劉尚希 馬洪范 景婉博 于雯杰

國外支出責任的理論考察與實踐經(jīng)驗

劉尚希 馬洪范 景婉博 于雯杰

科學劃分各級政府的支出責任，是世界各國面臨的一個共同難題。本文在梳理美、德、日等典型發(fā)達國家支出責任劃分實踐經(jīng)驗的基礎上，闡釋和考察了支出責任的概念及理論認識，總結了國外支出責任劃分的主要表現(xiàn)形式，可以為我國提供五方面的借鑒和啟示：一是明確事權是合理劃分支出責任的前提；二是不同國家的支出責任劃分遵循不同的辦法，并無統(tǒng)一模式；三是發(fā)達國家的事權與支出責任劃分經(jīng)歷了長期逐步演進的過程，規(guī)范化法治化是大趨勢；四是政府間轉移支付為低層級政府匹配財力，而非替代支出責任；五是中央政府支出責任在逐步加大與強化。

事權 支出責任 轉移支付 國外實踐

從發(fā)達國家來看，無論是理論界還是實踐部門，財政支出責任的劃分所獲得的關注或研究不多。這與事權法定的背景有關。當中央與地方支出責任內(nèi)嵌于事權法定的時候，支出責任劃分的研究就變成了一個法律問題。

一、支出責任的概念

（一）官方文件

通過查閱相關法律及制度文件，我們發(fā)現(xiàn)，美國和英國憲法及財政制度在談及政府間財政關系時，都沒用“支出責任”這個詞語，而是使用“支出”（expenditure/spending）一詞，如聯(lián)邦支出、州支出。

德國憲法中的第十章有專門關于財政制度的規(guī)定，其中第104a條規(guī)定：“聯(lián)邦和各州應分別承擔履行各自任務所需的支出”，也沒有使用“支出責任”，而是用“支出”（die Ausgabe）一詞。

日本《地方財政法》中有“支出責任”的類似概念，稱為“經(jīng)費負擔義務”（経費を負擔する義務）。

（二）學術說法

國外財政學教科書中鮮有“支出責任”這一概念，比較著名的財政學教科書《財政學》（哈維.羅森，2015）、《財政學：理論、政策與實踐》（大衛(wèi).N海曼，2015）在講述政府間財政關系時都沒有出現(xiàn)“支出責任”一詞，僅是提及了“支出”。

通過檢索眾多研究政府間財政關系的文獻，我們發(fā)現(xiàn)，有“支出劃分”（expenditure assignment）和“支出責任的劃分”（assignment of expenditure responsibilities）的說法，其出現(xiàn)的頻度與次數(shù)，大致相當。從語義上講，“支出劃分”既可以是橫向上某一級政府的支出安排或分配，也可以是縱向上不同層級政府間的支出分配，具體要視語境而定；“支出責任的劃分”的含義則非常明確，就是縱向上不同層級政府間的支出分配，各級政府為履行政府職能而承擔的財政支出義務，包括由哪級政府承擔、如何承擔等。

（三）支出責任與事權、轉移支付之間的關系

說到“支出責任”，自然離不開“事權”這個概念。通過查閱英美德三國相關文獻，我們沒有找到與“事權”相對應的概念，凡是涉及到政府間職能的劃分，英美兩國使用的是“責任”（responsibility）或者“職能”（function）一詞，德國使用的是“任務”（die Aufgabe）一詞，此外還有較少文獻中使用的是“職能劃分”（assignment of functional responsibilities）這個概念（查爾斯E.麥克盧和馬丁內(nèi)斯.巴斯克斯，2011）。

在日本憲法中，有類似于“事權”的概念，稱為“事務”（事務）或“有權限處理的事務”（処理する権限を有する事務）。

可以說，國外政府具體職能（任務、事務、責任）就是我國的“事權”概念，“支出責任”則是落實政府具體職能劃分，即事權劃分的自然延伸。“支出責任劃分”內(nèi)嵌于“事權劃分”之中。

支出責任很容易與政府間轉移支付混為一談。從根本上講，轉移支付是政府間財力的無償轉移，而非支出責任的替代。從結果上看，上級轉移支付資金的具體使用，并不體現(xiàn)為上級政府的本級支出。只有存在事權委托或事權共擔情況下產(chǎn)生的轉移支付，才能算作上級政府的支出責任，納入上級政府的本級支出中。

