會(huì)組織“去行政化”的內(nèi)在緣由是什么？

●讓社會(huì)組織回歸“非政府組織”本質(zhì)

從本質(zhì)上看，社會(huì)組織作為非政府公共組織，是社會(huì)公益性組織，它應(yīng)當(dāng)為受益者需求而服務(wù)。其不但不受政府權(quán)威的約束和限制，而且在管理體制上獨(dú)立于政府部門，獨(dú)立性和自主性是其重要特征，獨(dú)立性有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織社會(huì)公益的優(yōu)化配置，使其按照社會(huì)組織本身的宗旨和使命行使管理權(quán)，或者以較高的效率提供幫助和公共服務(wù)，或者努力為社會(huì)公平和正義提供自身的支持，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展，加強(qiáng)和優(yōu)化社會(huì)建設(shè)與管理。而自主性有利于社會(huì)組織凡事以其組織宗旨與使命為目標(biāo)，始終考慮以社會(huì)、公眾為中心的定位，而不是受政府體系影響參與到行政事務(wù)當(dāng)中去，混淆了政府體系與社會(huì)領(lǐng)域之間的關(guān)系。觀察表明，行政化色彩突出的社會(huì)組織，從其內(nèi)部運(yùn)作來看，等級與身份關(guān)系發(fā)達(dá)，科層制特征嚴(yán)重，行政控制而非平等合作推動(dòng)著組織的運(yùn)行，而真正理想意義的、以及真正發(fā)揮非政府組織功能和作用的社會(huì)組織，在運(yùn)行過程中則應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)著平等自治的契約關(guān)系，體現(xiàn)著友愛和奉獻(xiàn)精神。也即，“去行政化”就是要讓社會(huì)組織回歸到真正意義的非政府公共組織角色上來，發(fā)揮政府和企業(yè)所沒有或是難以發(fā)揮的功能與作用，促使“第三部門”真正獨(dú)立自主地從事公益與互益活動(dòng)。

●促進(jìn)政府加快職能轉(zhuǎn)變

十八大報(bào)告提出，要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，這不僅是對培育和發(fā)展社會(huì)組織的要求，也是對政府職能轉(zhuǎn)變提出的要求。實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織“去行政化”，就是要將政府與社會(huì)所管轄的社會(huì)事務(wù)區(qū)分開來，凡是經(jīng)評估確由社會(huì)組織來辦理和完成的，政府體系就無須插手介入，而是由社會(huì)組織來組織動(dòng)員和統(tǒng)籌資源，通過利益相關(guān)者和公益資助人、專業(yè)社會(huì)工作人員、志愿者等的協(xié)同努力，解決社會(huì)問題，滿足社會(huì)公眾尤其是弱勢群體的社會(huì)需要。還有一部分社會(huì)事務(wù)，本質(zhì)上屬于政府體系應(yīng)當(dāng)完成的內(nèi)容，但一直以來采取了政府體系指令行政化色彩濃厚的社會(huì)組織來完成的方式。事實(shí)證明，這種做法容易造成過度重視政府動(dòng)機(jī)和政績需要，而忽視或漠視社會(huì)需要的后果，應(yīng)當(dāng)采取向社會(huì)組織委托賦權(quán)、政府購買公共服務(wù)等多種方式實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。觀察表明，在社會(huì)組織“去行政化”的過程中，社會(huì)組織和政府體系在資產(chǎn)、人事和編制等多方面的分離，以及社會(huì)組織自主性和獨(dú)立性的增強(qiáng)，將有利于改變政府以往用行政手段過度干預(yù)社會(huì)事務(wù)的做法，從而提高社會(huì)建設(shè)和管理的效能，從本質(zhì)上講，社會(huì)組織“去行政化”和政府職能轉(zhuǎn)變其實(shí)是相互促進(jìn)的關(guān)系。

