◎ 溫嶺市人民法院課題組

推進(jìn)以 “三權(quán)到人 （戶）、權(quán)跟人 （戶）走”為主要內(nèi)容的農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革，是浙江省委、省政府全面深化農(nóng)村改革的重大決策部署，是繼農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)村稅費(fèi)改革之后又一重大的綜合性改革，也是新時(shí)期健全完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的根本要求。作為全省唯一的全國(guó)整縣域農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革推進(jìn)試點(diǎn)縣市，溫嶺市自2014年7月1日召開(kāi)推進(jìn)農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革動(dòng)員會(huì)以來(lái)，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制為兩大主線的改革有條不紊地開(kāi)展，扎實(shí)推進(jìn)，取得了一定成效。與此同時(shí)，伴隨農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革的全面推進(jìn)，也暴露出不少問(wèn)題與障礙。如不及時(shí)、妥善地處理，極易演化為區(qū)域性群體糾紛，有可能危及基層社會(huì)穩(wěn)定和治理實(shí)效。

基于此，溫嶺市人民法院專門成立課題組，就當(dāng)前農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革中的核心與難點(diǎn)——農(nóng)村股份合作制改革問(wèn)題展開(kāi)專項(xiàng)調(diào)研。在調(diào)研過(guò)程中，課題組走訪了溫嶺市農(nóng)委辦公室、農(nóng)業(yè)林業(yè)局、公安局、民政局、城西街道、城北街道、澤國(guó)鎮(zhèn)等10余個(gè)部門，涉及行政村5個(gè)，先后召開(kāi)各層面人員的座談會(huì)6次，梳理分析農(nóng)村股份合作制改革推進(jìn)中遇到的主要問(wèn)題及法律障礙，并從立法、行政和司法三個(gè)層面就相關(guān)問(wèn)題提出對(duì)策建議。

一 浙江省推進(jìn)農(nóng)村股份合作制改革試點(diǎn)的現(xiàn)狀

作為當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的重要部分，村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革是指以村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織為單位，以土地集體所有為紐帶，把村級(jí)集體資產(chǎn)折成股份，量化到每個(gè)成員，建立集體股份合作社 （公司），村民將會(huì)變身 “股東”。從歷史演進(jìn)看，浙江是較早開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的省份，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，也反映出一些問(wèn)題。

（一）浙江省農(nóng)村股份合作制改革的演進(jìn)過(guò)程

為適應(yīng)城市化發(fā)展和撤村建居的要求，早在20世紀(jì)90年代末，浙江省就開(kāi)始探索村經(jīng)濟(jì)合作社集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。由城中村、城郊村、園中村等人口流動(dòng)較頻繁、戶籍 “農(nóng)轉(zhuǎn)非”較普遍、集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的村率先實(shí)踐，并逐步向其他類型村擴(kuò)展。通常而言，農(nóng)村股份合作制改革可以分為三大類型：一是由部分農(nóng)村集體成員組建的土地股份合作社，主要分布在城市遠(yuǎn)郊區(qū)、傳統(tǒng)型農(nóng)區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)和具有豐厚旅游資源的農(nóng)區(qū)等；二是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織整體改制而成的村（社區(qū)）股份合作社 （如杭州市余杭區(qū)喬司鎮(zhèn)五星村），主要分布在城鄉(xiāng)接合部和城中村地區(qū)；三是按 《公司法》組建的土地股份有限公司，主要分布在城中村，總體占比較?。?］。當(dāng)前，浙江省的村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革屬于第二種類型，發(fā)端于城鄉(xiāng)接合部和城中村地區(qū)的村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革在浙江被推廣到所有農(nóng)村。

從模仿和探索階段、起步和試點(diǎn)階段到規(guī)范發(fā)展階段，浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革悄然走過(guò)了20多個(gè)年頭，目前正處于政府主導(dǎo)推動(dòng)階段。2014年8月，浙江省人民政府辦公廳下發(fā) 《關(guān)于全面開(kāi)展村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱 《意見(jiàn)》），確定了改革的目標(biāo)和任務(wù)，即到2014年底，全省50%以上的村經(jīng)濟(jì)合作社完成股份合作制改革；到2015年底，全面完成改革任務(wù)，基本建立農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系；到2017年，基本建立 “確權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人 （戶）走”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度體系，實(shí)現(xiàn)社員對(duì)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)久化、定量化享有，促進(jìn)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。這是浙江省首次在省級(jí)層面制定出臺(tái)農(nóng)村股份合作制改革的規(guī)范性文件，各地縣市在 《意見(jiàn)》的指導(dǎo)下，正式拉開(kāi)了省級(jí)范圍內(nèi)農(nóng)村股份合作制改革的大幕。

（二）溫嶺試點(diǎn)實(shí)踐折射出的改革現(xiàn)狀及問(wèn)題

作為全國(guó)唯一的整縣域農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革試點(diǎn)縣市，溫嶺市在農(nóng)村股份合作制改革試點(diǎn)的實(shí)踐，成為浙江省農(nóng)村股份合作制改革試點(diǎn)推進(jìn)的縮影。溫嶺市于2014年7月召開(kāi)推進(jìn)農(nóng)村確權(quán)賦權(quán)改革動(dòng)員會(huì)，并在浙江文件的基礎(chǔ)上制定出臺(tái)了 《關(guān)于全面推進(jìn)村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革的實(shí)施方案》，提出了村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革工作的總體目標(biāo)和要求。截至2015年12月，溫嶺市基本完成股份合作制改革任務(wù)的村有852個(gè)，占總村數(shù)的99.07%。從先期試點(diǎn)的情況來(lái)看，各試點(diǎn)村依照本村實(shí)際設(shè)置不同股權(quán)，進(jìn)行股份量化，并由合作社內(nèi)部發(fā)放股權(quán)證書，作為獲取股份分紅的依據(jù)。同時(shí)，根據(jù)人口變化定期進(jìn)行一次微調(diào)，形成了頗具地方特色的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革模式。

在溫嶺市土地股份合作制改革探索的過(guò)程中，主要形成了三種不同的模式：一是以在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口基分為基礎(chǔ)進(jìn)行股份量化的原始型土地股份合作制，即根據(jù)在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口的性別、年齡，測(cè)算出每一農(nóng)戶的基分?jǐn)?shù)，再按基分確定每一農(nóng)戶的土地承包面積，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，組建 “農(nóng)業(yè)發(fā)展股份合作社”的松門遠(yuǎn)景模式；二是以集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的單純型土地股份合作制，即把全村農(nóng)戶的第二輪土地承包面積折成股數(shù)，建立 “集體土地股份合作社”的澤國(guó)牧南模式；三是以村集體財(cái)產(chǎn)和土地為基礎(chǔ)進(jìn)行股份量化的綜合型土地股份合作制，即把全部村級(jí)集體資產(chǎn)經(jīng)清產(chǎn)核資后量化折股，組建 “集體資產(chǎn)股份合作社”的大溪潘郎模式［2］。上述模式曾在浙江省內(nèi)被宣傳、推廣，并為時(shí)下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織整體改制形成村 （社區(qū)）股份經(jīng)濟(jì)合作社打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從目前集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的來(lái)源來(lái)看，大多數(shù)仍由原來(lái)的集體企業(yè)和村集體土地 （而且大部分是村集體土地）轉(zhuǎn)化而來(lái)，集體資產(chǎn)股權(quán)與農(nóng)戶承包地緊密相關(guān)。

