《以深化國企改革應(yīng)對TPP替代協(xié)議影響研究》課題組

以深化國企改革應(yīng)對TPP替代協(xié)議影響研究

《以深化國企改革應(yīng)對TPP替代協(xié)議影響研究》課題組

美國單方面宣布退出TPP后，要么繼續(xù)主導(dǎo)對TPP的重新談判并確定協(xié)議新名稱，要么主導(dǎo)簽訂多個雙邊貿(mào)易協(xié)議。國有企業(yè)相關(guān)條款仍將是未來談判的焦點和難點，且TPP協(xié)議中涉及國有企業(yè)的相關(guān)條款會以更加嚴(yán)苛的要求在其替代協(xié)議中出現(xiàn)。這將對我國國有企業(yè)在相關(guān)國家的投資、并購、運營帶來較大沖擊。為此，必須以國企改革的繼續(xù)深化來主動應(yīng)對TPP替代協(xié)議影響，提前布局繼而爭得更多主動權(quán)和話語權(quán)。要轉(zhuǎn)變思維，從政府主導(dǎo)資源配置向市場決定資源配置轉(zhuǎn)變、從管國有企業(yè)理念向管國有資本理念轉(zhuǎn)變、從重規(guī)模擴張向重結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變、從重事后追責(zé)懲罰向重風(fēng)險防控轉(zhuǎn)變。具體而言，宏觀上要以“負(fù)面清單”思維著力推進混合所有制經(jīng)濟改革和國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整；微觀上要著眼于國有資本活力釋放而加快落實混合所有制企業(yè)改革和公司治理改革、市場化用人機制改革等各項企業(yè)改革。同時，國有企業(yè)境外投資并購要積極對接國家發(fā)展戰(zhàn)略，重點布局“一帶一路”沿線國家，提前謀劃與相關(guān)自貿(mào)區(qū)成員國的投資、并購事宜，力爭在TPP替代協(xié)議談判中爭得主動，為BIT談判的推進增加籌碼。

TPP 替代協(xié)議 影響 全球化 國企改革

跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（Trans-Pacific Partnership Agreement，簡稱TPP）作為美國“重返亞太”戰(zhàn)略的經(jīng)濟支點和奧巴馬政府任內(nèi)的重要政績，從產(chǎn)生到正式簽訂歷時十年，有其特定歷史背景。美國新任總統(tǒng)特朗普則認(rèn)為TPP對美國而言是一個最大的危險，將給制造業(yè)帶來致命一擊，并于美國當(dāng)?shù)貢r間2017年1月23日中午，正式簽署命令，宣布美國退出TPP。雖然美國已單方面宣布退出TPP，但并不意味著其退出全球化而封閉鎖國，制定和主導(dǎo)國際貿(mào)易規(guī)則仍將貫穿其對外政策的始終。這就意味著TPP雖然擱淺了，但其替代協(xié)議將會面臨更加復(fù)雜的談判。而且，TPP中的重要條款及其體現(xiàn)的精神已經(jīng)或正在對國際貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生深刻影響。國有企業(yè)相關(guān)條款是TPP談判的焦點，也必將成為TPP替代協(xié)議談判的焦點，并且會以更為嚴(yán)格和復(fù)雜的要求在替代協(xié)議中出現(xiàn)。為此，中國必須通過深化國企改革應(yīng)對TPP替代協(xié)議的可能影響，繼而在TPP替代協(xié)議談判中爭得主動，為中美雙邊投資協(xié)定（Bilateral Investment Treaty，簡稱BIT）談判的推進增加籌碼。

一、TPP替代協(xié)議的可能出臺

美國退出TPP不代表其退出全球化，貿(mào)易自由主義固然存在局限，但貿(mào)易保護主義更不可能拯救美國。退出TPP代表的僅僅是特朗普政府主政的美國貿(mào)易理念的變化，“變臉”后的TPP將會以更為嚴(yán)格和苛刻的形式支撐特朗普政府新的貿(mào)易理念和貿(mào)易政策。

（一）美國已單方面宣布終止TPP協(xié)議

美國當(dāng)?shù)貢r間2017年1月23日中午，美國新任總統(tǒng)特朗普簽署命令，宣布美國正式退出TPP。簽署這一行政命令標(biāo)志著美國貿(mào)易政策正式開啟了“特朗普時代”。“特朗普主義”的核心是以“美國優(yōu)先”的全球利益再分配。特朗普一直以來是反對自由貿(mào)易的，他認(rèn)為自由貿(mào)易理念主導(dǎo)下的TPP華而無實，動作太大、太虛，將會“摧毀”美國的制造業(yè)，對美國而言是無利可圖甚至是吃虧的。包括1994年生效的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（North American Free Trade Agreement，簡稱NAFTA）是美國簽署過的最糟糕的貿(mào)易協(xié)議，和TPP一樣是在搶美國人的飯碗。可以說，不論TPP協(xié)議命運如何，不可逆轉(zhuǎn)的是全球貿(mào)易規(guī)則、貿(mào)易秩序和貿(mào)易格局重構(gòu)的大趨勢。美國單方面退出TPP于中國而言、于全球經(jīng)濟而言都是一次新的挑戰(zhàn)，不確定性增加。當(dāng)然，也要清楚地看到，美國不可能在全球化的浪潮中獨善其身，閉關(guān)鎖國。退出TPP，只是其參與并主導(dǎo)全球化的模式和理念發(fā)生了變化，從原來“政治掛帥”而自戀于民主自由的精神食糧向“經(jīng)濟掛帥”而專注于美國的自我建設(shè)與發(fā)展。換言之，特朗普政府宣布美國退出TPP意味著奧巴馬政府力推的亞太再平衡戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)向，但需要警惕的是這可能是特朗普全球再平衡戰(zhàn)略的開始。以特朗普“美國至上”的執(zhí)政理念，其所謂去全球化的本質(zhì)是去掉全球化給美國利益帶來的沖擊，但是美國絕不拒絕全球化給美國帶來的利益。況且，美國是全球化進程中最大的獲益主體。因此，與其說特朗普主張去全球化，不如說是主導(dǎo)更傾向于美國利益的全球化。