●推動(dòng)社會(huì)組織良性發(fā)展

按理說，社會(huì)運(yùn)行自有其運(yùn)行規(guī)律，社會(huì)領(lǐng)域的事務(wù)應(yīng)當(dāng)交給社會(huì)去辦最為合理明智。但以往行政化色彩過重的社會(huì)組織體系，往往過多地按照政府體系的要求和安排來處理社會(huì)事務(wù)，政府成為社會(huì)事務(wù)的利益攸關(guān)者，而社會(huì)組織在政府的指令和庇護(hù)下，缺乏自主決策、自我擔(dān)當(dāng)?shù)囊庾R(shí)和勇氣。此外，社會(huì)組織相互間競爭機(jī)制的缺乏，制約了社會(huì)組織的市場化發(fā)展空間，也使得它們在政府體系打造的“保險(xiǎn)柜”和“搖籃”里，權(quán)力意識(shí)濃厚，不思改進(jìn)，各得其所，一些社會(huì)組織失去了基本的服務(wù)意識(shí)與能力，造成能力比較弱、業(yè)績比較差的社會(huì)組織不能被及時(shí)淘汰，而是繼續(xù)充當(dāng)政府體系的附庸和延伸機(jī)構(gòu)，甚至演變成了一些腐敗問題滋生的溫床，阻礙了自身的良性發(fā)展，也影響了增量社會(huì)組織獲取來自政府體系的資源，贏得與存量社會(huì)組織的同步發(fā)展，而政府部門的公信力也同時(shí)受到損害。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，社會(huì)利益關(guān)系日漸復(fù)雜，社會(huì)組織成為社會(huì)領(lǐng)域解決社會(huì)問題、維護(hù)社會(huì)秩序的重要部門，“去行政化”有利于社會(huì)組織擺脫政府體系的掣肘，有利于社會(huì)組織排除體制性障礙，幫助它們獲得自主發(fā)育和生長的更大空間，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)組織良性發(fā)展。需要強(qiáng)調(diào)的是，去行政化改革并非意味著社會(huì)組織與政府體系無關(guān)，而是要通過重新構(gòu)建新型的政社關(guān)系——合作與制衡并重，建立起政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，壯大社會(huì)組織體系，最終推動(dòng)國家治理的現(xiàn)代化。

二、社會(huì)組織“去行政化”改革展望——基于廣州實(shí)踐的啟示

作為社會(huì)組織改革的先行城市，廣州市在社會(huì)組織“去行政化”方面進(jìn)行了積極的探索，由于“去行政化”涉及破解社團(tuán)部門利益化，以及從業(yè)人員的既得利益，廣州市的改革在實(shí)踐中也遇到了不小的阻力和障礙。截至2012年底，廣州市社會(huì)組織的行政色彩依然比較濃厚，性質(zhì)上，廣州市大約有三分之二的社團(tuán)行政色彩濃厚，充當(dāng)著部分行政機(jī)關(guān)“二政府”角色。此外，市民政局登記管理的657個(gè)社團(tuán)中，將近11個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)是由原廣州市工業(yè)局改制而成，都享有行政編制和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)；近400個(gè)社團(tuán)是由黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位組建或其現(xiàn)職、退休人員擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，會(huì)員也多為部門或事業(yè)單位及其工作人員。在廣州市海珠區(qū)71個(gè)社團(tuán)中，有30個(gè)社團(tuán)的法定代表人為現(xiàn)職國家公務(wù)員。隨著改革的推進(jìn)，當(dāng)前廣東省與廣州市正在制定相關(guān)法規(guī)著力推進(jìn)社會(huì)組織“去行政化”改革。例如，廣東省民政廳聯(lián)合有關(guān)部門研究制定了《關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤方案》，方案要求全省各行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)2014年必須在人員、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、職能、機(jī)構(gòu)等方面與行政機(jī)關(guān)徹底“脫鉤”。而《廣州市社會(huì)組織管理辦法》也已于2014年6月16日修訂通過，并自2015年1月1日起施行，該辦法首次以政府規(guī)章的形式，明確規(guī)定現(xiàn)職公務(wù)員禁入社會(huì)組織，要求社會(huì)組織堅(jiān)持政社分開的原則，現(xiàn)職國家公務(wù)員不得在行業(yè)協(xié)會(huì)、異地商會(huì)、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)中兼職，離退休后確需兼任的應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定審批，這就在國內(nèi)率先為社會(huì)組織“去行政化”改革提供了規(guī)范。2015年，為了繼續(xù)加大社會(huì)組織“去行政化”力度，廣州市進(jìn)一步出臺(tái)和細(xì)化了社會(huì)組織“去行政化”的規(guī)定，如專門出臺(tái)了《關(guān)于國家公務(wù)員兼任社會(huì)組織職務(wù)有關(guān)問題的通知》，繼續(xù)加大對新申請成立社會(huì)組織中公務(wù)員兼職的審核力度，嚴(yán)控公務(wù)員到行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織兼職。去行政化改革后的社會(huì)組織并不是不與政府發(fā)生聯(lián)系，事實(shí)上去行政化之后的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換的是與政府合作的方式，政府體系可以采取委托賦權(quán)、合同外包等政府職能轉(zhuǎn)移方式，營造政府體系與社會(huì)組織既平等又合作的伙伴關(guān)系。為此，廣州市民政局近年來陸續(xù)分批頒發(fā)了《廣州市具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)社會(huì)組織目錄》，以此目錄作為政府體系選擇承接政府職能轉(zhuǎn)移社會(huì)組織和購買社會(huì)服務(wù)的依據(jù)。以天河區(qū)為例，2015年該區(qū)對政府部門職能進(jìn)行梳理分解，明確政府職能的轉(zhuǎn)移領(lǐng)域，劃定可以轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織的職能范圍，制定并實(shí)施政府轉(zhuǎn)移職能事項(xiàng)、政府購買服務(wù)事項(xiàng)、供應(yīng)主體和社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍等四大目錄，而越秀區(qū)民政局也于2015年確定了該區(qū)第一批具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織共14家，其中社會(huì)團(tuán)體2家，民辦非企業(yè)12家。廣州市社會(huì)組織“去行政化”的改革實(shí)踐給我們?nèi)缦聠⑹尽?/p>