通過(guò)前期的實(shí)踐和探索，包括溫嶺試點(diǎn)在內(nèi)的浙江各地縣市股份合作制改革取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)生了積極的效果。但受思想認(rèn)識(shí)、政策法規(guī)、外部環(huán)境、內(nèi)部條件等主客觀因素的影響，此項(xiàng)改革在推進(jìn)中也存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.主觀認(rèn)識(shí)不到位，改革推進(jìn)存在觀念障礙

鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨委政府相對(duì)倚重區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等工作，比較關(guān)注年度目標(biāo)考核任務(wù)的完成，無(wú)暇顧及農(nóng)村改革的發(fā)展，造成改革力度不足。由于改革勢(shì)必觸及有關(guān)政策 “紅線”和農(nóng)村各方利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村干部，尤其是部分村班子成員對(duì)改革有畏難甚至抵觸情緒，對(duì)政策把握有疑慮，對(duì)推進(jìn)改革的要求認(rèn)識(shí)不盡統(tǒng)一，持等待觀望態(tài)度，改革的主動(dòng)性、積極性不足。

2.各村基礎(chǔ)有差異，相對(duì)統(tǒng)一的辦法難出臺(tái)

受區(qū)位條件存在差異等各方面綜合因素的影響，縣域范圍內(nèi)各村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)不平衡，制約了股份合作制改革的全面推廣。在實(shí)踐中，村集體財(cái)產(chǎn)的多少與改革推進(jìn)程度呈負(fù)相關(guān)，即集體資產(chǎn)越少的村越容易推進(jìn)改革，而集體資產(chǎn)越多、每年分紅越可觀的城郊村以及相對(duì)富裕的村改革難度越大?？紤]到各村的基礎(chǔ)差異較大，各地實(shí)行農(nóng)村股份合作制改革的時(shí)間不盡相同，以及各村特殊群體的產(chǎn)生和構(gòu)成千差萬(wàn)別等因素，目前浙江省除少數(shù)地區(qū)以地方政府出臺(tái)文件進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范外，其他各地普遍實(shí)行 “一村一策”。溫嶺市也只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級(jí)出臺(tái)填空增補(bǔ)式的實(shí)施細(xì)則，部分非法定的硬性要求交由試點(diǎn)村自行選擇，由此導(dǎo)致在股權(quán)設(shè)置、成員資格界定及份額配置等方面引發(fā)地區(qū)差異和矛盾糾紛［3］。

3.各方利益難平衡，村集體內(nèi)部矛盾難調(diào)和

農(nóng)村的歷史遺留問(wèn)題不少，村情千差萬(wàn)別，增大了改革的難度。尤其是在股權(quán)設(shè)置上，涉及眾多利益關(guān)系，很難完全統(tǒng)一，可能出現(xiàn) “公說(shuō)公有理、婆說(shuō)婆有理”的局面。如政策引導(dǎo)對(duì)股權(quán)設(shè)置實(shí)行靜態(tài)管理，按照 “生不增、死不減”的原則實(shí)行股權(quán)固化，有些老百姓不理解、難接受。對(duì)股權(quán)享受對(duì)象的界定，簡(jiǎn)單地按村規(guī)民約和傳統(tǒng)習(xí)俗操作，沒(méi)有依法依規(guī)進(jìn)行界定，剝奪了少數(shù)弱勢(shì)群體的利益，易引發(fā)矛盾和糾紛。在實(shí)踐中，一些村民的小農(nóng)意識(shí)根深蒂固，擔(dān)心損害自己的固有利益，容易出現(xiàn)抵觸情緒，甚至激化矛盾，而部分村干部也擔(dān)心以后支配集體經(jīng)濟(jì)的權(quán)力被削弱，出現(xiàn)各種不同的聲音。

4.相關(guān)制度有待完善，諸多難題亟待解決

股份合作組織依然存在傳統(tǒng)管理的痕跡，理念、職能、職責(zé)不清，“政社合一”普遍存在。隨著人口的變動(dòng)和股份分紅的提高，原有股權(quán)設(shè)定模式、對(duì)象界定等所引發(fā)的矛盾也逐步顯現(xiàn)，如 “農(nóng)嫁女”的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題、股權(quán)固化 “四不”政策（股權(quán)固化采取 “生不增、死不減，遷入不增、遷出不減”的一次性配置管理辦法）等。國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)沒(méi)有與之配套，特別是尚無(wú)明確的減免村級(jí)集體的營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅、所得稅等政策，這在一定程度上制約了股份合作組織合乎規(guī)范的發(fā)展。股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及重大決策管理程序等沒(méi)有真正落到實(shí)處，也為改制后集體組織的可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

二 農(nóng)村股份合作制改革面臨的法律難題

近年來(lái)，農(nóng)村特殊群體爭(zhēng)利現(xiàn)象多發(fā)，由成員資格引發(fā)的權(quán)益糾紛和上訪案件亦呈上升態(tài)勢(shì)，并呈現(xiàn)新的發(fā)展特征：由過(guò)去少數(shù)村集體的偶發(fā)和個(gè)別爭(zhēng)議，發(fā)展到現(xiàn)在多數(shù)村經(jīng)濟(jì)合作社爭(zhēng)議的頻發(fā)和普遍化；股權(quán)爭(zhēng)議范圍從原來(lái)的 “外嫁女”及其子女的股權(quán)爭(zhēng)議，演變?yōu)?“外嫁女”及其子孫、“非轉(zhuǎn)農(nóng)”成員以及居住在農(nóng)村社區(qū)的城市居民等多類特殊群體的爭(zhēng)議，爭(zhēng)議人群從單一結(jié)構(gòu)向多元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村股份合作制改革推進(jìn)的過(guò)程中，以股東資格界定為核心的股權(quán)爭(zhēng)議已經(jīng)成為改革政策落地和基層社會(huì)治理的焦點(diǎn)問(wèn)題。此外，改革運(yùn)行中的其他相關(guān)法律問(wèn)題，如股權(quán)的流轉(zhuǎn)、村班子和股份合作制改革后企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策層的關(guān)系處理等問(wèn)題，也成為制約改革繼續(xù)推進(jìn)的問(wèn)題和障礙。

（一）股東主體資格的界定

由于農(nóng)村股份合作制改革涉及每個(gè)農(nóng)民的切身利益，如何界定股東主體資格就成為當(dāng)前農(nóng)村股份合作制改革的核心環(huán)節(jié)和爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。圍繞集體組織成員資格即成員權(quán)產(chǎn)生的股權(quán)爭(zhēng)議，主要是由我國(guó)農(nóng)村集體所有制的結(jié)構(gòu)造成的。我國(guó)法律雖明確規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)歸農(nóng)民集體所有，但集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題長(zhǎng)期虛置。長(zhǎng)期以來(lái)，法律未曾清晰界定集體所有是集體組織代表所有還是集體成員共同共有，對(duì)集體組織成員也無(wú)明確的資格條件限制，導(dǎo)致農(nóng)村人口流動(dòng)引起的社員股東資格亦隨之變動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村股權(quán)爭(zhēng)議長(zhǎng)期存在。而通過(guò)農(nóng)村股份合作制改革，股東主體資格 （固化）界定的意義就在于明晰集體經(jīng)濟(jì)中農(nóng)民所享有的權(quán)益。