（二）替代TPP的可能性協(xié)議分析

反對自由貿(mào)易不等于美國拒絕貿(mào)易。宣布退出TPP僅代表著奧巴馬政府主導(dǎo)的自由貿(mào)易的消減，以“特朗普主義”為主導(dǎo)的新的貿(mào)易理念和貿(mào)易政策將會取而代之。TPP協(xié)議中有利于美國利益的條款和內(nèi)容必將會以另外一種形式呈現(xiàn)。從特朗普商人從政的特質(zhì)和其執(zhí)政理念看，由虛轉(zhuǎn)實，精準(zhǔn)發(fā)力，注重實效將成為其主政期間貿(mào)易政策的主基調(diào)。由此推斷，宣布退出TPP后，美國要么繼續(xù)主導(dǎo)對TPP的重新談判并確定協(xié)議新名稱，要么主導(dǎo)簽訂多個雙邊貿(mào)易協(xié)議。

1.美國主導(dǎo)對TPP協(xié)議重新談判并確定協(xié)議新名稱

全球化既不是阿里巴巴的山洞，也不是潘多拉魔盒，應(yīng)以辨證的思維認(rèn)識全球化和自由貿(mào)易。當(dāng)今世界顯然已經(jīng)成為一個“你中有我、我中有你”的利益共同體，任何貿(mào)易導(dǎo)向的選擇都不應(yīng)當(dāng)是簡單、絕對的。特朗普對自由貿(mào)易的反感并不當(dāng)然等于其反對貿(mào)易。出身于商人，他應(yīng)當(dāng)是最精于算賬的，過度的自由貿(mào)易可能造成“賠本賺吆喝”的效果；而反對貿(mào)易無異于給國家發(fā)展上了枷鎖，沒有貿(mào)易就沒有經(jīng)濟?；谶@種分析，特朗普并非絕對反對自由貿(mào)易，如果其徹底反對將不會給美國經(jīng)濟帶來提振效果，甚至?xí)衙绹忾]于全球化市場之外。因此，特朗普不會絕對反對多邊貿(mào)易協(xié)定，關(guān)鍵要看協(xié)定內(nèi)容對美國利益的影響，不排除會出現(xiàn)一個由美國主導(dǎo)的“特朗普版TPP”。這一協(xié)議將會在原來TPP協(xié)議基礎(chǔ)上進行重新談判，保留和增加對美國有利的條款，減少不利條款。成員國的范圍可能增加，也可能減少，但是歸根結(jié)底要把對美國有利的潛在可用資源和潛在市場挖掘并利用起來，同時還要充分保障美國國內(nèi)資源、市場、就業(yè)的安全?？梢钥隙?，重新議定的多邊協(xié)議相關(guān)條款將會更加嚴(yán)苛，對發(fā)展中國家將會形成更大牽制和打壓。通俗地講，這是美國國際貿(mào)易從政治導(dǎo)向下的大“朋友圈”向經(jīng)濟導(dǎo)向下的小“朋友圈”聚焦轉(zhuǎn)型的一個過程。

2.美國主導(dǎo)簽訂多個雙邊貿(mào)易協(xié)議

不能否認(rèn)美國在全球化過程中所獲得的巨大利益，但是從特朗普的角度分析，美國在獲利的同時也為全球化支付了大量的成本和代價。換言之，美國在主導(dǎo)并推進全球化過程中“當(dāng)老大”、“當(dāng)群主”的政治賬是合算的，經(jīng)濟上雖然不虧但是賺的相對少。為此，特朗普強調(diào)，雖然退出了TPP，但是他會繼續(xù)努力與其他國家簽訂更多公平的雙邊貿(mào)易安排。由此推論，特朗普認(rèn)為之前的多邊貿(mào)易協(xié)定對美國而言是不公平的，很多成員國參與協(xié)議多數(shù)也是出于對跟隨美國可能會給其國內(nèi)帶來的利益進行考量。也就是說，繼續(xù)以原有的大“朋友圈”模式進行發(fā)展對美國而言邊際效益是遞減的。為此，特朗普作為精明的商人主政美國必將會對美國參與國際貿(mào)易算一筆精細賬，逐步精簡“朋友圈”，更為精準(zhǔn)的一對一談判才是確保美國利益最大化的更為合理的選擇。經(jīng)過多年的參與并主導(dǎo)多邊貿(mào)易的發(fā)展，美國更加清晰了各國的發(fā)展路徑及可用資源，現(xiàn)階段從美國國內(nèi)的問題導(dǎo)向出發(fā)制定更為精準(zhǔn)的貿(mào)易政策，于特朗普而言將會減少不必要的資源消耗和外流，并更為準(zhǔn)確地通過雙邊貿(mào)易協(xié)定更大限度地占用發(fā)展中國家的資源和市場，繼而保證美國利益的最大化。但是，特朗普這種更為公平的雙邊貿(mào)易安排實質(zhì)上是對美國更為公平、更為有利的貿(mào)易安排，本質(zhì)上仍然是失衡的，因此也是不長久的?？梢哉f，特朗普的更為公平的雙邊貿(mào)易安排不能是一廂情愿的，必須建立在協(xié)議相關(guān)國利益更為平衡的基礎(chǔ)之上。同時，需要看到的是，特朗普所謂的貿(mào)易回歸僅僅是其“讓美國再次偉大”的一種策略。這也正是因為他意識到了雖然美國是世界第一大經(jīng)濟體，但國內(nèi)掩蓋的矛盾如果不能得到更好的解決，盲目大而虛的多邊貿(mào)易是不能從根本上鞏固好美國全球霸主地位的。作為發(fā)展中國家，我們不僅要看到貿(mào)易保護主義、“逆全球化”帶來的問題，更要意識到貿(mào)易回歸僅僅是特朗普主政美國的開始，以其經(jīng)營特朗普商業(yè)帝國的思維，“讓美國再次偉大”后的再次全球擴張才是其本意。

