●董承勇

地方政府性債務持續(xù)擴張的邏輯探析與對策

●董承勇

新《預算法》實施后，地方政府債務管理明顯增強，財政部通過限額管理、預算管理、發(fā)行置換債券等一系列措施，將風險置于可控范圍，大大提升了財政可持續(xù)發(fā)展能力。但是，在GDP增長目標驅動下，地方政府的融資沖動依然十足，新增政府債務限額、PPP仍然難以滿足其融資需求，政府購買服務、保底收益承諾等“金融創(chuàng)新”層出不窮。地方政府性債務風險警報不斷，金融系統(tǒng)如鯁在喉。本文對地方政府性融資行為的邏輯進行了分析，對不同利益主體的經(jīng)濟特征分別作了闡述，點明了省級地方政府性債務監(jiān)管盲區(qū)，并據(jù)此針對性地提出了改進建議。

地方政府債務 地方政府性債務 監(jiān)管

《國務院辦公廳關于做好地方政府性債務審計工作的通知》（國辦發(fā)明電〔2011〕6號）首次對地方政府性債務提出了工作要求，對地方政府性債務的內容進行了明確，具體包括三類：政府有償還責任的債務、政府有擔保責任的債務、政府具有救助責任的債務。此后審計署于2011、2013年分別開展了全國性的審計，地方政府性債務總體規(guī)模呈大幅上升趨勢?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）推動審計署、財政部于2014年相繼開展了全國性的審計、核查工作，確定了地方政府債務余額。新《預算法》于2015年正式實施后，地方政府債務的監(jiān)管部門確定為財政部，地方政府融資渠道和違法融資行為界定更為明確。目前，在財政部的高壓下，地方政府債務管理規(guī)范度明顯提升，增長規(guī)模也與赤字率等指標相掛鉤，總體風險可控。但概念更廣的地方政府性債務監(jiān)管卻明顯滯后，隨著地方政府融資行為多樣化，地方政府性債務范圍和規(guī)模持續(xù)擴大，總體急速增長，不僅財政可持續(xù)性大大降低，金融市場也如鯁在喉，甚至會對國民經(jīng)濟基礎產(chǎn)生難以估量的影響。國際評級機構調低我國主權債務評級等級就是警示信號之一。本文認為，地方政府性債務不僅包含了地方政府債務，還囊括了地方政府隱性債務，如地方政府或有負債、融資平臺債務以及地方財政未來支出責任等，國務院已經(jīng)提出了限期解決的要求，必須對此高度重視，并實施有效管理。

一、地方政府性債務管理現(xiàn)狀

為了緩解地方政府債務償付風險和增長風險，財政部通過置換債券的形式，幫助地方政府債務實現(xiàn)了展期，短期內避免了償付危機。同時，借助較為寬松的貨幣政策，地方政府債務的利息支出壓力也得到了有效緩解。一定時期內，地方政府債務的風險確實控制在了一定范圍內，出現(xiàn)全國性地方政府債務危機的可能性大大降低，埋在金融體系中的危機暫時得以解除。當然，少數(shù)地區(qū)區(qū)域性地方政府債務危機仍然存在，這些地區(qū)債務規(guī)模遠遠超過了自身的一般公共預算收入，還債壓力非常大，償付風險非常高，財政未來可持續(xù)發(fā)展能力極度弱化。尤其是在財政收入增長難、擠水分等措施壓力下，這些地區(qū)的危機警報仍未實際解除，需要上級財政支援、救助。