1.界定的前提：村民、集體經(jīng)濟(jì)組織成員與股東主體資格的區(qū)分

村民、集體經(jīng)濟(jì)組織成員與股東的主體資格，三個(gè)概念常易被人們混淆；在基層農(nóng)村股份合作制改革實(shí)務(wù)中，也經(jīng)常陷入將三者 “等同視之”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。事實(shí)上，“村民”是 《村民委員會(huì)組織法》派生的一個(gè)政治概念，“村民”可以在本自治組織中依法表達(dá)自己的意志，并享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，它表明的是一個(gè)農(nóng)村居民的身份權(quán)利。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的確定標(biāo)準(zhǔn)，理論界和司法實(shí)務(wù)界則存在較大爭(zhēng)議：一是戶口論，即把是否有本村戶口作為衡量集體經(jīng)濟(jì)組織成員的唯一標(biāo)準(zhǔn)；二是村民論，其實(shí)質(zhì)是戶口論的翻版，但條件比前者更為寬泛；三是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)論，即把是否擁有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的衡量標(biāo)準(zhǔn)；四是權(quán)利義務(wù)論，即通過(guò)與集體經(jīng)濟(jì)組織之間建立一定的關(guān)系、履行一定的義務(wù)而成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。迄今，全國(guó)人大常委會(huì)未在相關(guān)立法中對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在針對(duì)全國(guó)人大代表要求就集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定標(biāo)準(zhǔn)做出解釋的建議答復(fù)中稱：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定比較復(fù)雜，需要綜合考慮當(dāng)時(shí)的政策，村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地來(lái)源、構(gòu)成、變遷，以及有無(wú)在本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)從事過(guò)勞動(dòng)、時(shí)間長(zhǎng)短、貢獻(xiàn)大小等因素；為了達(dá)到較好的社會(huì)效果，可在當(dāng)?shù)厝嗣裾闹笇?dǎo)下，根據(jù)本村、本地的實(shí)際情況，由其所在村的村集體經(jīng)濟(jì)組織依照法定程序予以認(rèn)定。”筆者認(rèn)為，“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”是指戶籍在該集體經(jīng)濟(jì)組織或生活在該集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)擁有所有權(quán)和處置權(quán)，同時(shí)承擔(dān)特定義務(wù)的人員。確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兩個(gè)原則，即以在該集體經(jīng)濟(jì)組織有戶籍或生活在該集體經(jīng)濟(jì)組織為基本原則，以對(duì)該集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)享有權(quán)利和負(fù)有義務(wù)為補(bǔ)充原則。在20世紀(jì)70～80年代農(nóng)村較為封閉的時(shí)期，村民和集體經(jīng)濟(jì)組織成員在事實(shí)上呈現(xiàn)完全競(jìng)合的狀態(tài)。隨著城鄉(xiāng)一體化的加快推進(jìn)，農(nóng)村人口流動(dòng)加速，有些戶籍在本村的村民未取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，少數(shù)未保留村民資格的卻仍擁有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。

而股東的主體資格是在農(nóng)村股份合作制改革的背景下產(chǎn)生的，其與村民、集體經(jīng)濟(jì)組織成員有重合，但并非完全等同于兩者之中的任何一者。股東的主體資格與村經(jīng)濟(jì)合作社 （社員）息息相關(guān)。浙江省政府辦公廳于2011年12月下發(fā)的 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理的意見(jiàn)》明確規(guī)定農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源依法屬于村經(jīng)濟(jì)合作社全體成員共同所有，并提出要加快推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革。股份合作制改革以后，原村經(jīng)濟(jì)合作社名稱更改為 “村股份經(jīng)濟(jì)合作社”，新的村股份經(jīng)濟(jì)合作社成為以資產(chǎn)為紐帶、以股東為成員，實(shí)行獨(dú)立核算、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、民主管理的綜合性集體經(jīng)濟(jì)組織。但村經(jīng)濟(jì)合作社社員并非與改革后的村股份經(jīng)濟(jì)合作社股東直接等同；符合何種條件的原社員及其他人員可以被確定為股權(quán)享有者 （股東），是股份合作制改革的基礎(chǔ)性前提。也就是說(shuō)，只有經(jīng)過(guò)了資格確認(rèn)這一轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，通常意義上的村民、集體經(jīng)濟(jì)組織成員、原村經(jīng)濟(jì)合作社社員才能實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，進(jìn)而被賦予股東的主體資格。

2.股東成員界定的基本原則

依照 《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》的規(guī)定，要按照尊重歷史、權(quán)利義務(wù)平等、程序公開(kāi)、民主決策以及廣接受、寬覆蓋的原則，由全體社員 （代表）大會(huì)討論決定集體資產(chǎn)股權(quán)享受人員的邊界和資格。但同時(shí)強(qiáng)調(diào)，既要依照法律法規(guī)和有關(guān)政策，綜合平衡考慮各類對(duì)象的利益訴求，又要注重落實(shí)和保護(hù)好特殊群體與弱勢(shì)群體的利益，防止通過(guò)多數(shù)人表決剝奪少數(shù)弱勢(shì)群體利益情況的發(fā)生。從現(xiàn)有政策實(shí)踐，兼顧依法依規(guī)和村社自決兩者之間的平衡來(lái)看，當(dāng)前農(nóng)村股份合作制改革過(guò)程中股東的界定，總體上應(yīng)遵循 “依據(jù)法律、尊重歷史、公平合理”的原則，以國(guó)家及各省份的法律法規(guī)和政策為基本前提。只有在不違背現(xiàn)有法律及政策規(guī)定的限度內(nèi)，方可由村級(jí)民主討論決定。

由于農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，關(guān)于對(duì)股東成員界定的有關(guān)問(wèn)題，浙江省委、省政府只提出 “廣接受、寬覆蓋”的原則性意見(jiàn)，缺少具體的頂層設(shè)計(jì)，臺(tái)州、溫嶺兩級(jí)市委、市政府也無(wú)法在操作層面出臺(tái)剛性的政策文件，主要原因有兩個(gè)方面。

一方面，股東界定存在同一性和差異性的矛盾。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、各行政村居的情況差別大，成員構(gòu)成復(fù)雜，鄉(xiāng)土習(xí)慣和村規(guī)民約也不一致，很難在縣級(jí)以上層面出臺(tái)一個(gè)涵蓋全面、適應(yīng)各地實(shí)際情況且被各村普遍接受的政策性文件。