二、TPP替代協(xié)議對中國國有企業(yè)的影響分析

不論TPP替代協(xié)議如何議定，原有TPP協(xié)議中涉及國有企業(yè)的相關(guān)條款仍將是未來協(xié)議談判的焦點和重點。在TPP替代協(xié)議尚未面世之前，繼續(xù)對TPP協(xié)議文本中與國有企業(yè)相關(guān)的條款進行分析具有重要意義。根據(jù)對TPP協(xié)議相關(guān)條款的分析，TPP替代協(xié)議一旦成型，中國國有企業(yè)在相關(guān)國家的投資、運營將會受到競爭中立、國有企業(yè)和指定壟斷、原產(chǎn)地、關(guān)稅、知識產(chǎn)權(quán)等諸多條款的限制和較大沖擊。

（一）競爭中立規(guī)則將增加國有企業(yè)走出去和中國參與貿(mào)易全球化的難度

在美國推動下，競爭中立規(guī)則被納入到TPP協(xié)議中，成為TPP談判重要的議題之一，并逐步被細化為稅收中立、債務(wù)中立、規(guī)則中立等具體規(guī)則，尤其是針對央企進行了更加嚴(yán)格的限制。美國此舉對中國具有很強的針對性，旨在通過主導(dǎo)新的國際貿(mào)易規(guī)則的制定，刻意提升中國企業(yè)尤其是國有企業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻和標(biāo)準(zhǔn)，以此削弱中國不斷積累的對外貿(mào)易和投資優(yōu)勢，繼而確保美國利益的最大實現(xiàn)。這一規(guī)則與特朗普政府“美國利益至上”的執(zhí)政理念高度一致，必將在TPP替代協(xié)議中以更嚴(yán)格的形式出現(xiàn)。改革開放以來，國有企業(yè)不僅是中國進出口貿(mào)易的主力軍，而且是中國海外投資與并購的重要主體。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年年末，中國對外非金融類直接投資存量9382億美元，其中國有企業(yè)占50.4%①商務(wù)部《2015年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，http：//fec.mofcom.gov.cn/article/tjsj/。，中國當(dāng)前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式?jīng)Q定了在相當(dāng)長的時期內(nèi)國有企業(yè)在海外服務(wù)貿(mào)易與投資開發(fā)等領(lǐng)域具有重要的戰(zhàn)略地位。美國力推的“競爭中立”規(guī)則打著維護公平競爭環(huán)境的幌子，通過對我國國有企業(yè)進行各種限制而增加其在跨國經(jīng)營與投資中的準(zhǔn)入和管理成本，繼而削弱其國際競爭力。隨著中國經(jīng)濟體制改革和國企改革的不斷深化，國有企業(yè)的市場化程度越來越高。但是，目前國有企業(yè)在我國境內(nèi)所享受到的補貼、利率優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等等都有可能被相關(guān)國家和國際經(jīng)濟組織定義為“非競爭中立”狀態(tài)，從而影響境外投資活動的正常開展。因此，競爭中立規(guī)則納入TPP替代協(xié)議談判，不僅會阻礙中國國有企業(yè)在美歐等市場的投資經(jīng)營活動，而且還會增加中國在新興市場拓展中的障礙，進而影響中國參與經(jīng)濟全球化和區(qū)域貿(mào)易自由化的進程。

（二）“國有企業(yè)和指定壟斷”條款將使中國國有企業(yè)的對外投資及并購受到更多限制

TPP協(xié)議在“競爭中立”條款之外專設(shè)一章規(guī)定“國有企業(yè)和指定壟斷”，足見美國在主導(dǎo)規(guī)則制定時對國有企業(yè)的關(guān)注。這一章節(jié)也必將會成為未來TPP替代協(xié)議談判的焦點內(nèi)容，成為我國政府和國有企業(yè)不可回避的“緊箍咒”。TPP協(xié)議中的相關(guān)條款和制度仍會保留并強化。TPP國有企業(yè)條款從傳統(tǒng)的貿(mào)易規(guī)則關(guān)注國有企業(yè)“競爭中立”，到更加關(guān)注政府非商業(yè)援助的影響。政府非商業(yè)援助是專門針對從事商業(yè)活動的國有企業(yè)的一種創(chuàng)設(shè)性制度設(shè)計。這一制度將會大大影響我國國有企業(yè)的生產(chǎn)、出口或投資。在增量投資方面，國企條款在投資準(zhǔn)入階段必然會加大我國國有企業(yè)走出國門的成本與難度；在存量投資方面，根據(jù)TPP國企條款非商業(yè)援助不損害他國利益原則，締約方不得通過對另一締約方境內(nèi)的國有企業(yè)投資提供非商業(yè)援助，損害其他締約方的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。鑒于目前我國國有企業(yè)的情況，若中國國有企業(yè)在投資東道國的投資企業(yè)生產(chǎn)量絕對或相對增加，則投資東道國傾向于得出我國國有企業(yè)因享有不正當(dāng)競爭優(yōu)勢而損害其國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的結(jié)論。除此之外，“國有企業(yè)和指定壟斷”一章還特別突出了透明度要求和法院對國有企業(yè)商業(yè)活動的管轄權(quán)等方面的規(guī)制。就透明度義務(wù)來說，TPP替代協(xié)議對國有企業(yè)透明度義務(wù)要求的內(nèi)容會更加廣泛而具體，而我國國有企業(yè)信息披露的現(xiàn)狀與此還有很大差距，改革任務(wù)艱巨不言而喻。