當然，上級政府的轉移支付在會計記錄上也屬于上級政府的支出事項，但不是因履行上級政府事權而發(fā)生，故而不屬于上級政府的本級支出，自然也不屬于上級政府承擔的支出責任。

二、支出責任的理論考察

支出責任理論方面的研究與財政職能、財政分權及轉移支付密切相關，其中最具代表性的是馬斯格雷夫的“財政三職能”論、奧茨的財政聯(lián)邦制理論、奧爾森的財政均等化原則、馬丁內(nèi)斯的多維框架理論和鮑德威、沙安文的轉移支付理論。

馬斯格雷夫（1959）財政“三職能”（資源配置、收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定）論通常被視為政府支出責任劃分的理論基石，但缺乏社會發(fā)展視角也是其顯而易見的缺點。奧茨（1972）提出聯(lián)邦制是經(jīng)濟學意義上的公共部門的最優(yōu)組織形式。奧爾森（1969）以公共物品確定行政轄區(qū)從而確定轄區(qū)支出責任的思路，探討了指導行政轄區(qū)責任劃分合理模式的原則。羅伊.伯爾和希亞姆.納斯（1986）提出，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平和國家規(guī)模是影響一個國家賦予地方政府支出責任多少的兩個重要因素。

世行報告（查爾斯·E·麥克盧和馬丁內(nèi)斯·巴斯克斯，2011）提到，設計政府間財政關系的第一步，是明確劃分各級政府的職能責任。如果法律未明確界定不同層級政府的能力和支出責任，分權體系的實踐就會產(chǎn)生不穩(wěn)定性和爭議。經(jīng)濟轉軌國家的經(jīng)驗表明，在沒有具體支出責任劃分前提下劃分各級政府收入，導致公共服務的低效提供，是一種“本末倒置”的行為。過去拉美國家分權運動的實踐就犯了這個根本性錯誤，在決定哪些職能分配給地方政府之前，先將收入劃分給了地方政府，給中央政府帶來過重的財政負擔，使中央政府陷入用有限的資源去承擔大部分支出責任的窘境。

馬丁內(nèi)斯（1998）在《支出責任劃分》中提出，支出責任本身具有多維成份：一是實際生產(chǎn)或供應，二是提供或管理，三是籌措資金，四是制定規(guī)則、標準或政策，并由此給出一個典型的多級政府間支出責任劃分框架。通常公認的分權化目標有效率、公平和穩(wěn)定，可根據(jù)政府的戰(zhàn)略和重點將不同的權重分配給各個目標。他還指出，支出責任劃分可能隨成本、技術條件的變化而變動，也可能隨居民偏好的變化而變動，但某一特定時期，必須有穩(wěn)定而清楚的支出責任劃分，否則可能導致政府間關系不穩(wěn)定和公共服務供給低效率。此外，他還揭示了轉軌國家支出責任劃分中存在的共同問題，如缺乏法律保障、無效率劃分、責任劃分模糊等。在這一研究基礎上，馬丁內(nèi)斯（2001）圍繞財政主體所承擔的支出責任與其掌握的財政資源的匹配情況，剖析了支出責任劃分對財政失衡的影響。

鮑德威和沙安文（2009）認為，之所以會出現(xiàn)轉移支付，是因為實踐證明支出責任應當適度分權，而收入籌集應當適度集權。中央政府可以通過轉移支付來進行財力分配調(diào)節(jié)，促進區(qū)域之間的公平。西方大多數(shù)國家的憲法和法律都規(guī)定，聯(lián)邦政府可以為地方的事權和職責制定標準，但必須配備相應的資金，具體規(guī)定視國家各異。然而，不管是哪種形式的轉移支付，在西方的文獻中都將其歸類為是上級政府給予下級政府的補貼（subsidy），是中央政府的支出，但并不是具體承擔事權而產(chǎn)生的支出責任。

三、國外支出責任劃分的實踐

通過梳理國外的實踐，支出責任劃分的表現(xiàn)形式可分為以下三種：事權與支出責任劃分高度一致；事權與支出責任劃分明確，部分匹配；共同事權由多級政府共擔支出責任。

（一）事權與支出責任劃分高度一致

德國《基本法》第104a條規(guī)定，除基本法另有規(guī)定外，聯(lián)邦和各州應分別承擔履行各自任務所需的支出；聯(lián)邦委托各州管理事務的，聯(lián)邦負擔相關支出。日本《地方財政法》第九條規(guī)定，屬于中央事權的，由中央全額承擔支出責任；屬于地方事權的，由地方全額承擔支出責任。比如，國防、外交劃為中央的事權，由中央政府負擔支出；垃圾處理劃為地方的事權，由地方政府負擔支出。

