唐祥來 劉曉慧

PPP投資擠出公共投資嗎？

唐祥來 劉曉慧

PPP投資是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一。本文以動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型驗證PPP投資與公共投資之間的關(guān)系。結(jié)果表明，就全國而言，PPP投資顯著地擠出了公共投資，但東部地區(qū)這種替代效應(yīng)并不明顯，中西部地區(qū)這一替代偏好強烈。從促進PPP投資角度，應(yīng)統(tǒng)一PPP模式的治理效能認(rèn)識，強化PPP立法，完善PPP投資稅收優(yōu)惠政策體系，以及選擇先試點后推廣的推進路徑。

PPP投資 公共投資 擠出效應(yīng)

一、引 言

近年來，PPP投資在中國已成熱點話題。推動PPP項目發(fā)展，既有利于調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、護生態(tài)、防風(fēng)險、增績效的選擇性項目，又配合促改革與穩(wěn)增長，是利用混合所有制創(chuàng)新將“過剩產(chǎn)能”轉(zhuǎn)化有效產(chǎn)能，形成一大批優(yōu)化支持經(jīng)濟社會發(fā)展后勁的“聰明投資”（賈康，2015）。這一供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，在各界得到了積極響應(yīng)。截至2016年2月，納入財政部PPP綜合信息平臺的PPP項目有7110項，總投資約8.3萬億。然而，PPP項目簽約率低是一個難以擺脫的困擾，尤其是在養(yǎng)老、科技、教育、旅游、醫(yī)療、體育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP項目簽約率不足25%。也就是說，大多數(shù)項目還處在識別階段，沒有形成實質(zhì)性投資。那么，是什么原因?qū)е律鐣Y本還在觀望？PPP投資與公共投資之間存在何種關(guān)系？

既有研究主要聚焦兩個方面。一是定性討論PPP投資產(chǎn)生的財政紅利與財政風(fēng)險。Carbonara et al（2013）和Buso et al（2016）認(rèn)為，政府積極推動PPP投資，原因在于在公共領(lǐng)域引入私人資本，能緩解政府的預(yù)算約束，并將有限的公共資源用于發(fā)展更多的其他事業(yè)。因而，每當(dāng)政府遭受沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)時，PPP投資應(yīng)用的領(lǐng)域就會擴大并呈現(xiàn)投資額迅速上升的狀況（Hammami，2006）。而私人部門更愿意投資公路、機場、水業(yè)、電力等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，原因在于基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項目更加有利于設(shè)計、建造、融資和運行的任務(wù)綁定，能夠為私人部門帶來更高的經(jīng)濟回報（Tyschenko，2015），且對使用者收費在政治上具有可行性，也因此降低了政府的凈支出。PPP項目能改善商業(yè)信心，尤其在經(jīng)濟下行時期，這種商業(yè)信心的增進，促進私人資本在經(jīng)濟活動的其它領(lǐng)域進行投資（Sabry，2015）。PPP投資對公共投資的影響因國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平不同而差異明顯。Chong（2006）通過對水業(yè)PPP項目的研究發(fā)現(xiàn)，在發(fā)達國家和地區(qū)，公共部門承擔(dān)了項目建設(shè)中的大部分成本。而在發(fā)展中國家或發(fā)達國家中的不發(fā)達地區(qū)，私人部門承擔(dān)了大部分水業(yè)投資成本。由此，PPP投資主要是分擔(dān)了發(fā)達地區(qū)政府的公共財政支出壓力。更有甚者，一些學(xué)者（Seljian和McCubbins，2015；Escaleras et al，2012）認(rèn)為，PPP投資會形成難以避免的財政風(fēng)險。通常政府出于政治利益，將PPP項目中的資本支出在預(yù)算平衡表外處理。但PPP投資只是平滑了當(dāng)期的公共投資壓力，不能從總量上降低財政支出和債務(wù)規(guī)模，大量的或有負(fù)債將會影響財政與宏觀經(jīng)濟的可持續(xù)性，最終把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給子孫后代（Araujo和Sutherland，2010）。此外，公共部門還將面臨直接債務(wù)和由隱形擔(dān)保導(dǎo)致的資金需求等財政風(fēng)險（Corbacho和Schwartz，2008）。