（三）“負(fù)面清單”談判模式將使中國國有企業(yè)面臨更為激烈的國內(nèi)市場競爭

“負(fù)面清單”談判模式是TPP締約方采取的重要談判模式?！柏?fù)面清單”的正式法律用語為“不符措施（Non-Conforming，NCMs）”。TPP協(xié)議投資章節(jié)第9.11條規(guī)定了不符措施條款，而且把負(fù)面清單模式納入了棘輪機制（ratchet mechanism），即一旦一國政府選擇放開某一項措施，就不得再行收緊，一旦開放某一行業(yè)，則其開放程度不允許降低，也不允許倒退。而且，2013年7月1日起B(yǎng)IT也首次確定以“負(fù)面清單”模式開展談判?？梢钥隙ǎ柏?fù)面清單”模式仍將是未來TPP替代協(xié)議所要堅持的基本模式。2013年以來，中國通過修訂外商投資指導(dǎo)目錄和不斷擴容自貿(mào)區(qū)朋友圈而積極探索“負(fù)面清單”改革模式。但是，就目前情況看，中國的“負(fù)面清單”改革仍面臨較大挑戰(zhàn)，如何平衡開放與國家利益保護之間的關(guān)系任重道遠。而就目前BIT談判的推進情況看，主要障礙仍然是中國的外商投資“負(fù)面清單”過長，并且這一障礙主要來自于國有企業(yè)。2015年9月召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議已審議通過《關(guān)于實行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》，決定從2018年起正式實行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，這對中國經(jīng)濟更加接軌國際化和更加開放是一個好消息。當(dāng)然這對國內(nèi)企業(yè)尤其是國有企業(yè)而言又是一個巨大的挑戰(zhàn)，開放意味著更高的要求，意味著國有企業(yè)將會面臨更多更激烈的國內(nèi)市場競爭。

（四）原產(chǎn)地原則和高關(guān)稅威脅將對中國國有企業(yè)參與全球價值鏈構(gòu)建形成阻礙

原產(chǎn)地原則和高關(guān)稅限制旨在相關(guān)成員國之間形成一個自產(chǎn)自銷的貿(mào)易圈子，通過對成員國進口的限制將非成員國的出口排除在外，通過降低成員國內(nèi)部貿(mào)易壁壘而抬高對非成員國的貿(mào)易壁壘。從特朗普政府重塑全球價值鏈、制造業(yè)回歸、“美國至上”的執(zhí)政目標(biāo)和執(zhí)政理念分析，原產(chǎn)地原則和高關(guān)稅規(guī)則是其重塑全球價值鏈的有效抓手，不論TPP替代協(xié)議以何種形式出現(xiàn)，都將會繼續(xù)堅持和深化。而從全球價值鏈塑造的角度分析，原產(chǎn)地原則將會對中國國有企業(yè)尤其是制造業(yè)和服務(wù)業(yè)國有企業(yè)參與全球價值鏈重塑造成諸多障礙。中國國有企業(yè)的出口訂單受制于原產(chǎn)地原則會大量流失。同時，我國國有企業(yè)在產(chǎn)品或服務(wù)出口上將受到更高關(guān)稅的威脅。一方面，“原產(chǎn)地規(guī)則”要求享受關(guān)稅減免優(yōu)惠的條件是出口產(chǎn)品的原材料和各種投入品也須來源于各個成員國或者達到一定比例。這一規(guī)定使得中國向成員國出口原材料或中間品時被征收雙重或多重關(guān)稅。另一方面，全面市場準(zhǔn)入目標(biāo)要求消除或削減涉及所有商品和服務(wù)貿(mào)易以及投資的關(guān)稅，內(nèi)部成員通過談判可逐步實現(xiàn)“零關(guān)稅”，而作為非成員國的中國被這一優(yōu)惠排除在外，我國產(chǎn)品或服務(wù)出口的關(guān)稅成本相對提高。

除上述相關(guān)規(guī)則會被繼續(xù)納入TPP替代協(xié)議議定的核心內(nèi)容外，TPP協(xié)議中的知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境、技術(shù)、勞工以及跨境服務(wù)貿(mào)易等相關(guān)條款都將會被重新議定的TPP替代協(xié)議所吸收和強化。而這些條款不僅會對我國國有企業(yè)參與國際市場競爭形成阻力和挑戰(zhàn)，某種程度上是對我國國有企業(yè)無原則“貼標(biāo)簽”性的歧視。為此，只有深化國企改革而提前布局，主動應(yīng)對TPP替代協(xié)議的可能影響，才能贏得主動，贏得市場，贏得話語權(quán)。

三、以深化國企改革應(yīng)對TPP替代協(xié)議的思路及措施

不論TPP替代協(xié)議以何種形式出現(xiàn)，不可逆轉(zhuǎn)的是國際貿(mào)易格局新變化的大趨勢。面對國際貿(mào)易格局的變化，本著開放共贏的原則，影響新的貿(mào)易規(guī)則或貿(mào)易協(xié)定的談判及生效才是根本。國有企業(yè)一直是國際貿(mào)易談判的重點和難點，是發(fā)達國家關(guān)注的焦點。為此，需要以國企改革的繼續(xù)深化應(yīng)對TPP替代協(xié)議的影響，提前布局繼而爭取更多主動權(quán)。

（一）以深化國企改革應(yīng)對TPP替代協(xié)議的基本思路

從中長期看，應(yīng)對TPP替代協(xié)議沖擊最好的策略就是加入?yún)f(xié)議并在協(xié)議談判中爭得更大話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。而在協(xié)議談判中難度較大、障礙較多的也恰恰是國有企業(yè)。為此，應(yīng)當(dāng)以深化國企改革來應(yīng)對TPP替代協(xié)議談判可能帶來的影響。在國際貿(mào)易規(guī)則與貿(mào)易秩序面臨洗牌和重構(gòu)的大背景及國內(nèi)經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，國企改革的推進應(yīng)當(dāng)按客觀規(guī)律辦事，尊重經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和企業(yè)管理運營規(guī)律，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，把國有企業(yè)打造為合格的市場主體。因此，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的國有企業(yè)參與全球化的思維，從政府主導(dǎo)資源配置向市場決定資源配置轉(zhuǎn)變、從管國有企業(yè)理念向管國有資本理念轉(zhuǎn)變、從重規(guī)模擴張向重結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變、從重事后追責(zé)懲罰向重風(fēng)險防控轉(zhuǎn)變。