另一方面，股份合作制改革對(duì)象的界定必須堅(jiān)持依法依規(guī)和村社自決相統(tǒng)一，在引導(dǎo)各地遵守國(guó)家法律法規(guī)和各級(jí)政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，仍需尊重社員的民主決策權(quán)和民主管理權(quán)。在目前缺乏縣級(jí)以上層面剛性文件的情況下，各地紛紛選擇由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村居一級(jí)分別擬訂轄區(qū)內(nèi)股份合作制改革方案和股份經(jīng)濟(jì)合作社章程，因此在股權(quán)設(shè)置上存在不同做法，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。①對(duì)股權(quán)是實(shí)行靜態(tài)管理還是動(dòng)態(tài)管理？從溫嶺的實(shí)踐來(lái)看，政策層面進(jìn)行 “生不增、死不減”的靜態(tài)管理引導(dǎo)，實(shí)行股權(quán)一次配置、永久不變的靜態(tài)管理。這是因?yàn)椋?“股權(quán)是農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性”這一根本屬性決定了應(yīng)當(dāng)進(jìn)行靜態(tài)管理，動(dòng)態(tài)管理會(huì)引發(fā)后續(xù)諸多問(wèn)題，不符合改革導(dǎo)向［4］。②是設(shè)集體股、人口股和農(nóng)齡股，還是全部設(shè)人口股？在股權(quán)設(shè)置方面，溫嶺市原則上不設(shè)集體股，以設(shè) “人口股”為主、“農(nóng)齡股”等為輔，或?qū)⑥r(nóng)齡貢獻(xiàn)折算到人口股中?；鶎诱{(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村干部及農(nóng)戶對(duì)原則上不設(shè)集體股表示贊同，但對(duì)于要不要設(shè)農(nóng)齡股，大多數(shù)人認(rèn)為盡量不要設(shè)，因?yàn)橛?jì)算操作非常復(fù)雜，人口復(fù)雜的村很難搞清楚確切的農(nóng)齡，不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力而且可能引發(fā)新的矛盾，故建議只設(shè)人口股。少數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，農(nóng)齡股可以較為清晰地反映對(duì)村集體的貢獻(xiàn)大小，設(shè)計(jì)更為精細(xì)也更為公平。③股權(quán)界定基準(zhǔn)日的時(shí)間如何設(shè)定？在各地實(shí)踐中，普遍對(duì)股權(quán)享受對(duì)象進(jìn)行一般性規(guī)定，對(duì)不應(yīng)享受人口股的對(duì)象做出禁止性規(guī)定，且均設(shè)置兜底條款，并對(duì)有關(guān)特殊群體的股權(quán)資格按照上級(jí)政策規(guī)定可以享受股權(quán)的情形進(jìn)行列明，同時(shí)規(guī)定部分人員須經(jīng)村社員代表大會(huì)討論決定。此外，不得在兩處及以上股份合作社享有原生股份，也是實(shí)踐中普遍予以重點(diǎn)把握的原則。溫嶺市各鎮(zhèn)街道的操作辦法中，均將 “已在其他村經(jīng)濟(jì)合作社享有股權(quán)的人員”列入不應(yīng)享受股份的范圍，作為排除對(duì)象。

3.股東成員的分類

通常而言，股東成員可以分為社員股東和非社員股東。社員股東主要是指股份制改革時(shí)實(shí)際在冊(cè)的村經(jīng)濟(jì)合作社社員 （集體經(jīng)濟(jì)組織成員），以股權(quán)界定基準(zhǔn)日為界，包括本地原農(nóng)業(yè)人口及其衍生人口、轉(zhuǎn)居留置人員以及其他符合條件的人員。其中，本地原農(nóng)業(yè)人口及其衍生人口包括：原籍和戶口均在本地的農(nóng)業(yè)人口及其未成年子女；由于婚嫁原因，戶籍已遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)業(yè)戶口人員；本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法收養(yǎng)且戶口已遷入本集體經(jīng)濟(jì)組織的子女。轉(zhuǎn)居留置人員，是指農(nóng)轉(zhuǎn)居后沒(méi)有領(lǐng)取勞動(dòng)力安置費(fèi)而由集體安置的成員。其他符合條件的人員，包括政策性移民落戶的社員及其子女 （已享受經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)某猓┑取?/p>

而非社員股東主要包括原有的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員及其他非成員股東。其中，原有的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員是指原集體經(jīng)濟(jì)組織成員由于征地、改革轉(zhuǎn)居、死亡等原因，股份合作制改革時(shí)已不在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的人員及其子女；或原戶口在本村但由于特殊原因外遷的，如從本集體經(jīng)濟(jì)組織入伍的現(xiàn)役義務(wù)兵及符合國(guó)家規(guī)定的士官；在全日制大專院校就讀且戶口遷往學(xué)校的在校本村學(xué)生；原戶口在本村但依法正在服刑的人員；等等。

（二）特殊爭(zhēng)議主體的股東資格確認(rèn)

在將集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行折股量化到個(gè)人及資產(chǎn)收益的股份合作制改革過(guò)程中，各村社的做法各異，界定不一。其主要問(wèn)題集中在特殊人群要求參與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的股份分配和福利分配。所謂特殊人群，是指認(rèn)為自身與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因涉及某種特殊關(guān)系而要求參與改制后集體利益分配的人員。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，特殊人群主要是指以下幾類爭(zhēng)議人群。

1.“農(nóng)嫁女”、“農(nóng)嫁居”及 “入贅婿”

從目前的股份合作制改革實(shí)踐以及婦女信訪實(shí)務(wù)來(lái)看，涉及 “農(nóng)嫁女”及其子女、離婚農(nóng)婦及其子女、女兒戶及招婿婦女這三類對(duì)象的權(quán)益受侵害較為突出。綜合現(xiàn)行立法及政策，宜認(rèn)定為股份享受的對(duì)象包括：①因合法婚姻關(guān)系落戶夫家的農(nóng)村婦女；②戶口未遷出的原本村 “農(nóng)嫁居”婦女；③與本村社員已辦理結(jié)婚書的原離異婦女及隨遷子女 （子女人數(shù)依據(jù)法院判決）；④戶籍關(guān)系未遷出本村且在新住地沒(méi)有成員資格的離異婦女及隨母子女 （子女人數(shù)依據(jù)法院判決）；⑤ “入贅婿”（也稱上門女婿）婚后戶籍遷入且失去原所在集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格者。

不應(yīng)認(rèn)定為人口股的享受對(duì)象包括：①戶口遷出的 “農(nóng)嫁居”婦女及其子女（該子女的戶籍應(yīng)為農(nóng)戶）；② “居嫁農(nóng)”已婚女 （此處的居民指?jìng)鹘y(tǒng)居民戶），其子女股權(quán)按戶籍隨父或隨母確定；③戶口未遷入且保有原集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的“農(nóng)嫁女”或 “入贅婿”。

