韓 曙

地方財(cái)政預(yù)決算調(diào)整偏離度研究
——以上海市一般公共預(yù)算為例

韓 曙

財(cái)政預(yù)算調(diào)整是《預(yù)算法》賦予政府進(jìn)行預(yù)算管理的重要內(nèi)容。全國人大和地方各級(jí)人大都按照《預(yù)算法》的規(guī)定審議和批準(zhǔn)各級(jí)政府的預(yù)決算調(diào)整。但是，《預(yù)算法》并沒有量化性的指標(biāo)規(guī)定預(yù)決算調(diào)整的幅度范圍和標(biāo)準(zhǔn)，因此通過分析和研究，提出建立量化性的地方財(cái)政預(yù)決算調(diào)整偏離度指標(biāo)，以便進(jìn)一步規(guī)范地方財(cái)政預(yù)算管理。

預(yù)決算調(diào)整 偏離度 量化指標(biāo)

地方財(cái)政預(yù)算調(diào)整是《預(yù)算法》賦予各級(jí)政府進(jìn)行預(yù)算管理的重要內(nèi)容。歷年來地方財(cái)政預(yù)算都要在執(zhí)行過程中進(jìn)行必要的調(diào)整。但是，隨著《預(yù)算法》的修改實(shí)施，對(duì)地方各級(jí)政府預(yù)算的法治強(qiáng)化程度更高了，因此，如何強(qiáng)化地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算調(diào)整的法律約束，以便進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算執(zhí)行中引起的地方財(cái)政收支總量變動(dòng)，細(xì)化地方預(yù)算總支出的加減因素、地方政府各類債務(wù)發(fā)行對(duì)預(yù)算執(zhí)行的影響等，使地方財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行更加客觀實(shí)際，更符合《預(yù)算法》的要求，這是本課題研究的宗旨和意義之所在。

一、預(yù)算調(diào)整的現(xiàn)實(shí)狀況

（一）預(yù)算調(diào)整的法律依據(jù)

從法律層面來看，地方各級(jí)預(yù)算調(diào)整是《預(yù)算法》規(guī)定的重要內(nèi)容之一。

全國人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》中單列第七章，從第六十七條到第七十三條，對(duì)中央、省、直轄市、自治區(qū)以及縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算調(diào)整做出了詳細(xì)規(guī)定。

地方人大也有相應(yīng)的法律法規(guī)頒布，如2017年6月23日，上海市人大常委會(huì)審議通過并頒布的《上海市預(yù)算審查監(jiān)督條例》，在總則中有預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容，在第四章，從第三十五條到第三十八條，專門規(guī)定預(yù)算調(diào)整的審查和批準(zhǔn)，規(guī)定了市與區(qū)財(cái)政預(yù)算調(diào)整方案的相關(guān)內(nèi)容。

（二）預(yù)算調(diào)整的程序

1.中央預(yù)算調(diào)整范圍與審批?！额A(yù)算法》規(guī)定，經(jīng)全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的地方各級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整：需要增加或者減少預(yù)算總支出的；需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。

中央預(yù)算的調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)?？h級(jí)以上地方各級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算的調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算。

2.地方人大預(yù)算調(diào)整的范圍與審批?！渡虾Ｊ蓄A(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，由上海市人大審議并批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整范圍是：經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行中依照《中華人民共和國預(yù)算法》的規(guī)定必須調(diào)整的。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，市、區(qū)政府報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。

3.預(yù)算調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)。《預(yù)算法》規(guī)定的中央及地方預(yù)算調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)：一是需要增加或者減少預(yù)算總支出的；二是需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；三是需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；四是需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。