1.從政府主導(dǎo)資源配置向市場決定資源配置轉(zhuǎn)變

全球化繁榮的基礎(chǔ)是一切商品、貨幣資本、人力資本的自由流動。而商品、貨幣資本、人力資本自由流動的前提是市場配置資源機制的完善。長期以來，我國國有企業(yè)的資源配置采取的是政府行政主導(dǎo)的方式。這種傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的思維和資源配置方式，不符合全球化的基本規(guī)律，大大降低了資源配置效率，同時還帶來了國有企業(yè)和非國有企業(yè)、國有資本和非國有資本的不公平競爭。競爭是資源公平、高效配置的核心機制。市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用才符合全球化市場競爭的基本理念。為此，應(yīng)當(dāng)著力構(gòu)建完善市場機制，培育合格市場主體，鼓勵各類資本公平競爭，活力競相迸發(fā)。同時，面臨全球化的新形勢，國有企業(yè)參與國際競爭的環(huán)境發(fā)生了深刻變化，單純定位于產(chǎn)品競爭的國企發(fā)展理念已經(jīng)無法適應(yīng)高端競爭對企業(yè)管理提出的更高要求。企業(yè)管理競爭本質(zhì)上是人才的競爭。傳統(tǒng)的政府行政主導(dǎo)人力資源配置的方式應(yīng)當(dāng)盡快轉(zhuǎn)變到注重中長期激勵的市場化人力資本選聘和定價機制。

2.從管國有企業(yè)向管國有資本轉(zhuǎn)變

國有企業(yè)作為市場主體首先是企業(yè)。企業(yè)國有和政府管理國有企業(yè)的理念顯然不符合市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律。混合所有制改革是本輪國資國企改革的重點。宏觀上體現(xiàn)為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，即單一所有制領(lǐng)域向外資民資開放而實現(xiàn)公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟的混合；微觀上體現(xiàn)為發(fā)展混合所有制企業(yè)，即實現(xiàn)國有資本、集體資本、非公有資本的交叉持股、相互融合。在混合所有制改革的大背景下，傳統(tǒng)國有企業(yè)的內(nèi)涵正在發(fā)生變化，混合所有制企業(yè)不能簡單地稱為國有或私有。混合所有制企業(yè)的資產(chǎn)為企業(yè)法人財產(chǎn)，企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)依法受到保護。此時，政府對于企業(yè)國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)管理更多地體現(xiàn)為對企業(yè)國有股權(quán)的管理。這種管理是一種價值管理，不能與企業(yè)對其法人財產(chǎn)的實物資產(chǎn)管理混為一談。長期以來，國有企業(yè)市場主體地位不明確，行政管控色彩濃重。國企一方面接受了太多來自政府的呵護和優(yōu)質(zhì)資源，享受的照顧多、優(yōu)惠多；另一方面受到了太多來自政府部門的管制，政府手伸得過長、統(tǒng)得太寬、管得太死，企業(yè)放不開手腳。這種行政管控的管理思維顯然與市場化改革的大方向不協(xié)調(diào)。必須跳出原有的物權(quán)控制思維，轉(zhuǎn)向強調(diào)鼓勵產(chǎn)權(quán)流動與交易的價值管理、資本管理的思維。為此，需要更好地發(fā)揮市場機制的作用。政府需要做的是充分處理好與市場的關(guān)系，不是盲目干預(yù)市場，而是為公平競爭的統(tǒng)一市場體系的完善創(chuàng)造條件，更多以經(jīng)濟手段解決經(jīng)濟問題。當(dāng)然，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用不代表政府不需要對企業(yè)國有資產(chǎn)進行監(jiān)管，而是要不斷調(diào)整監(jiān)管思路和創(chuàng)新監(jiān)管手段。

3.從重規(guī)模擴張向重結(jié)構(gòu)優(yōu)化和提質(zhì)增效轉(zhuǎn)變

隨著全球經(jīng)濟發(fā)展進入深度調(diào)整階段，依托規(guī)模擴張所支撐的經(jīng)濟發(fā)展顯然不可持續(xù)。國有企業(yè)參與國際競爭只有規(guī)模和體量是遠遠不夠的。面對國際消費結(jié)構(gòu)和消費模式的轉(zhuǎn)型發(fā)展，傳統(tǒng)的供給思路顯然不具有競爭力。著眼于國際消費結(jié)構(gòu)和消費模式的轉(zhuǎn)變而積極主動創(chuàng)新發(fā)展思路，優(yōu)化企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略布局、提升企業(yè)治理能力和治理水平才能適應(yīng)新形勢，才能在競爭日益激烈的國際市場立足。需要指出的是國有資本參與國際競爭與其他各類資本公平博弈，不存在特權(quán)。唯一不同的是，國有資本參與國際市場競爭應(yīng)當(dāng)更有擔(dān)當(dāng)，更能傳遞中國融入世界、負(fù)責(zé)擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧L(fēng)范，而非單純的跑馬圈地，惟利是圖，更不是政治掛帥的地緣政治之爭的工具。因此，國企改革應(yīng)更加聚焦改革理念創(chuàng)新、資本布局優(yōu)化，著眼管理和技術(shù)創(chuàng)新，注重提質(zhì)增效。

4.從重事后追責(zé)懲罰向重風(fēng)險防控轉(zhuǎn)變

在全球貿(mào)易規(guī)則和貿(mào)易秩序重構(gòu)的大背景下，與全球化進程相伴而生的不確定性和風(fēng)險越來越多。科學(xué)分析并研判新形勢帶來的可能影響是我國國有企業(yè)參與國際競爭必須妥善處理好的重大課題。傳統(tǒng)的重事后追責(zé)的機制顯然既不能激發(fā)積極應(yīng)對新變化新風(fēng)險的主動性，也難以很好地及時防范風(fēng)險應(yīng)對風(fēng)險。為此應(yīng)當(dāng)形成一套貫穿國有資本“全生命周期”的全過程風(fēng)險動態(tài)識別、預(yù)警、防范、處置機制，建立健全境外投資風(fēng)險管理的制度體系和運行流程。