二是定量驗證PPP投資的財政效應(yīng)及其影響因素。比如Trujillo等（2010）以1985-1998年間21個拉丁美洲國家為樣本，考察私人資本的參與對宏觀經(jīng)濟變量的影響。Subbiah（2009）基于組織行為學(xué)視角，以美國德克薩斯州北部的數(shù)據(jù)為樣本，通過SYMLOG問卷調(diào)查獲取PPP參與各方的看法，構(gòu)建公私伙伴關(guān)系動力學(xué)模型，發(fā)現(xiàn)公共部門與私人部門的關(guān)系穩(wěn)定性、承諾與責(zé)任、溝通與契約信用能夠明顯改善PPP投資的過程績效，從而成為公共投資的有益補充。Sharma（2012）利用22個發(fā)展中國家1990-2008年的數(shù)據(jù)進行經(jīng)驗分析，發(fā)現(xiàn)穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境、市場化程度、市場潛力是影響基礎(chǔ)設(shè)施PPP投資額及項目數(shù)量關(guān)鍵的積極因素，且高效率的政府更傾向于公共部門直接投資基礎(chǔ)設(shè)施。

既有研究為政府推廣PPP模式以及如何加強PPP項目運行治理提供了理論支撐，但進一步研究的空間還是明顯的。首先，以往研究多數(shù)是從宏觀層面分析PPP投資及其效應(yīng)，缺乏PPP投資的微觀運行機制研究。其次，國內(nèi)相關(guān)研究主要集中在公共投資對私人投資的擠入或擠出效應(yīng)，檢視PPP投資與公共投資關(guān)系的探究較少。第三，實證研究大多以拉美國家的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目為樣本，鮮見針對中國而展開的專門研究。本文的余下研究安排：第二部分理論模型分析；第三部分研究設(shè)計；第四部分實證分析；第五部分是結(jié)論與政策建議。

二、文獻綜述

學(xué)者們關(guān)于公共資本與PPP資本的關(guān)系主要聚焦兩個方面的研究。一是公共資本①公共資本指政府在公共部門投資形成的資本，通常表現(xiàn)在高速公路、機場、供水系統(tǒng)、電力、煤氣及電訊業(yè)等公共部門固定資產(chǎn)投資形成的資本。PPP資本屬性如何則存在一定的爭議。從來源看，PPP資本主要來源于私人資本，但其發(fā)揮著公共資本的作用，故有些學(xué)者（尤其是國外學(xué)者如chong et al（2006），Navarro-Espigares and Martin-Segura（2011））將PPP資本納入公共資本研究。對私人資本②在公共管理改革的初期，主要在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入私人資本，諸多國家尤其是發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的私人資本，均可以看成是PPP資本，因此PPP資本具有私人資本的性質(zhì)。的影響。Aschauer（1989b）認(rèn)為，公共資本通過兩個渠道對私人資本產(chǎn)生影響。首先，公共投資增加會提高民間利率，因而擠出私人投資；其次，公共投資能提高邊際生產(chǎn)率從而擠入私人資本。兩者的綜合凈效應(yīng)是，公共投資擠入私人投資。Barro（1981，1990）進一步補充提出，政府購買公共服務(wù)為私人生產(chǎn)提供了中間投入。Barro（1981）注意到政府購買的產(chǎn)出效果并考慮了兩種公共服務(wù)，一種是對家庭效用的直接輸送，另一種是對私人生產(chǎn)的投入。Barro（1990）假設(shè)，如果政府不能以相同的方法持續(xù)投入，則這種投資將導(dǎo)致私人投入回報的下降。而政府投資的服務(wù)主要以兩種形式出現(xiàn)，一是非排他和非競爭的基礎(chǔ)設(shè)施，二是向私人部門的直接購買。