為了保持地方經(jīng)濟發(fā)展的動力，同時控制地方政府債務規(guī)模不合理增長，新《預算法》首先從法律層面明確中央財政不會實施救助。與此同時，財政部、國家發(fā)改委等部委力推PPP，希望借助社會資本力量，引入風險共擔機制，把地方政府債務關進PPP項目之中。同時，財政部對地方政府的新增債務進行限額管理，基本思想是，負債高、風險高的地區(qū)新增債務額度較低；反之則新增債務限額相對較高。事實上，經(jīng)過近幾年的發(fā)展，地方政府債務增長得到了有效控制，總體增長幅度較往年有所降低。但是，地方政府性債務規(guī)模增長仍然異常迅猛，遠遠超出了財政的可承受范圍，多個省份已經(jīng)出現(xiàn)了新的危機苗頭。很明顯，地方政府性債務在金融體系中隱藏著巨大風險，這些債務尚未實行全面監(jiān)控，增長方式粗放，缺少明確的管理主體，缺乏有效的控制手段。

之所以如此，關鍵在于地方政府在融資過程中的逆向選擇——即不論現(xiàn)有財力如何，總之盡可能多地融資負債。地方政府融資過程中的“金融創(chuàng)新”層出不窮，產(chǎn)業(yè)投資基金的明股實債、PPP中承諾的保底收益、應收賬款融資、注資承諾融資等等。參與地方政府融資的投資企業(yè)、金融機構無不以固定收益的方式，鎖定自身的收益，把參與風險降低到最小。除了部分確實有現(xiàn)金流的項目外，純公益類的PPP項目，投資企業(yè)要獲得穩(wěn)定收益，必須通過地方政府的“最低消費”承諾予以解決，而這些承諾要納入地方政府年度預算，經(jīng)人大表決通過方可真正生效。一旦如此操作，地方政府將邁入違規(guī)融資行列。財政部作為地方政府債務的監(jiān)督部門，已經(jīng)對多起違規(guī)融資進行了亮劍。但是，這種查處的覆蓋面仍然十分有限，很難對急速擴張的地方政府性債務實施有效管理，遏制地方政府性債務快速增長勢頭。多個省份債務率超警戒線，風險在持續(xù)加大，相關管理已明顯遲滯，長此以往，將嚴重偏離國務院的管理目標和要求。

二、地方政府性債務急速擴張的原因分析

地方政府性債務快速擴張有其特有的邏輯特點。本文將從不同主體角度分析其中的邏輯關系，以更清晰地揭示其內在聯(lián)系。

一是GDP增長目標驅動?！皟蓚€一百年”奮斗目標是全中國人民的共同期盼。其中，具體數(shù)據(jù)要求是到2020年我國GDP要達到90萬億元，而2016年的GDP是74萬億元，增幅6.7%，也就是未來四年內要實現(xiàn)總共21.6%的增幅。雖然按目前的經(jīng)濟增長速度完成預期目標的可能性很大，但是，維持速度的難度并不小。2017年，政府預計全年GDP增速為6.5%，已經(jīng)較2016年下調了0.2%。未來，我國GDP中高速增長將是趨勢，隨著GDP總量越來越大，增幅減小、增速減慢也是大概率事件。另外，僅憑投資要素和外向型經(jīng)濟拉動的GDP增長乏力越來越明顯，基礎設施建設、外貿出口增長的空間也相對固定，難以發(fā)揮爆發(fā)式增長的促進作用。但為了保持現(xiàn)有的增速，繼續(xù)保持高投資拉動仍是主要選擇，各地新城建設如火如荼，污水處理設施、垃圾處理設施已經(jīng)延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很多設施建設已經(jīng)比較超前，浪費現(xiàn)象也在一定程度上存在。