（三）上海財(cái)政預(yù)算調(diào)整的實(shí)施情況

我們研究了近8年來（2009-2016年）上海財(cái)政預(yù)算的調(diào)整情況。也即《預(yù)算法》實(shí)施前后，上海市財(cái)政預(yù)算數(shù)和執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行了比較，發(fā)現(xiàn)每年財(cái)政預(yù)算收支執(zhí)行數(shù)都經(jīng)過調(diào)整，且都大于年初預(yù)算數(shù)。我們用預(yù)決算偏離度指標(biāo)來衡量預(yù)決算調(diào)整情況，其指標(biāo)一般以偏離度高低作比較。所謂預(yù)決算偏離度，就是一般公共預(yù)算支出決算數(shù)-年初預(yù)算數(shù)/預(yù)算調(diào)整數(shù)。偏離度越低，說明預(yù)決算的準(zhǔn)確度越高。我們運(yùn)用該指標(biāo)對(duì)上海8年來的預(yù)決算調(diào)整和執(zhí)行情況進(jìn)行測(cè)算，發(fā)現(xiàn)平均預(yù)決算偏離度率為14.62%，其中有4個(gè)年份的偏離度超過10%，如2010年為11.53%，2011年為16.57%。2015年和2016年的偏離度更是分別達(dá)到33.1%和25%。即便不超過10%的年份，其偏離度也不是與GDP同步，而是超過GDP增長(zhǎng)幅度（見表1）。

表1 上海市一般公共預(yù)算支出預(yù)決算偏離度情況表 單位：億元

當(dāng)然，除了一般公共預(yù)算在執(zhí)行過程中需要調(diào)整之外，政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算都有調(diào)整的情況，限于篇幅，本文著重對(duì)一般公共預(yù)算情況進(jìn)行分析。反觀國際上，不少發(fā)達(dá)國家的預(yù)決算執(zhí)行的偏離度一般在±5%以內(nèi)，美國在過去的25年里，各州的收入預(yù)決算偏離度平均只有3.5%，支出偏離度平均也在3.42%。國際上的經(jīng)驗(yàn)說明，我國各省市的預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行和決算之間的精準(zhǔn)度還有待進(jìn)一步提高。

二、對(duì)上海財(cái)政預(yù)算調(diào)整情況的分析

對(duì)歷年來上海財(cái)政一般公共預(yù)算在執(zhí)行中實(shí)施的調(diào)整情況以及預(yù)算編制的準(zhǔn)確問題進(jìn)行分析，其調(diào)整的主要因素是：

一是預(yù)算編制的技術(shù)性因素。年初在向市人代會(huì)提交審查批準(zhǔn)的全市以及市本級(jí)預(yù)算報(bào)告中，只有當(dāng)年可用財(cái)力安排的支出，而政府債務(wù)、上級(jí)專項(xiàng)補(bǔ)助資金和上年結(jié)轉(zhuǎn)資金的具體安排情況沒有編入年初預(yù)算或只按支出科目預(yù)計(jì)編入，這些資金在執(zhí)行過程中勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生追加數(shù)據(jù)。同時(shí)，在項(xiàng)目批復(fù)之前進(jìn)行必要的評(píng)審，評(píng)審之后，有的項(xiàng)目要追加預(yù)算，有的要削減預(yù)算，有的項(xiàng)目要取消，有的要暫緩，這些過程對(duì)平衡預(yù)算，以及編制年度預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和決算報(bào)告產(chǎn)生影響，因此，在年中須經(jīng)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)，才能作出調(diào)整。

二是預(yù)算執(zhí)行的部門和項(xiàng)目上的因素。人代會(huì)審查批準(zhǔn)的當(dāng)年度財(cái)政預(yù)算，雖然每個(gè)部門都有落實(shí)的預(yù)算安排，各部門經(jīng)辦的項(xiàng)目也有資金配套。但是其中有相當(dāng)一部分資金，比如地方政府的債務(wù)規(guī)模，在未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)之前，不便體現(xiàn)在具體的項(xiàng)目和部門之中，而是作為保留預(yù)算。地方政府性債務(wù)規(guī)模只有經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)后，才能落實(shí)到各區(qū)，并在執(zhí)行中由財(cái)政部門或主管部門追加到具體使用的單位和項(xiàng)目。這就使得人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算（包括部門預(yù)算）是一個(gè)數(shù)，到常委會(huì)審查決算時(shí)，是另外一個(gè)數(shù)的狀況。