顯然，一系列的公共支出，如公共部門項目的分包、對私人提供的產(chǎn)品和資本的購買以及對私人企業(yè)的補助等導(dǎo)致私人資本的積累和投資的加速，這是內(nèi)生經(jīng)濟增長理論（Romer 1986，Lucas 1988）將技術(shù)進步作為內(nèi)生變量，政府財政支持技術(shù)創(chuàng)新并投資R&D，從而推動經(jīng)濟增長的邏輯解釋。但政府投資方式的不同，對私人投資則產(chǎn)生不同的效應(yīng)。如公共資本對非競爭性的基礎(chǔ)設(shè)施進行的投資，對私人資本的擠入效應(yīng)并不明顯，這與各國的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)λ饺速Y本開放政策有關(guān)，如果私人資本進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的門檻高，公共投資則難以產(chǎn)生引致效應(yīng)。相反，由公共資本組成的公共企業(yè)和組織，在非基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域生產(chǎn)補償性和競爭性產(chǎn)品，則對私人資本產(chǎn)生擠入和擠出混合效應(yīng)。

二是PPP資本對公共資本的影響。這個方面的研究主要以發(fā)展中國家的證據(jù)為多。Trujillo等（2002）考察拉美21個國家后發(fā)現(xiàn)，公用事業(yè)和交通領(lǐng)域的PPP投資，對人均GDP有影響，但并非明顯的正向效應(yīng)；公用事業(yè)PPP投資對公共投資具有明顯的擠入效應(yīng)；公用事業(yè)的PPP投資減少了周期性公共支出，交通領(lǐng)域的PPP投資增加了周期性公共支出，PPP投資對公共投資的凈效應(yīng)并不確定，這種不確定性正是PPP投資的主要風(fēng)險。Checherita（2009）利用拉丁美洲的7個發(fā)展中國家1990-2001年面板數(shù)據(jù)，從宏觀層面檢驗PPP投資的經(jīng)濟效應(yīng)，結(jié)果表明，PPP投資對公共投資存在負(fù)面影響，PPP投資每促進GDP增長一個百分點，公共投資助推GDP增長就下降0.0404個百分點，但在統(tǒng)計上不顯著，即PPP投資事實上沒有擠出公共投資。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，PPP投資具有替代公共投資效應(yīng)。這種替代，是政府的主動退出而為之。即政府為了實施其財政約束計劃，主動減少公共投資，公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)λ饺速Y本開放，并制定財政稅收優(yōu)惠政策，激勵私人資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中來。如是，PPP資本紛紛填補公共資本空缺，尤其是大型PPP項目發(fā)展迅速，因為它們能帶來更多的稅收收入，通過預(yù)算平衡和公共債務(wù)兩個方面改變未來政府的財政狀況。

可以借鑒 Hirschman（1958）and Aschauer（1989a，b）的研究方法（圖 1），通過生產(chǎn)力和產(chǎn)出途徑來說明PPP投資對公共投資的作用效應(yīng)。假定45度斜線與等產(chǎn)量線的交點為PPP投資與公共投資的最優(yōu)組合。假設(shè)經(jīng)濟領(lǐng)域只有兩類資本：公共資本和PPP資本①在轉(zhuǎn)型的中國，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開放的較晚，私人資本進入該領(lǐng)域多數(shù)以PPP模式出現(xiàn)，因而，在一段較長時間內(nèi)，中國公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域基本是公共資本和PPP資本。。經(jīng)濟經(jīng)歷兩個相互替代的增長路徑。在增長路徑I，供給引導(dǎo)增長模式下，PPP資本擠入公共資本并導(dǎo)致總產(chǎn)出的增長。在外生因素影響下②如改革開放政策，使得外資和國內(nèi)私人資本紛紛進入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，從而出現(xiàn)PPP資本增長。，PPP資本由A向B增長或D向E增長，并引致公共資本相應(yīng)地從A向C或從D向F增長，繼而經(jīng)濟從Q1到Q2再到Q3（圖（a））。這種供給引導(dǎo)型的產(chǎn)出路徑是平滑的，因為它緩解了PPP資本創(chuàng)造所形成的對公共需求的壓力。反過來說，外生的公共資本增長同樣又形成了需求驅(qū)動的外生的PPP資本增長，同樣促使經(jīng)濟從Q1到Q2再到Q3。在路徑II，PPP資本的增長最初擠出公共投資，并保持產(chǎn)出不變，經(jīng)濟仍然處于相同的等產(chǎn)量曲線上（圖b），PPP資本從A增加到B和由D增加到E，與公共資本減少相聯(lián)系，之后通過公共支出的增加，從B增加到D和從E增加到G，最終完成經(jīng)濟從產(chǎn)量Q1增長到Q2再增長到Q3的過程（圖b）。