（二）以深化國企改革應(yīng)對TPP替代協(xié)議的具體措施

國企改革的深化既要立足國內(nèi)經(jīng)濟體制改革的現(xiàn)實，又要放眼全球經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀和國際貿(mào)易的新格局。具體而言，從宏觀上看，要著力于推動“小政府，大資本運營市場”的建設(shè)，要著力于優(yōu)化結(jié)構(gòu)，一方面要順應(yīng)并引導(dǎo)全球消費理念和消費結(jié)構(gòu)的變革而推進國有資本布局的結(jié)構(gòu)性改革；另一方面要推動宏觀層面的混合所有制經(jīng)濟改革，加快推進負(fù)面清單制度改革。從微觀上看，要加快混合所有制企業(yè)改革和企業(yè)經(jīng)營管理改革、市場化用人機制改革等各項企業(yè)改革。同時，要積極對接國家發(fā)展戰(zhàn)略，境外并購?fù)顿Y重點布局“一帶一路”沿線國家，提前謀劃與相關(guān)自貿(mào)區(qū)成員國的投資、并購事宜，加快相關(guān)制度建設(shè)和創(chuàng)新。

1.已有的不向外資民資開放只允許國有企業(yè)經(jīng)營的領(lǐng)域加大發(fā)展混合所有制經(jīng)濟改革的力度

過去，大多數(shù)單一所有制領(lǐng)域，如石油石化、電信、電網(wǎng)電力、煙草、鐵路等不允許非公有資本進入而是由國企且主要是央企壟斷經(jīng)營，由此導(dǎo)致其他資本難以真正與國有資本進行公平市場競爭。國有企業(yè)和非國有企業(yè)是地位平等的市場競爭主體，國有資本和非國有資本應(yīng)當(dāng)公平參與市場競爭。從宏觀上看，我國國有經(jīng)濟占比太高、國有資產(chǎn)規(guī)模太大，不利于形成促進市場競爭的良好格局。國有經(jīng)濟活力的提升需要一個由集體經(jīng)濟、民營經(jīng)濟、外資經(jīng)濟共同構(gòu)成的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)?；旌纤兄聘母镌诤暧^層面體現(xiàn)為混合所有制經(jīng)濟，主要是解決單一所有制領(lǐng)域向民資外資開放的問題。具體而言，單一國有經(jīng)濟領(lǐng)域要向民資、外資開放，要允許民資、外資進入這些領(lǐng)域設(shè)立公司而從事經(jīng)營。外資、民資不僅可以以參股形式進入這些領(lǐng)域，還可以以控股、絕對控股甚至獨資形式進入。當(dāng)然，以絕對控股或獨資形式進入原有壟斷領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格審查。

2.絕大多數(shù)國有企業(yè)在推進混合所有制改革中不再實行國有股絕對控股

混合所有制改革在微觀層面體現(xiàn)為發(fā)展混合所有制企業(yè)，即通過深化企業(yè)產(chǎn)權(quán)層面的改革而允許民資、外資等非公有資本參股或控股，即推動形成國有資本、集體資本、民營資本、外資資本交叉持股的股權(quán)結(jié)構(gòu)。除少數(shù)負(fù)面清單領(lǐng)域尤其是特殊功能的央企應(yīng)繼續(xù)保持國有獨資，涉及國家安全和國計民生領(lǐng)域的央企仍然保持絕對控股之外，絕大多數(shù)國有企業(yè)在推進混合所有制改革中不再實行國有股絕對控股。具體而言，一是除必須保持國有獨資外的糧食、石油、天然氣等戰(zhàn)略物資國家儲備領(lǐng)域，其他服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)、重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，生態(tài)環(huán)境保護，共用技術(shù)平臺等重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，有的是外資、民資提供不了的，有的是外資、民資賺不到錢的，國有資本要發(fā)揮其引導(dǎo)和帶動作用，但是不必采用獨資或控股形式；二是充分競爭領(lǐng)域國有資本應(yīng)保持參股或部分退出。國企所在或控制的競爭性領(lǐng)域及壟斷領(lǐng)域的一些競爭性環(huán)節(jié)或業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)充分引導(dǎo)非公有資本參股并允許非公有資本控股、絕對控股甚至獨資，充分發(fā)揮市場在這些領(lǐng)域配置資源的決定性作用，國有資本應(yīng)該保持參股或部分退出。

3.具備條件的國有企業(yè)盡可能在集團公司或總公司層面推進混合所有制改革

混合所有制改革絕非為“混”而“混”，其最終目的是通過資本混合而推動體制機制優(yōu)化，繼而增強企業(yè)競爭力。國有企業(yè)集團公司或總公司體量大、能級高，在制度上具有全局性和根本性。只有在集團公司或總公司層面推行混合所有制改革，才能從全局上和根本上重構(gòu)企業(yè)運行的體制機制，增強企業(yè)發(fā)展的活力、動力和競爭力，放大國有資本的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力。而從目前混合所有制改革的推進情況看，基本上都是在子公司、分公司層面進行。很多國有企業(yè)集團的子分公司已經(jīng)完成上市，其股權(quán)多元化程度較高。而與之對應(yīng)的是集團公司或總公司長期以來的國有股“一股獨大”局面。相比集團公司或總公司，子分公司體量小、能級低，僅僅停留在子分公司層面推行混合所有制改革，不去觸動集團公司或總公司的體制機制，難以大批量培育具有世界級競爭水平的企業(yè)。為此，應(yīng)當(dāng)加快具備條件的國有企業(yè)盡可能在集團公司或總公司層面推進混合所有制改革。具體而言，一方面要加快推進集團公司整體上市進程。在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信等重點領(lǐng)域，選擇一批國有企業(yè)開展混合所有制改革試點示范，推動集團公司整體上市，支持具備條件的上市企業(yè)引入合格戰(zhàn)略投資者，進一步放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率。另一方面，加快推進國有企業(yè)集團公司或總公司改組為國有資本投資公司的進程。改組后的國有資本投資公司可以依托其成立的各類產(chǎn)業(yè)基金而引入更多非公資本，也可以在投資公司層面推行管理層技術(shù)骨干股權(quán)激勵和員工持股計劃。