二是地方政府的理性經(jīng)濟人選擇。理性人假設是經(jīng)濟學最重要的假設基礎，地方政府作為由多個個人進行管理的組織機構，也具有明顯的理性經(jīng)濟人特征。在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，地方長官意志對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展具有決定性作用。站在地方長官的角度，加快地區(qū)發(fā)展是其不二選擇，既是實現(xiàn)發(fā)展目標的需要，也是最大化個人價值的必然路徑，這既包括個人仕途的升遷，也包括為地區(qū)發(fā)展而帶來的個人聲譽提升。更為關鍵的是，快速發(fā)展能夠有效掩飾、彌補地區(qū)的短板，把弱的一面最小化。在地方政府性債務擴張過程中，如果不加快地區(qū)發(fā)展，原有債務的償還壓力就會使得當期執(zhí)政政府喘不過氣來；相反，如果能夠實現(xiàn)資本集聚，加快地區(qū)形象提升，從而提升土地價值，吸引優(yōu)質企業(yè)，不僅可以獲得更大的土地出讓收益，還可以獲得更好的遠期稅收收益。所以，加快融資舉債，引入有實力的投資者是當務之急、重中之重。這就是地方政府性債務快速擴張的驅動力。地方財政部門、地方融資平臺、事業(yè)單位、國有企業(yè)等各主體為地方政府融資，都是實現(xiàn)長官意志、地方政府理性經(jīng)濟人選擇的最終結果。因為不是所有的地區(qū)都有足夠優(yōu)質的項目開展合規(guī)性融資，加上地方融資平臺的融資功能已經(jīng)使用殆盡，違規(guī)融資行為自然而然就會出現(xiàn)，而且不會因為監(jiān)管而消失。

三是金融機構和投資企業(yè)的固定收益思維。我國的資本市場仍然不成熟，尤其是投資者，既包括個人投資者也包括機構投資者。風險和收益是孿生兄弟，必然是對等的，但是，投資者并不買賬，很任性地就是要求有固定收益、保底收益。如信托公司在募集資金時承諾的是固定收益，沒有固定收益很難吸引到投資者參與。那么為了保證自身風險最小化，募集資金再投資過程中，信托公司必須以固定收益為基本條件。在參與地方政府的融資過程中，信托公司要獲得固定收益，就需要地方政府出具承諾函等各種形式的保底收益承諾。其他如商業(yè)銀行、政策性銀行、融資租賃公司等金融機構，甚至是建設企業(yè)等投資方，也都抱著同樣的固定收益思維。對資金渴望程度極高的地方政府，為了盡快獲得融資，什么條件都可以答應，即便跨過法律紅線也不例外。

四是省級層面的監(jiān)管盲區(qū)?，F(xiàn)在常說金融混業(yè)經(jīng)營，導致出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，進而形成金融風險。事實上，地方政府性債務過度膨脹，與省級層面的行政單位間監(jiān)管盲區(qū)不無關系。從地方債務管理層面來看，省級財政是地方政府債務的主管部門，理應對本省各地區(qū)地方政府債務情況進行監(jiān)督，并嚴格控制高風險地區(qū)地方政府性債務的增長規(guī)模。但是，現(xiàn)階段省級財政的監(jiān)管積極性不高，一方面是省級財政撼動地區(qū)地方長官意志的難度很大；另一方面省級財政與地市、縣區(qū)財政是利益共同體，如果下級財政不能通過自己的力量化解地方債務，省級財政需要承擔一定的救助責任，而且地方通過自己舉債發(fā)展，還可以減輕省級財政的調節(jié)壓力。同時，過度打壓本省地方政府的融資行為，不利于本省在全國范圍內的比較，有可能拉低本省在全國的GDP排名。另外，地方政府性債務監(jiān)管所涉及的利益主體較地方政府債務更多，不僅涉及了地方政府及其融資平臺、地方財政，金融機構、投資機構、社會中介機構等多個利益主體，還有人行、銀監(jiān)、保監(jiān)、證監(jiān)等行政管理部門、行業(yè)監(jiān)管部門及其自律協(xié)會等機構，參與地方政府融資的投資機構還可能歸屬國家國資委管理，省級財政更是無權干涉其經(jīng)營行為。所以，省級財政難以有效協(xié)調上述機構，從操作層面難以對違規(guī)投融資行為進行合理處罰。需要進一步說明的是，如果地方政府違規(guī)融資行為處罰標準不統(tǒng)一，不僅會弱化法律權威，還會形成更為明顯的羊群效應，處罰輕的違規(guī)方式會成為大多數(shù)人的選擇，而產(chǎn)生更多的違規(guī)行為。因為存在監(jiān)管盲區(qū)，地方政府性債務危機將成為金融危機的重要隱患。