但更多的特定情形需要綜合提供證明材料，經(jīng)所在村社員代表大會(huì)討論通過(guò)，主要包括：①外來(lái)媳婦戶口無(wú)法遷入的，根據(jù)事實(shí)婚姻，需同時(shí)提供結(jié)婚證及戶籍地村居沒(méi)有享受村集體經(jīng)濟(jì)福利分配待遇的證明，并加蓋當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府或街道公章方予以享受，如沒(méi)有提供相關(guān)證明的不予享受；②從國(guó)外 （境外）嫁入的，已定居的可享有股權(quán)，從外縣市、外省嫁入的，以戶籍關(guān)系為準(zhǔn)界定股權(quán)；③ “農(nóng)嫁農(nóng)”戶口未遷出的，需同時(shí)提供結(jié)婚證及嫁入地村居沒(méi)有享受村集體經(jīng)濟(jì)福利分配待遇的證明，并加蓋當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府或街道公章方予以享受，如沒(méi)有提供相關(guān)證明的不予享受；④已離婚女戶口未遷出的，經(jīng)查再婚，需同時(shí)提供結(jié)婚證及嫁入地村居沒(méi)有享受村集體經(jīng)濟(jì)福利分配待遇的證明，并加蓋當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府或街道公章方予以享受，如沒(méi)有提供相關(guān)證明的不予享受。

2.農(nóng)轉(zhuǎn)非人員

原則上，戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非人員不能享受人口股。但由于存在政策推動(dòng)、綜合改革等歷史遺留原因，特定情形下的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員仍應(yīng)明確為股權(quán)享受對(duì)象，主要包括：①因小城鎮(zhèn)綜合改革，戶籍關(guān)系從本村遷至小城鎮(zhèn)的原本村社員及其子女 （小城鎮(zhèn)是指該市縣轄區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道），戶籍無(wú)須遷回，在原村享受股權(quán)；②父或母一方因征地農(nóng)轉(zhuǎn)非后的非農(nóng)子女，居住在本村且享受集體照顧的。實(shí)踐中，以下幾類特殊情形應(yīng)交由村社員代表大會(huì)討論通過(guò)，包括：①因自己出資辦理 “戶改農(nóng)轉(zhuǎn)非”（包括 “藍(lán)印戶口”）的原本村社員及其子女，以及由于購(gòu)房原因或戶口集聚等原因，戶籍關(guān)系遷入小城鎮(zhèn)的或掛靠城中村的，經(jīng)村社員代表大會(huì)討論通過(guò)可在原本村享受股權(quán)；②由于購(gòu)房、小城鎮(zhèn)綜合改革等原因，戶籍關(guān)系遷入小城鎮(zhèn)后的已婚女視作農(nóng)業(yè)戶口，參照 “農(nóng)嫁農(nóng)”“農(nóng)嫁居”類型確定股權(quán)。

3.在行政、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)、縣屬以上大集體企業(yè)就職的相關(guān)人員

原則上，在行政、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)、縣屬以上大集體企業(yè)就職的相關(guān)人員不能享受股份。從實(shí)踐來(lái)看，絕大多數(shù)地區(qū)認(rèn)為，上述人員因?yàn)橐呀?jīng)享受體制內(nèi)利益，不宜再同時(shí)作為享受社員股份的對(duì)象，包括：①已由勞動(dòng)人事部門辦理正式招工錄用手續(xù)，并在行政、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)、縣屬以上大集體企業(yè)有正式工作的在職人員及已享受國(guó)家退休待遇的人員；②戶口在村，經(jīng)勞動(dòng)人事部門批準(zhǔn)的國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)、縣屬以上大集體企業(yè)的正式或退休人員；③子女頂替招工，戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非及本人戶口遷回農(nóng)村的原企業(yè)退休人員；④因土地征用被安排在國(guó)家事業(yè)單位、國(guó)家垂直管理單位、國(guó)有企業(yè)及農(nóng)村合作銀行編制內(nèi)的正式職工，辭職、辭退或停薪留職的以及被開(kāi)除或判刑的，不享受股權(quán)。

對(duì)于以下幾類特殊臨界期間的人員，應(yīng)區(qū)別對(duì)待：①原本村社員，單方由勞動(dòng)人事部門辦理正式招工錄用手續(xù)的行政、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè) （包括在職、退休或已改制）的單職工，其戶口已經(jīng)遷入的，其配偶及其子女原則上仍應(yīng)給予股權(quán)；②屬非編制內(nèi)的合同工、臨時(shí)工，應(yīng)享受股權(quán)；③因企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)改制后成為短期合同工、臨時(shí)工的，應(yīng)享受股權(quán)；④被人事部門正式錄用的在編人員，在試用期間內(nèi)，暫保留其股權(quán)，待正式錄用后股權(quán)予以收回。

4.戶口遷出的高等學(xué)校學(xué)生和應(yīng)征入伍軍人

原戶口在本村的高等學(xué)校學(xué)生和應(yīng)征入伍軍人，原則上應(yīng)保留股權(quán)資格，包括：①正在服義務(wù)兵役的本村社員 （已轉(zhuǎn)為士官的人員暫保留人口股，待其退伍后，未享受部隊(duì)或地方安置的給予股權(quán)），以及在全日制大中專院校就讀的在校本村學(xué)生；②原就讀全日制大中專院校畢業(yè)后自謀職業(yè)的非農(nóng)人員，戶口遷回本村的社員或戶口掛靠本村的集體戶，應(yīng)給予股權(quán)；③原大中專學(xué)生因就學(xué)遷出，畢業(yè)后戶口留在人才交流中心暫時(shí)無(wú)法遷回，且沒(méi)有正式工作，經(jīng)查屬實(shí)應(yīng)給予股權(quán)；④沒(méi)有正式工作的大中專畢業(yè)生已婚女子及同戶冊(cè)子女，若嫁給農(nóng)民或 “戶改農(nóng)轉(zhuǎn)非”對(duì)象，股權(quán)在男方享受，若嫁給正式居民，股權(quán)在原村享受。

5.本村村民違反計(jì)劃生育政策法規(guī)超生的子女、違法收養(yǎng)的子女以及服刑人員

對(duì)于存在違法事由人員的股份享受問(wèn)題，存在不同看法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，該類村民及其子女存在違法事由，若仍確認(rèn)其股東資格，可能變相鼓勵(lì)以違法手段獲取股東資格。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，違法事由與股東資格享有應(yīng)區(qū)別對(duì)待。股東資格享有兼有農(nóng)民身份福利的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)以違法事由是否對(duì)其身份的取得形成決定性障礙進(jìn)行判斷，并做出區(qū)別處理。如戶籍遷出本村或注銷的被判處徒刑的服刑人員，原則上其股權(quán)證書仍應(yīng)由其委托人或股份經(jīng)濟(jì)合作社保留。而對(duì)于在基準(zhǔn)日前違反計(jì)劃生育政策的對(duì)象，在未依法處理之前，可規(guī)定不予享受；對(duì)于已處理的對(duì)象何時(shí)給予股權(quán)，可結(jié)合所在村的村規(guī)民約加以界定，或者設(shè)定一段冷凍期限，在這一期限內(nèi)雖享有股權(quán)，但排除其分紅資格。至于違法收養(yǎng)的子女，原則上不能享受股權(quán)。但如符合該村村規(guī)民約，經(jīng)村社員代表大會(huì)討論通過(guò)，也可以考慮給予股份。