●要為社會(huì)組織“去行政化”改革提供制度保障

首先，要完善社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移職能的制度，使得社會(huì)組織能夠借助政府體系有計(jì)劃、有目的地引導(dǎo)和調(diào)控，加強(qiáng)自治能力，真正實(shí)現(xiàn)政社分開；其次，要從體制機(jī)制上進(jìn)行改革，改革方向是推進(jìn)權(quán)力脫鉤、利益切割，這是社會(huì)組織成長壯大并發(fā)揮其應(yīng)有作用的根本條件；再次，要建立起實(shí)現(xiàn)“去行政化”目標(biāo)的具體可操作性制度，包括針對行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的民間非營利組織會(huì)計(jì)制度、規(guī)范的資產(chǎn)管理制度等；最后，要探索推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展基金，為“去行政化”改革之后的社會(huì)組織提供有利的扶持，幫助它們擺脫資源匱乏的困境，為它們的健康發(fā)展注入生機(jī)與活力，而對于各種與政府體系脫鉤的社會(huì)組織，還要出臺(tái)系列政策，著力解決社會(huì)組織從業(yè)人員在戶籍、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面涉及切身利益的問題，為他們的職業(yè)發(fā)展和薪資待遇等提供制度保障。

●要打造社會(huì)組織與政府體系的新型合作關(guān)系

社會(huì)組織“去行政化”是將帶有“二政府”色彩的社會(huì)組織與政府體系區(qū)分開來，讓它們各就其位，各司其職，改革進(jìn)程中行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)、官辦公益慈善組織等首當(dāng)其沖。以行業(yè)協(xié)會(huì)為例，“去行政化”意味著將自身的人、財(cái)、物和政府體系完全脫鉤，做到政會(huì)分開、財(cái)產(chǎn)獨(dú)立、人員分離、職能分開。廣州市近些年力推社會(huì)組織“五自四無”改革：即在社會(huì)組織“自愿發(fā)起、自選會(huì)長、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會(huì)務(wù)”的基礎(chǔ)上，實(shí)行“無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門、無現(xiàn)職國家機(jī)關(guān)工作人員兼職”，例如，“無現(xiàn)職國家機(jī)關(guān)工作人員兼職”，即要求政府公務(wù)人員不得兼任相關(guān)領(lǐng)域社會(huì)組織的職務(wù)，要實(shí)行嚴(yán)格的任職回避原則，通過面向社會(huì)公開擇優(yōu)選聘的方式來確定行業(yè)協(xié)會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)。但是，特別要提出的是，“脫鉤”與“各就其位”并不意味著一脫了之，以及政府體系對社會(huì)組織的放任不管，理想目標(biāo)是借助完善改革后的配套措施，在脫鉤后的社會(huì)組織與政府體系之間建立起新型合作關(guān)系，以便以合作關(guān)系推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展，把社會(huì)組織培育成為公共治理結(jié)構(gòu)中的重要主體?；仡櫼酝?，作為“二政府”面目而存在的社會(huì)組織接受的是政府體系的行政化領(lǐng)導(dǎo)與單向度的命令，向社會(huì)或政府提供無償性的被動(dòng)服務(wù)，未來要通過“去行政化”改革及其配套措施，將二者關(guān)系轉(zhuǎn)變成為政府體系對社會(huì)組織的協(xié)商性指導(dǎo)關(guān)系和雙向性互動(dòng)關(guān)系，也就是新型的合作關(guān)系，在公共服務(wù)提供方面，社會(huì)組織要向社會(huì)或政府提供有償性的主動(dòng)服務(wù)。隨著政府體系和社會(huì)組織合作關(guān)系的不斷優(yōu)化，未來新型合作關(guān)系應(yīng)該表現(xiàn)為社會(huì)本位而非政府本位，凡是能夠交由社會(huì)組織來完成的社會(huì)事務(wù)，都要借助社會(huì)組織的力量來履職完成。