圖1 公共資本與PPP資本的關(guān)系

三、數(shù)據(jù)和計量分析模型

（一）數(shù)據(jù)說明與變量選取

本文以我國29個內(nèi)地省份（含直轄市和自治區(qū)，以下簡稱省份）為樣本①為了研究的便利，重慶并入四川，西藏因數(shù)據(jù)不全而剔除。，來驗證PPP投資對公共投資的作用效應(yīng)。由于2003年前后《中國統(tǒng)計年鑒》列出的全社會固定資產(chǎn)分類發(fā)生較大變化，為了保證公共投資數(shù)據(jù)的完整性，時間段選取為2003-2013年②2014-2015年的PPP項目有一些還處在識別階段，沒有進入實質(zhì)性投資階段，因而未納入研究樣本。。所用PPP投資數(shù)據(jù)來自世界銀行（WB）的PPI（Private Participation in Infrastructure）數(shù)據(jù)庫。世界銀行把PPP項目劃分為特許權(quán)（Concession）、資產(chǎn)分剝（Divestiture）、格林菲爾德（Greenfield project）以及管理與租賃合約（Management and Lease Contract）四大類，而在資產(chǎn)分剝里又細(xì)分了完全剝離（Full）與部分剝離（Partial）兩個方面。完全剝離和格林菲爾德類別下的純商業(yè)（Merchant）模式均為純私人性質(zhì)，與PPP特征不合而被剔除。此外，還有一部分PPP項目因種種原因被中途取消（Canceled），這些項目的PPP投資也排除在本研究之外。2003-2013年間各類型PPP項目投資情況如表1所示。很明顯，我國PPP模式中主要是特許權(quán)、資產(chǎn)分剝和格林菲爾德合約模式。隨著治理體制的改革深化以及社會服務(wù)多樣化需求的發(fā)展，吸引私人資本參與到公用事業(yè)中，構(gòu)造多種形式的PPP合約，乃必然的發(fā)展趨勢。

表1 我國PPP模式融資建設(shè)的類型

作為被解釋變量的公共投資，因統(tǒng)計口徑不同，大體有兩種計算方法。一種是從固定資產(chǎn)的資金來源分類上，把全社會固定資產(chǎn)投資中的國家預(yù)算內(nèi)資金作為公共投資（陳浪南、楊子暉，2007），本文中記為GIb。另一種是從固定資產(chǎn)的投資方向上，將除了農(nóng)林牧漁業(yè)、采掘業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)零售餐飲業(yè)、金融保險業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和其他部分以外的投資看作公共投資（韓仁月、常世旺，2010），本文中記為GIt。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2003-2013年間的711個PPP項目主要分布在能源①根據(jù)世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫的分類標(biāo)準(zhǔn)，將能源領(lǐng)域分為電力和煤氣兩大領(lǐng)域。、交通、水業(yè)（供水與污水治理）、通信四大領(lǐng)域（表2）。為與PPP投資領(lǐng)域口徑相一致，本文根據(jù)研究需要增加一類公共投資，即選取電力、煤氣（天然氣）、水生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、交通運輸倉儲及郵電通信業(yè)這些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的固定資產(chǎn)投資作為被解釋變量GIp。因此，本研究將分別采用以上三種分類方法檢驗PPP投資對公共投資的作用效應(yīng)。