6.戶籍從外地遷入或遷往外地的其他人員

這類人員主要包括以下幾種情況。①原定銷戶及其子女 （也稱 “買糧戶”或“買飯戶”），可由村社員代表大會(huì)討論決定。②原戶口遷入本村的外來(lái)掛靠人員，若是非農(nóng)戶口，不符合股份合作制改革享受對(duì)象的條件；若是農(nóng)業(yè)戶口，掛靠人員戶口遷入時(shí)承諾 “不參加集體經(jīng)濟(jì)分配”者，不享受股權(quán)，未承諾的由村經(jīng)濟(jì)合作社社員代表大會(huì)討論確定。③農(nóng)業(yè)戶口遷出外籍后又遷回原籍的，應(yīng)當(dāng)享受股份。如農(nóng)戶由于辦企業(yè)、建房或孩子入學(xué)等原因，二輪土地承包后戶口遷往縣內(nèi)外村，二輪土地承包時(shí)在原村有承包土地的，在原村享受股權(quán)。④戶籍從外縣遷入的，承擔(dān)遷入村社員義務(wù)者，按照權(quán)利義務(wù)平等的原則，若遷出村沒(méi)有給予股權(quán)的，遷入村應(yīng)給予股權(quán) （有協(xié)議的除外）。

（三）股權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙問(wèn)題

社員享有的股份合作制改革企業(yè)的股權(quán)，既是一種身份權(quán)，也是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。目前股份合作制改革實(shí)踐對(duì)股權(quán)的流轉(zhuǎn)限制較多，規(guī)定可以繼承，但轉(zhuǎn)讓對(duì)象限定于社員內(nèi)部。個(gè)別經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)村社的干部，出于對(duì)股權(quán)過(guò)于集中可能導(dǎo)致決策權(quán)轉(zhuǎn)移的擔(dān)憂，甚至在章程中約定內(nèi)部股份流轉(zhuǎn)的限制比例。從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的特殊性考慮，現(xiàn)階段農(nóng)村集體制度與一般的股份制企業(yè)尚有區(qū)別，社員股份也帶有一定的身份屬性，規(guī)定內(nèi)部轉(zhuǎn)讓及比例限制有一定的合理性。但從長(zhǎng)期來(lái)看，增強(qiáng)股權(quán)的流動(dòng)性是解決目前股份合作制改革后產(chǎn)權(quán)關(guān)系導(dǎo)致一系列問(wèn)題的關(guān)鍵。應(yīng)當(dāng)對(duì)股權(quán)的對(duì)外轉(zhuǎn)讓進(jìn)行寬松化處理，過(guò)渡期可約定審慎的流轉(zhuǎn)程序——必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審查、審議及股東的投票表決；成熟運(yùn)作后也可考慮設(shè)立農(nóng)村股權(quán)交易中心，允許流轉(zhuǎn)交易。至于股權(quán)流動(dòng)性過(guò)大可能導(dǎo)致分紅無(wú)法到位的問(wèn)題，建議同步設(shè)立股權(quán)的保全制度；對(duì)于常年外出或由于其他原因無(wú)法行使表決權(quán)或提取分紅的，由他人受托代行職責(zé)或由股份合作社直接提存。

（四）村班子和股份合作制改革后企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策層的關(guān)系問(wèn)題

理論上，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革后，股份合作組織成為一個(gè)市場(chǎng)化的主體。但事實(shí)上，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)人員大多是原村社班子人員，經(jīng)營(yíng)能力普遍較低，且多數(shù)仍然沿用原有村經(jīng)濟(jì)合作社的管理方式。村班子和股份合作制改革后的企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策層極容易混同，職業(yè)經(jīng)理人又難以引進(jìn)，滿足不了發(fā)展的需要和村民的要求。假設(shè)兩者進(jìn)行人員分離，當(dāng)前集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相對(duì)較好的地方，大多依靠一些有能力、有威望的原村干部。一旦失去這種依靠，將會(huì)對(duì)村集體資產(chǎn)的安全經(jīng)營(yíng)帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。而且，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一人一票的表決制難以形成高效決策，從而影響發(fā)展的活力。加之農(nóng)村居民的法律意識(shí)、現(xiàn)代企業(yè)意識(shí)和合同意識(shí)都不強(qiáng)，股份經(jīng)濟(jì)合作組織的內(nèi)部和外部又缺乏有效的監(jiān)督措施，極易造成監(jiān)督失控，引發(fā)更大的風(fēng)險(xiǎn)，使得集體資產(chǎn)的保值增值很難真正實(shí)現(xiàn)。

三 完善農(nóng)村股份合作制改革的對(duì)策與建議

為了能夠成為 “股東”，符合條件的村民紛紛將戶口遷回本村，股權(quán)之爭(zhēng)的背后實(shí)質(zhì)上是基于村民 （社員）福利身份和集體產(chǎn)權(quán)分紅的利益之爭(zhēng)。欲解決當(dāng)前農(nóng)村股份合作制改革中的實(shí)務(wù)操作及法律方面的諸多問(wèn)題，可從立法、行政及司法三方面入手，綜合施策，力求實(shí)效。

（一）立法層面：拾遺補(bǔ)闕，盡快使集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位及稅務(wù)征收問(wèn)題落地

1.加快制定 《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》或相關(guān)條例，改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的尷尬地位

現(xiàn)有調(diào)整股份合作制企業(yè)的政策法規(guī)，均由各部門、各地方分別立法，帶有局部性、地方性，且極不統(tǒng)一，使得現(xiàn)實(shí)中的股份合作制改造很不規(guī)范。進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一立法，是股份合作制改造健康發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體資產(chǎn)管理立法長(zhǎng)期落后，目前全國(guó)尚沒(méi)有這方面的法律法規(guī)，浙江省也只有2007年修訂頒布的 《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社條例》，難以滿足村股份經(jīng)濟(jì)合作社改革發(fā)展的需要。因此，要以立法形式，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體的法律地位，正確界定其職能；明確農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、退出的程序和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份抵押、擔(dān)保、繼承的權(quán)能；明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員的界限，切實(shí)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。浙江省人大常委會(huì)應(yīng)盡早修訂 《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社條例》，或?qū)煞萁?jīng)濟(jì)合作社單獨(dú)立法。浙江省政府應(yīng)組織開(kāi)展 《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理?xiàng)l例》的起草調(diào)研，盡早出臺(tái)包括農(nóng)村宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地在內(nèi)的農(nóng)村集體資產(chǎn)等管理措施。

2.合理設(shè)定改革中涉及的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免紅利稅與更名稅稅費(fèi)過(guò)高而影響集體產(chǎn)權(quán)制度的改革進(jìn)程