4.國有企業(yè)管理改革要在用人制度與人力資本市場化定價等方面發(fā)力

全球化條件下，公司之間的競爭在低端體現(xiàn)為產(chǎn)品的競爭，在高端體現(xiàn)為管理及運營的競爭。決定勝敗的高端競爭本質(zhì)上是企業(yè)家的競爭，是高端人力資本的競爭。長期以來，在“行政主導(dǎo)”的企業(yè)選人用人機制下，我國國有企業(yè)并不缺乏“領(lǐng)導(dǎo)”，而缺乏真正具有職業(yè)企業(yè)家精神的“企業(yè)家”。隨著市場化改革的推進，傳統(tǒng)意義上的國有企業(yè)有了新的時代內(nèi)涵。企業(yè)“國有”，人員身份行政化的問題將在市場化改革的推進中面臨巨大挑戰(zhàn)。在生產(chǎn)資料資本化、金融化、證券化條件下，企業(yè)的“所有制”邊界將越來越模糊，各類所有制資本的權(quán)益更多地體現(xiàn)為“資本權(quán)益”而非企業(yè)的所有制標(biāo)簽。在“管資本”導(dǎo)向下，企業(yè)將成為獨立的市場運營主體，資本所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)、企業(yè)管理運營權(quán)相互分離、互相制約。用人管人作為企業(yè)管理運營權(quán)的一部分不應(yīng)當(dāng)直接受制于行政命令或決策。各類資本對公司用人管人權(quán)的監(jiān)督制約要按照《公司法》規(guī)定的股東權(quán)益依法行使。用人、管人的權(quán)力及責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)是企業(yè)而非政府。對企業(yè)而言，要在人力資本的開發(fā)和利用上下功夫。一方面，要加快推進職業(yè)經(jīng)理人的市場化選聘，徹底改變原有的既是“高管”又是“高官”的角色錯位、政企不分的弊病。職業(yè)經(jīng)理人作為市場化、專業(yè)化的企業(yè)運營主體，其不再是政府任命的“官員”，而應(yīng)是通過公開的職業(yè)經(jīng)理人市場公平、公正選聘出的專業(yè)化管理運營主體，其由董事會著眼于企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)選聘任命并對董事會負(fù)責(zé)。股東不能越過董事會直接干預(yù)職業(yè)經(jīng)理人的管理運營決策。為此，需要特別指出的是在支持企業(yè)推進用人制度改革的過程中，要堅決避免原有行政力量的變相干預(yù)，要避免董事會成為政府的變相代理主體而以看似市場化的形式行干預(yù)管理、運營之實；另一方面，要加快推進人力資本的市場化定價改革，建立起完善的激勵約束機制。與企業(yè)用人行政化任命相對應(yīng)的是人力資本的行政化定價。國企與非國企薪酬差距較大，國企與國企之間薪酬差距較大、國企內(nèi)部高管與一般人員薪酬差距較大曾飽受詬病。這與長期以來的國企薪酬行政化定價密切相關(guān)。作為未來企業(yè)參與國際市場競爭的主角，人力資本的開發(fā)與充分利用至關(guān)重要。為此，要探索建立中長期薪酬激勵機制并強化薪酬文化。在激勵約束方面，以市場化的經(jīng)營業(yè)績?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)進行考核，采用市場化的薪酬結(jié)構(gòu)和水平。管理層持股可以增強社會公眾和投資者對企業(yè)的投資信心，有助于穩(wěn)定管理團隊，從而建立有競爭力的企業(yè)結(jié)構(gòu)。考慮到目前國際上已較少采用期權(quán)激勵的方式，對于持股和股票期權(quán)這兩種激勵方式，建議采用管理層持股方式。對于員工持股，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎。若推行員工持股，應(yīng)當(dāng)在實行員工持股方案時統(tǒng)籌考慮，既要處理好管理人員與普通員工之間的關(guān)系，也要處理好新老員工之間的關(guān)系。同時，不論是推行管理層持股還是員工持股，應(yīng)當(dāng)配套制定并出臺相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。

5.國有企業(yè)要推進“管理級次減層級”與“資產(chǎn)與業(yè)務(wù)板塊瘦身”的改革

長期以來，我國國有企業(yè)把“做大”或“迅速做大”確定為首要經(jīng)營目標(biāo)，延續(xù)的是規(guī)模擴張的道路。不可否認(rèn)，通過規(guī)模擴張做大國有企業(yè)有其特定歷史背景。但是，反觀國企規(guī)模擴張之路，很多都是行政主導(dǎo)的擴張而非市場化的資源配置思路。與盲目的行政擴張相伴而生的是企業(yè)體量的增大而非質(zhì)量和競爭力的提升，是主業(yè)競爭力的弱化與輔業(yè)無邊界擴張帶來的資源嚴(yán)重浪費。全球化和知識經(jīng)濟時代，企業(yè)發(fā)展靠的是核心競爭力和深厚的內(nèi)功而非形式上的體積擴張。面對目前我國國有企業(yè)普遍存在的主業(yè)弱化，盲目參股擴張，管理層級無限延伸所導(dǎo)致的競爭力弱化問題，我們需要重新審視并定位國企“做強做優(yōu)做大”的目標(biāo)。堅決避免走回原有的盲目規(guī)模擴張之路，應(yīng)當(dāng)著眼于“管理級次減層級”與“資產(chǎn)與業(yè)務(wù)板塊瘦身”改革而推動實現(xiàn)企業(yè)提質(zhì)增效，推動國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的中高端集中。為此，一方面要加快推動國有企業(yè)壓縮管理層級，精簡機構(gòu)人員。2016年選擇一批中央企業(yè)啟動壓縮管理層級和壓減法人層級、法人單位試點，力爭用三年時間，使多數(shù)中央企業(yè)管理層級控制在3-4層以下，法人單位減少20%左右；另一方面要加快推動“資產(chǎn)與業(yè)務(wù)板塊瘦身”改革，剝離非主業(yè)經(jīng)營，做深做精主業(yè)。結(jié)合落實“十三五”規(guī)劃，增強主業(yè)的市場競爭力和行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力。轉(zhuǎn)讓退出非主業(yè)、營利能力弱的資產(chǎn)，清理低效、閑置資產(chǎn)，集約利用閑置土地，處置非主業(yè)低效無效資產(chǎn)的收益以及國有資產(chǎn)形態(tài)轉(zhuǎn)換變現(xiàn)的國有資本，原則上用于主業(yè)發(fā)展。同時，要加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，“清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批”。