表2 基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目數(shù)量及相應(yīng)投資額

此外，本文選取的控制變量具體包括：（1）通貨膨脹率（cpi），反映社會總需求的大小。當(dāng)需求過高時，地方政府會減少公共財政支出，抑制投資，從而控制物價波動。通貨膨脹率用CPI指數(shù)計算。（2）財政分權(quán)（fd），反映地方財政自主性的大小。借鑒陳安平（2009）、李伶俐等（2013）的做法，利用地方本級人均財政支出與地方、中央本級人均財政支出之和的比值來測算財政分權(quán)。（3）交通基礎(chǔ)設(shè)施（transport），反映地方的公共基礎(chǔ)設(shè)施水平。借鑒余泳澤、張先軫（2015）的做法，選取鐵路與公路路網(wǎng)密度（公里/平方公里）衡量該水平。（4）財政收入水平（fr），反映各地區(qū)的公共財政資源。借鑒金雙華（2002）的做法，采用地方政府財政收入占GDP比重予以代理。

本文其它數(shù)據(jù)如不做特殊說明，均來自2003-2013年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國固定資產(chǎn)統(tǒng)計年鑒》《中國財政統(tǒng)計年鑒》和分省統(tǒng)計年鑒。

（二）模型設(shè)定

依據(jù)理論模型的分析及公共投資的特點，本文采用動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型來論證PPP投資對公共投資的影響，其基本形式為：

式中，下標(biāo)i和t分別表示第i個省份和第t年。被解釋變量GIi，t代表公共投資占GDP的比重，本文采用不同的指標(biāo)對其進行衡量。由于投資具有自然慣性和“自增強機制”，本研究在原模型的基礎(chǔ)上加入公共投資的滯后一期。PPPi，t是PPP投資占GDP的比重，為核心解釋變量。Xi，t是一組影響公共投資的控制變量，包括通貨膨脹率（cpi）、財政分權(quán)度（fd）、交通基礎(chǔ)設(shè)施（transport）、財政收入水平（fr）。fi、vt是不可觀測的省際效應(yīng)和時間效應(yīng)，εi，t為殘差項，反映其它可能起作用但沒有被模型捕獲的因素。變量的處理過程與統(tǒng)計描述見表3。

表3 變量定義及描述性統(tǒng)計

四、實證過程與結(jié)果

（一）實證方法

在動態(tài)模型設(shè)定中，由于解釋變量中含有被解釋變量的滯后項，因此有可能會產(chǎn)生線性相關(guān)問題。同時，本文的PPP投資和公共投資有可能受到共同因素的影響，如果這種影響不能夠被控制將會導(dǎo)致核心變量的內(nèi)生性問題。此外，選取了29個省份進行分析，可能會出現(xiàn)省際間的異方差問題，導(dǎo)致估計結(jié)果偏誤并造成估計系數(shù)無效。為此，本文采用Blundell和Bond（1998）提出的系統(tǒng)廣義矩估計（system GMM）方法進行檢驗。該方法的優(yōu)點在于：能夠同時利用差分方程和水平方程進而增強差分估計，通過增加原始水平值的回歸方程來解決弱工具變量問題，弱化異方差性和自相關(guān)性的干擾。因此，系統(tǒng)GMM估計通常設(shè)計兩個檢驗：一是差分方程隨機誤差項的二階序列相關(guān)性檢驗；二是工具變量有效性的Sargen（或Hansen）檢驗。

（二）實證結(jié)果

表4給出了全國動態(tài)面板數(shù)據(jù)模型的估計結(jié)果。由Arellano-Bond一階和二階自相關(guān)檢驗可知，模型（4.1）、（4.2）、（4.3）的殘差項均存在顯著的一階自相關(guān)，但不存在顯著的二階自相關(guān)①系統(tǒng)GMM估計要求不存在二階系列相關(guān)，一階系列相關(guān)不影響系統(tǒng)GMM估計的有效性。。由Sargan過度識別檢驗來看，各模型都通過了Sargan檢驗，表明工具變量總體上是有效的。