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其改制后的經(jīng)濟(jì)合作社、社區(qū)股份合作社或公司制企業(yè)，參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)、按章納稅。但有三類稅費(fèi)的收取值得商榷。一是分紅時(shí)的個(gè)人所得稅，又稱紅利稅。集體產(chǎn)權(quán)制度改革前，集體給成員以福利等形式分配集體收益，不需繳納個(gè)人所得稅；但改革后，公司或社區(qū)股份合作社給成員派發(fā)股份紅利，則需要繳納20%的個(gè)人所得稅。在基層調(diào)研中，不少鎮(zhèn)村基層干部和群眾對(duì)此深感憂慮，這容易滋生對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的抵觸情緒。二是集體經(jīng)濟(jì)組織在改制中更名，可能需要繳納資產(chǎn)額的3%作為契稅和資產(chǎn)額的0.3%作為交易費(fèi)。這種難以承受的稅費(fèi)是不合理的。紅利稅和更名稅稅費(fèi)在一定程度上影響了鎮(zhèn)村開(kāi)展集體產(chǎn)權(quán)制度改革的積極性。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)大多以物業(yè)出租為主，要繳納營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、教育費(fèi)附加稅、地方教育稅等7種稅費(fèi)。若改革后全部按章納稅，綜合稅率將達(dá)到36%，稅負(fù)較重［5］。對(duì)于集體產(chǎn)權(quán)制度改革后分紅中的個(gè)人所得稅，完全不收是不現(xiàn)實(shí)的，而不考慮集體成員的特殊性，照單全收則是不合理的。過(guò)去幾年來(lái)，農(nóng)村股權(quán)改革試點(diǎn)進(jìn)展緩慢的原因，在于相應(yīng)的市場(chǎng)交易規(guī)則和稅費(fèi)制度沒(méi)有確立。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，可以采用 “稅收＋分成”的稅費(fèi)制度，建立兼顧農(nóng)民、集體、國(guó)家和各級(jí)政府利益的土地增值收益分配機(jī)制。建議專門對(duì)此部分的征稅立法進(jìn)行修訂。一是參考城鎮(zhèn)職工個(gè)人所得稅的辦法，設(shè)定一個(gè)起征點(diǎn)，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員按月計(jì)算的其他收入加上分紅達(dá)到起征點(diǎn)以上的部分計(jì)征個(gè)人所得稅。二是由地方根據(jù)當(dāng)?shù)厝司杖霠顩r，確定對(duì)紅利超過(guò)一定額度的部分計(jì)征個(gè)人所得稅。此外，建議免除集體經(jīng)濟(jì)組織更名中涉及的契稅和交易費(fèi)，降低其他稅費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)。

（二）行政層面：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村股份合作制改革各項(xiàng)工作

農(nóng)村股份合作制改革是需要不斷創(chuàng)新、不斷實(shí)踐的新生事物，涉及范圍廣，試點(diǎn)力度大，與農(nóng)民的利益息息相關(guān)。如何把握好與時(shí)俱進(jìn)和實(shí)事求是的原則，系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)，需要政府各職能部門在各個(gè)層面協(xié)調(diào)配合、溝通協(xié)作。

1.在改革方式上，堅(jiān)持因地制宜原則，結(jié)合各地實(shí)際分類推進(jìn)

從各村實(shí)際出發(fā)，因村制宜制訂改革方案，分類推進(jìn)。具體可區(qū)分三種類型：第一類是村級(jí)經(jīng)濟(jì)有實(shí)力、集體資產(chǎn)質(zhì)量較高、有相對(duì)穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源的合作社，應(yīng)大膽實(shí)施股份合作制改革；第二類是村級(jí)經(jīng)濟(jì)依靠土地征用一下子富起來(lái)、貨幣資產(chǎn)尚未轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性資本、缺乏相對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源但潛力較大的合作社，在股份合作制改革過(guò)程中，要注重營(yíng)造村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，同時(shí)解決好村民的社會(huì)保障問(wèn)題，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自謀職業(yè)；第三類是村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)缺乏實(shí)力、土地資源潛力不大又沒(méi)有相對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入的村，實(shí)行單項(xiàng)保障，到改革后期再研究處理。

2.在政策制定上，堅(jiān)持依法依規(guī)原則，妥善處理好不同群體、不同對(duì)象之間的利益關(guān)系

具體可分四步。一是搞好清產(chǎn)核資。除公益性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)外，要將集體經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)列入股份量化的范圍。股份合作制改革后，集體土地征用所得的補(bǔ)償費(fèi)和集體資產(chǎn)的置換增值，可追加集體資產(chǎn)折股量化的總額。二是明確股權(quán)設(shè)置。不設(shè)集體股，留足公積金、公益金，根據(jù)需要可設(shè)立盈余公積金 （或風(fēng)險(xiǎn)金）。不設(shè)干部貢獻(xiàn)股，個(gè)人股一般只設(shè)人口股和農(nóng)齡股兩種。明確股權(quán)可以繼承，允許在內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，但不得退股提現(xiàn)，原則上不隨人口增減而變動(dòng)。三是合理量化股份。其中，對(duì)于農(nóng)齡股，主要以社員在本村工作的年限為計(jì)算依據(jù)。同時(shí)，對(duì)于在校大中專學(xué)生、入伍戰(zhàn)士、刑釋解教人員、行政事業(yè)單位職工等曾經(jīng)在冊(cè)人員、戶口已遷的婚嫁人員、土地資源已變相享受人員及改革前已 “農(nóng)轉(zhuǎn)非”招工人員，應(yīng)根據(jù)不同情況區(qū)別對(duì)待。四是規(guī)范運(yùn)作管理。組織設(shè)置上設(shè)立股東 （代表）大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。第一屆股東代表由原經(jīng)濟(jì)合作社社員代表直接過(guò)渡，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員由原鄉(xiāng)黨委提名，經(jīng)股東 （代表）大會(huì)選舉產(chǎn)生。在運(yùn)作管理上，按照有關(guān)規(guī)定維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和股東的合法權(quán)益。股份經(jīng)濟(jì)合作社班子成員的報(bào)酬，由上級(jí)黨委、政府按有關(guān)政策進(jìn)行考核，經(jīng)股東 （代表）大會(huì)討論通過(guò)后執(zhí)行。

3.在具體環(huán)節(jié)上，堅(jiān)持公平公正原則，推行 “陽(yáng)光操作”和社員自治

堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主，充分發(fā)揮社員的主體作用，實(shí)行民主議事、集體決策、社員代表大會(huì)公開(kāi)決議，妥善解決歷史遺留問(wèn)題。實(shí)施 “陽(yáng)光”操作，接受群眾監(jiān)督，充分保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。先期召開(kāi)社員代表大會(huì)，形成 《股份經(jīng)濟(jì)合作社章程 （草案）》 ［以下簡(jiǎn)稱 《章程 （草案）》］和實(shí)施辦法，重點(diǎn)討論股權(quán)享受對(duì)象和股權(quán)比例，對(duì)一些特殊人員確定具體的政策處理辦法。同步做好宣傳工作，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和社員代表分成若干個(gè)小組，做好上門宣傳、解釋政策的工作，確認(rèn)家庭成員情況，調(diào)整測(cè)算方案，修改完善 《章程 （草案）》和實(shí)施辦法。及時(shí)張榜公布 《章程 （草案）》和實(shí)施辦法，以及量化到人的股權(quán)情況，接受群眾監(jiān)督。最后召開(kāi)股東 （代表）大會(huì)，正式通過(guò) 《股份經(jīng)濟(jì)合作社章程》，選舉產(chǎn)生董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員，推選董事長(zhǎng)、副董事長(zhǎng)和監(jiān)事會(huì)主席，并頒發(fā)股權(quán)證書。