（二）事權與支出責任劃分明確，部分匹配

在一些國家，有些政府間事權雖然有明確的劃分，但與支出責任只是部分匹配。比如，一些具有一定公益性、正外部性的地方事權。在德國，教育是州政府的事權，因此教育支出的絕大部分由州政府承擔，約占75%，用于教師工資、校舍建設和助學金。由于教育存在顯著的公益性、正外部性，聯(lián)邦政府和地方政府也承擔一定的支出責任，直接體現(xiàn)在其本級支出中。其中，聯(lián)邦政府承擔2.6%，地方政府承擔20%左右（用于校舍維修、物資裝備和行政費用）。

（三）共同事權由多級政府共擔支出責任

國外中央和地方之間也存在一些共同事權，由多級政府共同承擔支出責任。比如，在美國，司法、警察、環(huán)保、社保、醫(yī)療、州際交通等都是聯(lián)邦、州和地方政府共同負責的公共服務，三級政府分工不同，各自負擔一定比例的支出責任。以社保為例，聯(lián)邦政府負責養(yǎng)老金和醫(yī)療保險項目，州政府負責提供食品券、公共醫(yī)療補助和主要的福利項目。再以醫(yī)療為例，聯(lián)邦政府負擔支出責任的比例約為66.8%，州政府為14.5%，地方政府為18.7%。

四、幾點借鑒和認識

即便是在發(fā)達國家，事權與支出責任也存在劃分不清、推諉扯皮的現(xiàn)象，因為政府的職責是隨著公共風險和公共危機而動態(tài)變化的。科學劃分各級政府的支出責任，從時間維度來看，是各個國家共同面臨的問題。

縱觀國外支出責任劃分的歷史變遷，可以為我們提供以下借鑒和認識。

（一）明確事權是合理劃分支出責任的前提

事權劃分是現(xiàn)代財政制度有效運轉的基礎和支撐，是理順政府間財政關系的邏輯起點和前置條件。只有在事權劃分清晰的基礎上才能劃分各級政府的支出責任，進而理順中央與地方收入劃分，完善政府間轉移支付制度，形成財力與事權相匹配的財政體制。通過對各國做法進行比較，可以發(fā)現(xiàn)，各國在劃分不同層級政府支出責任之前均是先劃分事權。

在美國，教育屬于州政府和市鎮(zhèn)政府的共同事權，州政府負責高等教育，市鎮(zhèn)政府負責基礎教育。因此，美國市鎮(zhèn)政府在教育活動中的支出占比為69.2%，州政府為26.4%，而中央政府僅為4.4%（2002年統(tǒng)計數(shù)據(jù)）。

在德國，科技研發(fā)活動屬于聯(lián)邦和州政府的共同事權。因此，在支出責任上，市鎮(zhèn)政府的占比幾乎為零。以2002年為例，德國聯(lián)邦政府在科技研發(fā)領域的支出占72%，州政府占26%，而市鎮(zhèn)政府僅占2%。再如市政服務領域，路燈安裝、污水處理、街道清潔等都是市鎮(zhèn)政府的事權，因此在支出責任上，市鎮(zhèn)一級占比達到了96%，州政府占比4%，聯(lián)邦政府不負擔任何支出責任。

（二）不同國家的支出責任劃分遵循不同的辦法，并無統(tǒng)一模式

實踐中，由于受自身歷史條件、政治環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展階段、國家規(guī)模、全球化進程等因素的影響，每個國家的事權和支出責任劃分的模式也各不相同，沒有一個固定或統(tǒng)一的劃分模式。

以教育為例，在加拿大，省政府具有絕對的立法權，而實際執(zhí)行中省政府和市鎮(zhèn)政府負有比例相當?shù)闹С鲐熑?。在美國，教育是州政府和市?zhèn)政府的共同事權，市鎮(zhèn)政府負有主要的支出責任，尤其是基礎教育，市鎮(zhèn)政府負有90%的支出責任。

具體到某一支出事項，如教師工資，各個國家負責的政府的層級也不同。在德國，基礎教育的教師工資是由州政府來承擔。在法國，各級學校教師的工資都統(tǒng)一由中央政府發(fā)放。印度憲法關于聯(lián)邦和邦在教育方面的權限規(guī)定是，聯(lián)邦政府主要負責國家級的大學、教育機構，邦政府負責其他大學，縣政府負責校舍的維修和建設，區(qū)政府負責基礎教育中的管理監(jiān)督，村政府負責基礎教育的日常運營。