以上三個模型顯示的估計結(jié)果基本一致。模型（4.3）的被解釋變量是電力、煤氣、水生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)、交通運輸倉儲及郵電通信業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公共投資占GDP的比重，記為GIp。它的滯后項L.GIp的系數(shù)為正且在1%水平下顯著，表明我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公共投資呈現(xiàn)一定的慣性和“自增強”特征。從全國整體來看，PPP投資與公共投資呈顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。PPP投資與GDP的相對值每增加1%，會使公共投資與GDP的相對值下降0.687%，表明PPP投資對公共投資起到明顯的“擠出”效應(yīng)，也即PPP資本有效地緩解了地方政府的公共財政支出壓力，與理論研究結(jié)果相符。

在控制變量中，通貨膨脹（cpi）對公共投資產(chǎn)生顯著的負(fù)向影響。因為通貨膨脹在一定程度上反映了社會總供求關(guān)系，當(dāng)出現(xiàn)社會總需求過熱的通貨膨脹時，政府會采取相應(yīng)的財政政策工具予以調(diào)節(jié)，如減少公共投資以抑制需求。交通基礎(chǔ)設(shè)施水平（transport）與公共投資之間呈顯著負(fù)相關(guān)，也即在基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的地區(qū)，政府通常會減少基礎(chǔ)設(shè)施的公共投資，增量公共支出主要流向教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)和社會福利上。財政分權(quán)度（fd）與財政收入水平（fr）對公共投資均起到促進作用，但顯著性在三個模型中有所差異。財政分權(quán)度越高，地方政府獨立支配財力的權(quán)力越大，宏觀經(jīng)濟決策的自由度越大，在現(xiàn)行體制和財政競爭格局下，公共支出傾向于促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，從而體現(xiàn)出財政分權(quán)激勵公共投資。

為了解PPP投資對公共投資影響的地區(qū)特征，我們將全國分為東部、中西部①采用國家統(tǒng)計局的區(qū)域劃分辦法，考慮到PPP投資在中部地區(qū)并不具有明顯的特點而將其納入西部成為中西部，即只將全國劃分為東、中西部兩個地區(qū)。兩大區(qū)域進行檢驗，模型估計結(jié)果如表5所示。模型（5.1）、（5.2）的被解釋變量為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公共投資占GDP比重GIp②本文也將被解釋變量設(shè)定為GIb和GIt對模型進行了估算，發(fā)現(xiàn)各變量的顯著性沒有發(fā)生太大的變化。因此本文只報告了對被解釋變量GIp回歸的結(jié)果。，兩者均通過Arellano-Bond自相關(guān)檢驗與Sargan過度識別檢驗。

公共投資變量滯后項L.GIp的估計結(jié)果，證實了我國東部、中西部地區(qū)的公共投資變化趨勢均具有慣性特征。中西部地區(qū)的PPP投資對公共投資有顯著的負(fù)向影響，表現(xiàn)出強烈的“擠出效應(yīng)”，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，是PPP資本對公共資本的一種替代。而東部地區(qū)的PPP投資對公共投資雖也產(chǎn)生負(fù)向影響，但不顯著，這與近年來PPP投資區(qū)域冷熱不均現(xiàn)象吻合。據(jù)全國PPP綜合信息平臺統(tǒng)計，截至2016年2月29日，全國共有7110個PPP項目，總投資約8.3萬億元，其中，貴州、山東、四川、河南、新疆居項目數(shù)前五名，合計4158個，占項目總數(shù)的58.5%，中西部地區(qū)對PPP項目的熱情較高。而東部發(fā)達省份如上海、北京，其財政資源充沛，PPP投資沒能表現(xiàn)出明顯的擠出公共投資。此外，在東部地區(qū)，PPP投資對公共投資的影響復(fù)雜，畢竟，資本存量、市場化程度、城市化水平等都可能影響公共投資規(guī)模。控制變量中，通貨膨脹、交通基礎(chǔ)設(shè)施水平與公共投資呈反向變動，而財政分權(quán)度、財政收入水平與公共投資呈正向變動關(guān)系。