●要防范社會(huì)組織“去行政化”改革后的逆向行動(dòng)

由于長期以來，中國的社會(huì)資源多由政府體系掌握和控制，因此出現(xiàn)了一類現(xiàn)象，就是社會(huì)組織主動(dòng)向政府體系靠攏，以取得政府體系的財(cái)政撥款和經(jīng)費(fèi)支持，這使得社會(huì)組織喪失了自主性與獨(dú)立性，寧愿成為新型的“二政府”組織，甚至進(jìn)行權(quán)力尋租，也不愿意回歸非政府公共組織的本來屬性。社會(huì)組織“去行政化”改革的實(shí)質(zhì)是厘清政府和社會(huì)的關(guān)系，最終目標(biāo)是建立新型合作關(guān)系，因此要特別警惕“去行政化”改革之后的社會(huì)組織逆向行動(dòng)，防止其借與政府合作之機(jī)，過度依賴政府體制內(nèi)資源，出現(xiàn)一些有損自身獨(dú)立性、自主性的行為；此外，也要防止“去行政化”改革后的社會(huì)組織，曲解公共政策，為了自身的利益與地位，力爭成為樞紐型社會(huì)組織，之后沿著一種扭曲的政策執(zhí)行方向行事，使得公共資源被大量地、不適當(dāng)?shù)赝断蛩^樞紐型組織，如此一來，“去行政化”改革后的社會(huì)組織不但沒有被削弱在公共資源配給中的地位，反而成為集中公共資源，掌握分配權(quán)的新型“二政府”組織，這樣一來，真正需要政府資助的民間社團(tuán)被邊緣化，反而得不到應(yīng)有的資源，難以成長壯大。

●要為“去行政化”改革后的社會(huì)組織提供資源保障

“去行政化”改革之后的社會(huì)組織，如果缺乏到位的政策和得力的措施，將可能面臨資源“斷炊”、發(fā)展難以為繼的局面，因此，必須從多方面入手，幫助改革后的社會(huì)組織獲得各類資源，包括公共資源和社會(huì)資源，為社會(huì)組織發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。以廣州市足協(xié)與體育局脫鉤為例，2015年廣州市足協(xié)與市體育局脫鉤后，新足協(xié)不再作為廣州市財(cái)政的預(yù)算單位而存在，而是執(zhí)行民間非營利組織的會(huì)計(jì)制度，獨(dú)立建賬，獨(dú)立核算。按照規(guī)劃，新足協(xié)資源來源情況如下：一方面，由于廣州市足協(xié)還肩負(fù)著青訓(xùn)梯隊(duì)的培育工作，相應(yīng)經(jīng)費(fèi)中的一部分將通過政府定向購買服務(wù)方式獲得支持，此外通過市政府成立的廣州足球發(fā)展基金會(huì)吸納社會(huì)資源，來專項(xiàng)支持廣州市青少年足球人才培養(yǎng)工作。另一方面，廣州市足協(xié)將更多地依靠營業(yè)性收入，通過成立非營利性質(zhì)的“廣州足球發(fā)展公司”，支持廣州足球的職業(yè)聯(lián)賽、業(yè)余賽事、國際比賽等的運(yùn)營，開展與足球相關(guān)的精英活動(dòng)，來取得經(jīng)濟(jì)收入，由過去的財(cái)政“輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)閷淼淖晕摇霸煅?，以此全面推?dòng)廣州足球事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新性發(fā)展?；诖死膯⑹?，為了保證社會(huì)組織真正祛除行政色彩，需要建立起多元化的社會(huì)組織籌資渠道，使其不必依附政府體系才能生存發(fā)展，因此擴(kuò)大民眾對社會(huì)組織的捐贈(zèng)、與政府合作進(jìn)行公共服務(wù)事項(xiàng)取得收入、從事經(jīng)營性活動(dòng)獲得回報(bào)以突破資金瓶頸等等，都是社會(huì)組織擁有自治獨(dú)立性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是需要注意的是，對于社會(huì)組織所開展的商業(yè)經(jīng)營性活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持支持與規(guī)范并重，一是支持社會(huì)組織的商業(yè)性經(jīng)營活動(dòng)，以解決社會(huì)組織的資源匱乏問題；二是引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織的經(jīng)營性活動(dòng)，要特別防止社會(huì)組織演變成為營利性組織，避免其異化成為個(gè)人利益的輸送工具。

姚邁新，廣州行政學(xué)院文獻(xiàn)信息研究中心副教授，中山大學(xué)行政管理專業(yè)博士研究生，研究方向：公共管理與公共部門人力資源管理。

責(zé)任編輯解梅娟

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10．13784/j．cnki．22-1299/d．2017．02．004