三是宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)稅改革的因素。比如2010年的一般公共預(yù)算調(diào)整原因，是為了保持宏觀經(jīng)濟(jì)政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，鞏固經(jīng)濟(jì)回升向好的勢(shì)頭，國家決定2010年繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策。因此在2009年代理發(fā)行地方政府債券的基礎(chǔ)上，2010年繼續(xù)發(fā)行地方政府債券，并核定本市2010年地方政府債券規(guī)模為71億元，債券資金的用途是全部按照國家規(guī)定用于大型居住社區(qū)外圍大市政配套設(shè)施、郊區(qū)污水管網(wǎng)工程、老港綜合整治等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。為此，經(jīng)市十三屆人大常委會(huì)二十次會(huì)議批準(zhǔn)，調(diào)整了2010年的一般公共預(yù)算收入與支出數(shù)。

2015年的預(yù)算調(diào)整，主要是財(cái)政部分批核定本市自行組織發(fā)行2015年地方政府專項(xiàng)債券411億元，其中，置換債券378億元、新增債券33億元。在專項(xiàng)債券中，置換債券378億元由市本級(jí)安排使用66億元，轉(zhuǎn)貸區(qū)縣政府312億元，主要用于置換市本級(jí)和區(qū)縣政府存量專項(xiàng)債務(wù)；新增債券33億元全部轉(zhuǎn)貸區(qū)縣政府，主要用于具有一定收益的項(xiàng)目資本支出。因而在預(yù)算執(zhí)行中，根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，市財(cái)政局分別編制市本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，提交市十四屆人大常委會(huì)21次、23次會(huì)議審查批準(zhǔn)。同時(shí)，根據(jù)國家有關(guān)進(jìn)一步盤活財(cái)政存量資金的要求，市本級(jí)動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等存量資金，經(jīng)批準(zhǔn)用于增加安排市本級(jí)償債支出。

2016年的預(yù)算調(diào)整，是營(yíng)改增全面實(shí)施以后，中央與地方調(diào)整分成比例，在中央返還本市營(yíng)改增稅收基數(shù)后，市財(cái)政又將其用于增加市對(duì)區(qū)稅收返還支出；同時(shí)對(duì)一般公共預(yù)算作了兩方面調(diào)整：一是重點(diǎn)支出項(xiàng)目調(diào)整。將市本級(jí)年初預(yù)算中的基本建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金調(diào)整為市對(duì)區(qū)轉(zhuǎn)移支付；二是調(diào)減年初預(yù)算在“城鄉(xiāng)社區(qū)支出”安排的政府性債務(wù)償債資金，用于增加安排社會(huì)保障和就業(yè)支出。

四是預(yù)算調(diào)整的時(shí)間因素。2010年至2014年的預(yù)算調(diào)整時(shí)間一般都在6-7月份，2015年起，采取分階段調(diào)整，先后在2015年6月18日的市十四屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議、9月24日的第二十三次會(huì)議、11月19日的第二十四次會(huì)議上提交調(diào)整議案，并獲得通過。2016年的預(yù)算調(diào)整時(shí)間也分別在4月21日的市十四屆人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議和11月11日市十四屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議兩次會(huì)議上提交審議，也獲得通過。之所以要分階段調(diào)整，主要還是需要調(diào)整的內(nèi)容比較多，幾乎每一項(xiàng)調(diào)整的內(nèi)容都要在人大常委會(huì)上審議。2016年的調(diào)整內(nèi)容涵蓋了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算等四本預(yù)算，而且必須都調(diào)整完畢后，四本預(yù)算取得綜合平衡了才提交人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)。