總體而言，兩大地區(qū)的估計結(jié)果與全國樣本的估計結(jié)果基本一致，這在一定程度上證實了本文估計結(jié)果的可靠性。

表5 東部與中西部地區(qū)動態(tài)面板數(shù)據(jù)的系統(tǒng)GMM估計結(jié)果

五、結(jié)論與政策建議

實證研究結(jié)果表明，PPP投資對公共投資產(chǎn)生影響，但存在地區(qū)差異。就全國而言，PPP投資對公共投資有顯著的負(fù)向效應(yīng)，即PPP投資表現(xiàn)出明顯的擠出公共投資效果。但東部地區(qū)這種效應(yīng)并不明顯，有兩種可能的情況：一是東部地區(qū)的PPP投資少，對公共投資擠出效應(yīng)不顯著；二是東部地區(qū)也有一定規(guī)模的PPP投資，但公共投資規(guī)模也沒有下降。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，后一種判斷可能更接近事實。在中西部地區(qū)，PPP投資強烈地擠出公共投資。盡管通貨膨脹和較高的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平也能減少公共投資，但PPP投資的替代效應(yīng)無疑為中西部地區(qū)的政府節(jié)約了大量公共資本。

根據(jù)我們的實證結(jié)果，為提高PPP合約的簽約率并保證項目順利落地，可以從以下幾個方面予以強化。

第一，統(tǒng)一認(rèn)識，提高PPP模式的治理效能。因有社會資本的介入，PPP投資是事實上的市場配置資源。同時，PPP模式是一種公私合作的治理工具，體現(xiàn)社會資本的參與性和公平性。應(yīng)在國家治理層面統(tǒng)一對PPP的認(rèn)識，即使政府“不差錢”，在預(yù)算安排時也要在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域為社會資本預(yù)留一定的位置。只有公私充分合作，社會治理效能才能得到切實提高。

第二，先試點積累經(jīng)驗，形成示范效應(yīng)后全面推廣。研究表明，上一期PPP投資額對本期PPP投資額具有明顯的同向影響。這說明試點的導(dǎo)向作用，在PPP投資中尤為突出，也與我國改革開放的實踐路徑選擇相吻合。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，已有大量成功的PPP案例，但在醫(yī)療、公租房、養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等關(guān)系民生福祉的領(lǐng)域，PPP供給模式還處在“不差錢”階段?？梢越梃b國外的實踐經(jīng)驗，選擇典型項目先行試點，通過積累經(jīng)驗，不斷完善適合行業(yè)和地區(qū)特點的PPP模式，然后再逐步推廣開來。畢竟，PPP治理并不是萬能的。即使在PPP模式應(yīng)用最為成熟的英國，PPP項目的投資額也不超過全部公共投資的20%。PPP投資不宜操之過急、全面開花。只有成功的PPP項目，才具有強大的示范和引領(lǐng)效應(yīng)。

第三，完善制度建設(shè)。盡快出臺PPP法規(guī)，規(guī)范PPP投資行為的監(jiān)管，保障政府和社會資本雙方的合法權(quán)益，補充完善PPP投資的稅收優(yōu)惠政策體系。

［1］陳安平.財政分權(quán)、城鄉(xiāng)收入差距與經(jīng)濟增長［J］.山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2009（08）：93-101.

［2］陳浪南，楊子暉.中國政府支出和融資對私人投資擠出效應(yīng)的經(jīng)驗研究［J］.世界經(jīng)濟，2007，30（01）：49-59.

［3］韓仁月，常世旺.中國省級公共投資的區(qū)域效應(yīng)：互利共贏還是以鄰為壑［J］.財經(jīng)研究，2010（04）：37-46.