6.國有企業(yè)的境外投資及并購應(yīng)提前布局和科學(xué)謀劃

美國單方面宣布退出TPP不能阻止全球化的大趨勢。當(dāng)然，中國應(yīng)邀參加在智利舉行的TPP成員國會議也絕不等于中國要直接取代美國成為“新群主”。但是，不論是從TPP與BIT協(xié)議內(nèi)容高度趨同看，還是從TPP與RCEP成員國高度重合看，不論TPP命運如何，中國與相關(guān)國家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系在全球化進程中會越來越多，中國也將會以更加開放包容的姿態(tài)歡迎相關(guān)國家搭中國發(fā)展的“便車”，共治共享全球化的成果。因此，國有企業(yè)作為中國參與并引導(dǎo)全球化的重要市場主體，應(yīng)當(dāng)以更加開放包容的姿態(tài)參與全球投資及并購。當(dāng)然，國有企業(yè)對相關(guān)國家的投資及并購不能盲目為之，而應(yīng)具有選擇性。一方面，要重點在與中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的大戰(zhàn)略和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策形成相互支持的領(lǐng)域或產(chǎn)業(yè)及項目進行投資及并購；另一方面，要與“一帶一路”戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)和相支持，并重點布局“21世紀(jì)海上絲綢之路”沿線國家。同時，要提前謀劃與相關(guān)自貿(mào)區(qū)成員國的投資、并購事宜，力爭在TPP替代協(xié)議談判中爭得主動，為BIT談判的推進增加籌碼?？傊瑖衅髽I(yè)參與境外投資及并購的目的不能簡單定位于規(guī)模擴張，而應(yīng)當(dāng)著力于打造具有國際競爭力的大型跨國集團。當(dāng)然，要避免盲目擴張，要提前做好功課，嚴(yán)防使并購成為國資流失的新途徑。復(fù)雜的股權(quán)、債權(quán)關(guān)系會在一定條件下侵蝕物權(quán)。交易的本質(zhì)是債權(quán)行為。為避免新的更大損失，應(yīng)提前布局，提前設(shè)計，有備無患，堅決避免“拍腦袋、拍胸脯、拍大腿”的“三拍”并購或投資行為。為此，不論是政府監(jiān)管層，還是國有資本出資人，還是企業(yè)都應(yīng)當(dāng)強化風(fēng)險意識，加強風(fēng)險預(yù)警和管理。當(dāng)務(wù)之急是盡快制定和出臺《企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理條例》和《國有企業(yè)境外投資財務(wù)管理辦法》，加快研究制定國有企業(yè)境外投資風(fēng)險管控的相關(guān)制度和政策。

中國財政科學(xué)研究院《以深化國企改革應(yīng)對TPP替代協(xié)議影響研究》課題組

課題組總顧問：傅志華

課題組負(fù)責(zé)人：文宗瑜

課題組成員：文宗瑜 譚 靜 董敬怡 潘澤清 殷大衛(wèi) 翟盼盼

執(zhí)筆人：文宗瑜 譚 靜

Abstract:After the United States unilaterally announces its withdrawal from TPP，it will continues to dominate the newrenegotiation ofTPP and determine its newname,or dominate signing a number of bilateral trade agreements.There is little doubt,that the relevant provisions of state-owned enterprises in TPP are still the focus and the difficulty in the future negotiations.What's more,the relevant provisions will be more stringent in the TPP alternative agreement.This will have a great impact on China's state-owned enterprises investment,M&A and operation in the relevant countries.Therefore,we must deepen the reform of China's state-owned enterprises to deal with the impact of TPP alternative agreement and win more initiative and voice.We should shift in thinking,from the government determining resource allocation to the market determining resource allocation,from focusing on state-owned enterprises administration to state-owned capital management,from focusing on scale expansion to structure optimization and quality improvement,from focusing on punishment after the event to risk prevention and control before the event.Specifically,in the macro view,we should promote the reform of the mixed ownership economy and adjust the state-owned capital layout and structure with the"negative list"thinking;in the micro view,we should accelerate the reform of mixed ownership enterprises,corporate governance,market-oriented employment mechanism,etc.Meanwhile,when investing and merging abroad,stateowned enterprises should consistent with national strategy,paying more attention to countries along the"the one belt one road"and negotiating with the relevant FTA member countries on invest and M&A in advance.Only in this way can we take the initiative in the TPP alternative agreement negotiations and increase the bargaining chip in the BIT negotiations.

Key words:TPP;the Alternative Agreement;Effects;Globalization;State-owned Enterprises

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Study on Deepening the Reform of State-owned Enterprises to Deal with the Effects of TPP Alternative Agreement

Research Group on Deepening the Reform of State-owned Enterprises to Deal with the Effects of TPP Alternative

F114.46

A

2096-1391（2017）08-0073-10