五是社會中介機構的非獨立性。融資過程中，如律師事務所、資產(chǎn)評估機構、會計師事務所等傳統(tǒng)中介機構，需要從獨立審慎角度對項目的投資收益、資產(chǎn)標的等進行合理評價。但因為業(yè)務依附原因，這些機構長期以來都處于從屬地位，為甲方服務，而不是為公正服務。為了實現(xiàn)自身的經(jīng)濟目標，以結果為導向，按照甲方的要求出具意見，毫不夸張地說，各種類型的報告都可以找到適用方法，以佐證事先確立的結論。這使得原本不合規(guī)的融資、不合理的項目仍然能夠一路綠燈，堂而皇之地通過各類評審。僅憑政府有形的手進行有效監(jiān)管，實現(xiàn)難度很大，一方面是政府和行業(yè)的力量做不到事中全面監(jiān)管，另一方面是中介機構準入制逐步放開，市場行為越來越多。更何況，其中許多中介還是紅頂中介，與有關政府部門有著剪不斷理還亂的關系，其獨立性可想而知。從某種意義上說，中介機構的非獨立性，使得政府融資行為的結果導向更為明顯。

三、加強地方政府性債務管理的建議

只有抓住地方政府性債務的邏輯原點，才能夠為解決地方政府性債務危機提供切實可行的操作方式。基于上述分析，本文建議從以下方面予以改進：

一是放棄GDP增長論。如果中國夢的“兩個一百年”奮斗目標必須和GDP數(shù)據(jù)掛鉤，而不是看重GDP的增長質量和國民實際收入增長水平，那么在現(xiàn)行管理體制下，地方政府的融資沖動永遠無法抑制，地方長官的理性經(jīng)濟人選擇依然突顯。所以，要達到釜底抽薪的效果，必須從放棄GDP增長論先期著手。這需要上至中央下至地方政府，均改變傳統(tǒng)觀念，從地方政績考核機制、地方長官晉升渠道等方面進行徹底改革。中央相關文件和規(guī)劃中，不再就GDP增長方面作要求，對于地區(qū)經(jīng)濟增長情況，借助更為廣泛的指標進行評判，如包含城鎮(zhèn)化率、人口增長率、R&D投入增長率、一般公共預算收入增長率等，分別設定權重，綜合考量。這既可以避免地方政府過于注重固定資產(chǎn)投資增長，還可以更健康地評判地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況。

二是合理評價地方經(jīng)濟健康增長情況。為了防止地方政府理性經(jīng)濟人選擇極致性地發(fā)揮，還需要從機制上進行約束，提高其盲目擴大融資選擇的機會成本，特別是違規(guī)融資的代價。當前，根據(jù)新《預算法》九十四條的頂格處理，確實可以對地方長官、地方財政發(fā)揮很強的警示作用，但處理的層級和覆蓋面還是有限。所以，建議盡快完成《預算法實施條例》修訂工作，明確違規(guī)融資行為的處理細則。同時，對地方政府性債務進行信息化、動態(tài)化監(jiān)控，數(shù)據(jù)來源須借助資金供給方——金融機構、投資企業(yè)，以及資金需求方——地方政府及其所屬部門、地方融資平臺等進行統(tǒng)計，實現(xiàn)數(shù)據(jù)對碰。工作形式需從中央層面進行統(tǒng)一部署，明確為一項常態(tài)化工作，多部委共同參與。對于監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的地方政府性債務增長速度過快或異常的地區(qū)，由財政部對其亮紅牌，組織開展突擊檢查，判斷是否存在違規(guī)融資行為，并進行相應的處置。