［4］李伶俐，谷小菁，王定祥.財政分權(quán)、城市化與城鄉(xiāng)收入差距［J］.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟，2013（12）：4-14.

［5］賈康.PPP 制度創(chuàng)新的六大正面效應(yīng)［J］.經(jīng)濟，2015（7）：9-9.

［6］金雙華.財政收入水平與社會公平關(guān)系的實證分析［J］.經(jīng)濟學(xué)動態(tài)，2002（4）：25-29.

［7］余泳澤，張先軫.要素稟賦、適宜性創(chuàng)新模式選擇與全要素生產(chǎn)率提升［J］.管理世界，2015（9）：13-31.

［8］Araujo S，Sutherland D.Public-Private Partnerships and Investment in Infrastructure ［J］.Oecd Economics Department Working Papers，2010（1）.

［9］Carbonara N，Costantino N，Pellegrino R.A Three-Layers Theoretical Framework For Analyzing Public Private Partnerships：The Italian Case［J］.Organization Technology&Management in Construction，2013，5：799-810.

［10］Checherita，C.D.A Macroeconomic Analysis of Investment under Public-Private Partnerships and its Policy Implications-the Case of Developing Countries［D］.George Manson University，2009.

［11］Chong E，Huet F，Saussier S，et al.Public-Private Partnerships and Prices：Evidence from Water Distribution in France［J］.Reviewof Industrial Organization，2006，29（1-2）：149-169.

［12］Escaleras M，Register C A.Fiscal decentralization and natural hazard risks［J］.Public Choice，2012，151（1-2）：165-183.

［13］Sabry MI.Good governance，institutions and performance of public private partnerships［J］.International Journal of Public Sector Management，2015，28（7）：566-582.

［14］Seljan E C，Mccubbins C.Fee for Service：Proposition 13 and Municipal Revenue Substitution［J］.California Journal of Politics&Policy，2016，7（2）.

［15］Sharma C.Determinants of PPP in infrastructure in developing economies［J］.Transforming Government People Process&Policy，2012，6（2）：149-166.

［16］Tyschenko V F.The Impact Estimation of Potential Public-Private Partnerships For Knowledge Economy［J］.Financial Space，2015.

［17］Vinogradov D，Shadrina E，Kokareva L.Public procurement mechanisms for public-private partnerships［J］.Journal of Public Procurement，2014，14（4）：538-566.

Abstract:The public-private partnerships investment is an important part of the structural supply-side reform.This thesis is based on the dynamic panel data model to prove the relationship between the public-private partnership investment and public investment.The result shows that public-private partnership investment crowds out the public investment obviously at the country level,and this replacement effect is not obvious in eastern areas.while the middle and western areas have a strong replacement prefer.To promote the public-private partnership investment,we should unify the understanding of the public-private partnership governance efficiency,strengthen the legislation of public--private partnership,improve and perfect the tax preferential policy system,and choose the mechanism that pilot first then expand in the whole country.

Key words:Public-Private Partnerships Investment;Public Investment;Crowding-out Effect

作者單位：南京財經(jīng)大學(xué)財政與稅務(wù)學(xué)院

（責(zé)任編輯：邢荷生）

本刊參考文獻格式

專著：［序號］作者.書名［M］.版本.出版地：出版者，出版年：起止頁碼（可選）.

期刊：［序號］作者.文章題名［J］.刊名，出版年，卷（期）.

論文集：［序號］作者.論文題名［C］.論文集名.出版地：出版者，出版年：起止頁碼.

學(xué)位論文：［序號］作者.學(xué)位論文題名［D］.保存地點：保存單位，年份.

報紙：［序號］作者.文章題名［N］.報紙名，出版日期（版次）.

電子文獻：［序號］作者.電子文獻題名.［發(fā)表或更新日期］.電子文獻的出處或可獲得地址.

《財政科學(xué)》編輯部

Does the PPP Investment Crowd out Public Investment?

Tang Xianglai Liu Xiaohui

F283

A

2096-1391（2017）08-0083-10