我們認(rèn)為，在財(cái)政預(yù)算管理上還存在一些深層次問題。

（一）預(yù)算編制過程有待完善

首先，歷年來，財(cái)政部多次發(fā)出通知，要求不斷提高地方預(yù)算編報(bào)的完整性，地方各級(jí)財(cái)政按照《預(yù)算法》和財(cái)政部的規(guī)定，在編報(bào)公共財(cái)政收入與支出的同時(shí)，完整地編報(bào)上級(jí)各項(xiàng)補(bǔ)助收入，其中返還性收入和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付按照上級(jí)提前告知的預(yù)計(jì)數(shù)編入，但實(shí)際情況是，中央一般不會(huì)將專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)字提前告知。其次，政府性債務(wù)收支預(yù)算年初不編入，報(bào)人代會(huì)審議時(shí)也不說明，而是在每年的7月中旬，向人大常委會(huì)報(bào)告半年度預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)再提出預(yù)算調(diào)整數(shù)，人大常委會(huì)一般都表決同意預(yù)算調(diào)整報(bào)告，沒有被否決的情況，由此年初預(yù)算與年終執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)的差異不可避免。

（二）部門預(yù)算編制有待細(xì)化

基數(shù)加增長(zhǎng)的傳統(tǒng)仍然難以有所突破，而且，由于近年來宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策變化較多，各部門在編制預(yù)算過程中，根本無法預(yù)估3-5年中期預(yù)算，也無法掌控半年之后的變化情況，不少預(yù)算部門只能先有一個(gè)草案性質(zhì)的預(yù)算，而在爭(zhēng)取預(yù)算有所增加和支出規(guī)模不斷增長(zhǎng)的壓力下，一些本該由下級(jí)財(cái)政或下級(jí)單位執(zhí)行的項(xiàng)目就不編入轉(zhuǎn)移支付和下級(jí)單位，而是全部編在本級(jí)預(yù)算，部分主管部門缺乏對(duì)項(xiàng)目的科學(xué)規(guī)劃和管理，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分。因此，財(cái)政在與預(yù)算單位進(jìn)行半年乃至年終匯總數(shù)據(jù)過程中難免出現(xiàn)不斷調(diào)整的情況。

（三）預(yù)算調(diào)整機(jī)制有待健全

《預(yù)算法》規(guī)定了預(yù)算調(diào)整的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，但是沒有規(guī)定調(diào)整的幅度在多少正負(fù)區(qū)間，因此各地人大批準(zhǔn)的調(diào)整預(yù)算，偏離度都相當(dāng)大。而且雖然各級(jí)財(cái)政部門都嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定執(zhí)行，并積極轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念，給預(yù)算部門開辟了一些預(yù)算調(diào)整的途徑，各級(jí)人大的預(yù)算調(diào)整程序也逐漸規(guī)范，也建立了一個(gè)常態(tài)性的工作機(jī)制，但是，受預(yù)算審批管理和信息化系統(tǒng)功能不完善等因素的約束，在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，如果提交人大常委會(huì)需要審議的調(diào)整項(xiàng)目比較多，時(shí)間又比較緊的時(shí)候，也只是走走程序而已，使得列支單位與實(shí)際用款單位的預(yù)算執(zhí)行情況往往出現(xiàn)不一致的現(xiàn)象，因此年初安排的預(yù)算數(shù)據(jù)不能完全反映預(yù)算單位實(shí)際預(yù)算需求情況，也造成預(yù)算執(zhí)行數(shù)與年初預(yù)算數(shù)的差異。

三、進(jìn)一步完善預(yù)算調(diào)整工作的建議

針對(duì)上述問題，提出如下對(duì)策建議。

（一）提升預(yù)算編制的完整性

按照《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算完整性原則，各地財(cái)政應(yīng)該將所有政府收支項(xiàng)目，包括補(bǔ)助收支、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)收支等納入預(yù)算編制管理范圍。即便這些項(xiàng)目年初一時(shí)無法確定，也應(yīng)該有一個(gè)大概的數(shù)目，讓人大代表、政協(xié)委員有所知曉，便于審議。各級(jí)政府和部門應(yīng)分別編制統(tǒng)一、全面的財(cái)政預(yù)算和部門預(yù)算，充分反映以政府和單位為主體的資金收支活動(dòng)的全貌，既為實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化提供完備的數(shù)據(jù)資料，以利于政府控制、調(diào)節(jié)各類財(cái)政性資金的流向和流量，完善財(cái)政的分配、調(diào)節(jié)與監(jiān)督職能，又便于人大代表和全體納稅人監(jiān)督政府的理財(cái)活動(dòng)。