4.在股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合作社經(jīng)營(yíng)運(yùn)作上，堅(jiān)持政社分離，不斷規(guī)范、完善、創(chuàng)新

必須對(duì)現(xiàn)行村社股份制的雙重職能進(jìn)行有效分割，真正實(shí)現(xiàn)企業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作。要加強(qiáng)股份合作制實(shí)體制度的建設(shè)和監(jiān)督執(zhí)行，引導(dǎo)改組后成立企業(yè)法人。要建立健全股份合作制企業(yè)的分配制度、管理制度等，建立權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、約束與激勵(lì)相結(jié)合的內(nèi)部管理體制以及集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)增值的激勵(lì)機(jī)制。嚴(yán)格按照《公司法》的要求實(shí)施管理，董事會(huì)成員和實(shí)體管理人員的報(bào)酬由股東大會(huì)決定，以解決企業(yè)的分配特別是 “二次分配”不公平的問(wèn)題。要提高股份合作制企業(yè)人員的素質(zhì)。在股權(quán)設(shè)置機(jī)制上，在適當(dāng)時(shí)候重點(diǎn)增設(shè)募集股。通過(guò)實(shí)行募集股，重點(diǎn)吸納社區(qū)內(nèi)外的個(gè)人、企業(yè)、社團(tuán)組織特別是有實(shí)力的機(jī)構(gòu)入股，吸引資金和人才，解決股份制企業(yè)客觀上要求規(guī)范發(fā)展與管理人員素質(zhì)相對(duì)不高的矛盾，增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）司法層面：定紛止?fàn)?，為農(nóng)村股份合作制改革提供有力的司法保障

要正確理解嚴(yán)格適用法律和正確執(zhí)行改革政策之間的關(guān)系，尤其是要處理好村規(guī)民約和現(xiàn)行法律中 “活法－制定法”之間的沖突，協(xié)調(diào)好兩者的關(guān)系。要通過(guò)審判實(shí)務(wù)中司法判決的示范效應(yīng)，厘清農(nóng)村股份合作制改革涉及的各方權(quán)益保護(hù)的邊界，為各項(xiàng)改革的順利推進(jìn)提供有力的司法保障。

1.涉及變更撫養(yǎng)關(guān)系的糾紛案件的審理思路與對(duì)策

為獲得更多經(jīng)濟(jì)利益，有些符合條件的農(nóng)村夫妻離婚關(guān)系的婚生子、同居關(guān)系的非婚生子，根據(jù)男女雙方所在的自然行政村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力及股份分紅權(quán)益，通過(guò)訴訟變更撫養(yǎng)關(guān)系，用以選擇孩子的股權(quán)所在村，由此導(dǎo)致農(nóng)村的撫養(yǎng)糾紛、變更撫養(yǎng)權(quán)的糾紛案件大幅增加。對(duì)此問(wèn)題，課題組認(rèn)為，特定政策引發(fā)的利益變動(dòng)屬于農(nóng)村村民的自由意志，法院應(yīng)當(dāng)在予以理解的同時(shí)保持一定的克制，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定依法審理，從最有利于子女成長(zhǎng)的角度判決子女撫養(yǎng)權(quán)的歸屬，對(duì)符合變更撫養(yǎng)條件的依法判決變更。

2.涉及社員資格和股份分紅糾紛案件的審理思路與對(duì)策

涉及社員資格和股份分紅的糾紛案件，尤其是涉及 “外嫁女”等特殊對(duì)象的配股分紅糾紛，課題組認(rèn)為，審判實(shí)務(wù)中應(yīng)當(dāng)遵循 “依據(jù)法律、尊重歷史、公平合理”的原則，區(qū)分情況進(jìn)行審理。對(duì)于符合現(xiàn)行法律規(guī)定或上級(jí)政府政策的要求，原則上屬于配股分紅對(duì)象，村社員代表大會(huì)不應(yīng)予以限制的，法院應(yīng)當(dāng)在審理過(guò)程中予以充分釋明；經(jīng)釋明仍堅(jiān)決不予糾正的，依法裁判保護(hù)起訴人的合法利益。對(duì)于現(xiàn)行法律或上級(jí)政策無(wú)限定要求，屬于村民自治范疇的，立案登記后予以釋明；不符合起訴條件的，依法做出不予受理的裁定。

3.涉及股權(quán)流轉(zhuǎn)和繼承糾紛案件的審理思路與對(duì)策

當(dāng)前農(nóng)村股份合作制改革過(guò)程中股權(quán)流轉(zhuǎn)和繼承糾紛案件的審理，仍應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持階段性判斷的觀點(diǎn)。對(duì)于當(dāng)前全省股份合作制改革政策中既定的 “允許繼承，但轉(zhuǎn)讓僅限于成員內(nèi)部”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以充分尊重，法院在審判時(shí)不宜突破司法解釋的規(guī)定。有專家建議， “股權(quán)確定后，可建立股權(quán)交易平臺(tái)，允許股權(quán)的社會(huì)化流轉(zhuǎn)。股權(quán)社會(huì)化流轉(zhuǎn)的最大障礙是股權(quán)所代表的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的處置，賦予集體資產(chǎn)尤其是土地資產(chǎn)完整的產(chǎn)權(quán)后可實(shí)現(xiàn)社會(huì)化流轉(zhuǎn)”［6］。課題組認(rèn)為，現(xiàn)階段法院的審理思路，仍應(yīng)以審慎保守為宜；可待政策放開(kāi)后，再根據(jù)情況調(diào)整審判策略。

注 釋

［1］張毅、張新寶、任洪昌：《浙江農(nóng)村土地股份制改革思考》，《中國(guó)土地》2014年第3期。

［2］管敏文、蔡裕亮：《溫嶺市社區(qū)土地股份合作制的實(shí)踐與思考》，《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2003年第11期。

［3］此現(xiàn)象在相鄰的街道及自然村之間較為普遍，溫嶺市農(nóng)委辦公室及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道負(fù)責(zé)人對(duì)此問(wèn)題表示早有預(yù)估。此外，溫嶺市農(nóng)委辦公室2015年創(chuàng)紀(jì)錄地收到了8件人大建議案及政協(xié)提案，反映的幾乎都是農(nóng)村股份合作制改革各方面的問(wèn)題，這也從側(cè)面反映了改革推進(jìn)的難度。

［4］浙江省政府辦公廳 《關(guān)于全面開(kāi)展村經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革的意見(jiàn)》指出，原則上堅(jiān)持靜態(tài)管理股權(quán)，即 “權(quán)跟人 （戶）走，生不增、死不減，可繼承、可在本社內(nèi)轉(zhuǎn)讓”。

［5］韓俊、張?jiān)迫A、王賓：《以還權(quán)于民為根本出發(fā)點(diǎn) 推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革——上海市閔行區(qū)調(diào)查報(bào)告》，《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2014年第10期。

［6］王靜：《農(nóng)村集體股份合作制改革路徑研究》，《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2016年第5期。