三是打破投資者必須獲取固定收益的投資思維。投資者對固定收益的過度要求，不利于資本市場的市場化進程。要打破這種固化思維和不合理要求，還是得借助市場手段。一方面，提升地方政府的融資談判能力，形成統(tǒng)一的預期和認識，即金融機構、投資企業(yè)參與地方建設是投資行為，必須承擔風險。建議從全國財政干部、地方長官的專業(yè)性培訓開始，提高地方政府的談判技能，使其敢于拒絕金融機構、投資企業(yè)的不合理收益要求。另一方面，鼓勵金融機構、投資企業(yè)苦練內功，從項目管理、運營方面提升盈利能力。對于通過提升管理水平、提高項目質量，在浮動收益項目中實現(xiàn)最終盈利的機構和企業(yè)，要重點推薦，實現(xiàn)金融機構和投資企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。建議借鑒魯班獎的設定標準和操作方式，在全國范圍設立政府PPP投融資項目的國家級獎項，對優(yōu)質金融機構、投資企業(yè)進行最高獎勵表彰，全國范圍內進行宣介。

四是利用專員辦職能優(yōu)勢彌補省級監(jiān)管盲區(qū)。必須要有獨立于省級財政的第三方，來組織開展省級層面的地方政府性債務監(jiān)管工作。從法定角度來看，專員辦具備接受該項職能的先天優(yōu)勢，財政部作為主管機構在地方政府債務管理方面已經(jīng)做了充分的授權，地方政府性債務監(jiān)管的職權在此基礎上延伸即可。具體操作可先由中央授權財政部牽頭負責，財政部再授權專員辦牽頭省級監(jiān)督。當然，專員辦目前的機構配備在履職方面還存在一定的不足，這既需要中央層面對財政部地方政府性債務監(jiān)管給予更大的力量支持，也需要財政部對專員辦的職能做更深層次的加強。一方面，財政部可以減少專員辦過于零散的工作職責，使其擁有更為核心的業(yè)務和更為聚集的人力；另一方面加強專員辦的機構建設和人員配備，使其具備全面擔負起該項工作的軟硬件條件。專員辦作為獨立第三方，能夠在駐地串起金融行業(yè)管理部門、中央直屬金融機構與國有企業(yè)、地方政府及其所屬部門，建立大監(jiān)管框架。能夠將中央關于地方政府性債務的監(jiān)管要求傳導給各地區(qū)和各利益主體，督促各方遵守相關法律和政策要求，監(jiān)控區(qū)域性地方政府性債務風險。這樣既解決了財政部對地方政府性債務增長鞭長莫及的困擾，也彌補了省級監(jiān)管空白。

五是加快社會中介機構的獨立性體系構建。除了紅頂中介要加快與主管部門的徹底脫鉤外，還應該鼓勵社會中介機構獨立審慎地開展評價，鼓勵其注重長期構建良好的企業(yè)形象。因此建議組織中介行業(yè)的執(zhí)業(yè)質量評比，對于那些不負責任地開展評價的中介機構，行業(yè)組織評價后，主管部門對其實行末位淘汰，強制性要求退出該行業(yè)市場。同時，對于評價報告質量低劣的情況，除中介機構退出市場外，還應對其所有者、管理者、項目經(jīng)理等的不誠信行為計入社會征信系統(tǒng)，對情形惡劣的實施市場準入限制，促使經(jīng)理人更注重職業(yè)性。同理，對于能夠獨立審慎地開展評價、評價報告優(yōu)質的社會中介機構，應由行業(yè)進行評比后，主管部門對其進行表彰、宣介。通過優(yōu)勝劣汰，實現(xiàn)社會中介機構的獨立性體系構建?！?/p>

（作者單位：財政部駐廣東專員辦）

[1]財政部.關于印發(fā)《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法》的通知[EB/OL].（2016-11-24）.http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zheng ceguizhang/201612/t20161220_2485417.htm l.

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