（二）建立預(yù)算調(diào)整偏離度的控制標(biāo)準(zhǔn)

公共預(yù)算調(diào)整偏離度過大，說明公共預(yù)算調(diào)整行為約束力還有待進(jìn)一步強(qiáng)化，過度調(diào)整的現(xiàn)象普遍存在，因此，全國人大授權(quán)地方人大，在實(shí)施修訂后的《預(yù)算法》過程中，進(jìn)一步明確人大審批的預(yù)算調(diào)整范圍和調(diào)整幅度。財(cái)政部按照過程控制和結(jié)果控制相結(jié)合的原則，需要在《預(yù)算法》實(shí)施層面上，為一般公共預(yù)算總收入與總支出、部門預(yù)算的調(diào)整設(shè)定調(diào)整的幅度，控制預(yù)決算偏離度。上海市政府也應(yīng)該明確全市以及市級(jí)預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行三者之間的調(diào)整偏離度應(yīng)該控制在±15%以下，最好在10%左右，對(duì)其他項(xiàng)目的調(diào)整也要有相應(yīng)的偏離度控制，超過這個(gè)偏離度，人大常委會(huì)在審議時(shí)應(yīng)予以否決或者提出修正案，待市政府將偏離度修正在±15%左右了，才予以批準(zhǔn)通過。

（三）將預(yù)算調(diào)整與預(yù)決算偏離度情況納入預(yù)算績(jī)效考評(píng)范圍

各級(jí)人大應(yīng)該督促同級(jí)人民政府盡快建立職責(zé)分明、具有制衡功能的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管體系，督促其制訂預(yù)算調(diào)整與預(yù)決算偏離度考核指標(biāo)，納入預(yù)算績(jī)效考評(píng)范圍。政協(xié)專業(yè)委員會(huì)應(yīng)該定期開展對(duì)比分析，及時(shí)剖析財(cái)政執(zhí)行數(shù)與年初預(yù)算差異的原因，及時(shí)提出監(jiān)督意見。財(cái)政部應(yīng)對(duì)預(yù)算部門的預(yù)算執(zhí)行過程和完成結(jié)果實(shí)行全面的追蹤問效，不斷提高預(yù)決算執(zhí)行的精準(zhǔn)度。對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行定期或?qū)ｍ?xiàng)考核，并將績(jī)效考評(píng)結(jié)果儲(chǔ)存在項(xiàng)目庫中，作為以后年度安排立項(xiàng)的參考，促使財(cái)政部門對(duì)預(yù)算資金真正從重分配向重管理轉(zhuǎn)變。

［1］王雪云，韓宗保.政府預(yù)算調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)和范圍辨析［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2016年31F-4.

［2］胡明.我國預(yù)算調(diào)整的規(guī)范構(gòu)成及其運(yùn)行模式［J］.法學(xué)，2014（11）.

［3］呂勇.重新界定預(yù)算調(diào)整范圍［J］.中國財(cái)政，2011（06）.

Abstract:Budget adjustment is an important part of budget management.The National People's Congress andthe local people's congresses at all levels have considered and approved the adjustment of the government budget in accordance with the provisions of the Budget Law.The Budget Law,however,is unable to quantify the indexes to define the scale and standards of budget adjustment.So through the analysis and research,the paper proposes the establishment of quantitative deviation index of local government budget adjustment,in order to further standardize the local government budget management.

Key words:Budget Adjustment;Deviation Degree;Quantitative Index

（責(zé)任編輯：董麗娟）

Research on the Divergence of Local Government Budget Adjustment——Using the General Government Budget of Shanghai as an Example

Han Shu

F812.4

A

2096-1391（2017）08-0133-05

韓曙，華東師范大學(xué)EMPA碩士，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，上海市國家（地方）稅務(wù)局稅收科研所副所長(zhǎng)