（三）發(fā)達國家的事權與支出責任劃分經(jīng)歷了長期逐步演進的過程，規(guī)范化法治化是大趨勢

事權與支出責任劃分涉及面廣、難度大，不可能一蹴而就。比如，日本在19世紀90年代的日俄戰(zhàn)爭后，隨著教育、土木、醫(yī)療衛(wèi)生、警察等公共服務的擴充，中央向地方的委托事務急劇增加，事權委托下中央和地方的負擔比例也因此經(jīng)歷過長期責任混亂、摩擦不斷的階段。以1949年的夏普勸告為契機，直至1952年《地方財政法》修訂，才明確了地方事權原則上由地方全額承擔支出的原則，并逐條列明了需要中央負擔部分或全部經(jīng)費的所有例外情況。目前日本支出責任的劃分仍舊沿用當時的法律框架，只不過根據(jù)社會經(jīng)濟形勢的變化有時會做臨時性的微調(diào)。

在一些委托事權和共擔事權上，發(fā)達國家也存在支出責任劃分不清的問題，但各國都試圖盡可能劃分清楚，以增加確定性和可預期性，規(guī)范化法治化是各國事權與支出責任劃分的發(fā)展趨勢。德、日等大陸法系國家通過采用清晰列舉的方法，界定相關支出責任事項；英美法系國家大都基于歷史和慣例，具有很大的靈活性，但也盡可能劃分明確，并明令禁止中央強制地方負擔非地方事權范圍內(nèi)的支出，除非有相關法律規(guī)定；聯(lián)邦制國家的支出責任受中央行政指令的影響較小，凡不屬于地方事權的，又沒有相關法律規(guī)定的，中央必須指明資金來源，否則地方可以向國會提交反對意見，如美國；單一制國家尤其是中央集權度較高的單一制國家，其支出責任容易受到中央行政指令的影響，如英國。

然而，也應看到，支出責任劃分規(guī)范化法治化和市場經(jīng)濟發(fā)達程度、政府職能完善程度等密切相關，且需符合本國國情。如果在條件尚不成熟的情況下過早推進法治化，反而會增加調(diào)整完善程序的復雜程度。

（四）政府間轉移支付為低層級政府匹配財力，而非替代支出責任

在發(fā)達國家，一般是先劃分政府間事權，在此基礎上劃分支出責任，進而劃分收入，匹配財力。在某些時候，中央會承擔一些地方事權范圍內(nèi)的部分支出，但支出責任還是地方的，中央只是以一般或?qū)ｍ椶D移支付的形式為地方政府匹配財力。比如，在日本，一些地方事權的支出缺口通過地方交付稅（相當于一般性轉移支付）進行彌補，具體做法是將地方應承擔的金額計入地方標準財政需求額，作為計算地方交付稅的標準；還有一些支出缺口通過國庫負擔金（相當于專項轉移支付）進行彌補。義務教育是典型的地方（市町村）事權，但義務教育學校教師工資總額的1/3，以義務教育費國庫負擔金的形式補助給市町村。從日本政府預算支出情況來看，地方交付稅屬于一般性轉移支付，其具體使用體現(xiàn)為承擔事權的地方財政支出之中，不計入中央的支出，而義務教育費國庫負擔金屬于專項轉移支付，納入到中央本級的“文教及科學振興費”支出類別中。

政府間轉移支付可以彌補支出責任劃分無法解決的問題，使低層級政府之間的財政能力更為均衡，可更好地履行其所擔負的具體職能任務，促進了區(qū)域間基本公共服務的均等化。

（五）中央政府支出責任在逐步加大與強化

當前世界主要國家在支出責任劃分方面的發(fā)展趨勢是增加聯(lián)邦/中央政府的財政支出比例。學術界認為這主要有三方面的原因：一是最初規(guī)定的支出責任劃分方式是錯誤的，后來決策者們認識到錯誤并進行改正；二是隨著時代的發(fā)展，政府的事權和職能不斷發(fā)生變化，支出責任的種類和劃分也隨之變化；三是事權和支出責任的劃分其實是各級政府間博弈的結果，這個博弈的過程是動態(tài)的，不斷調(diào)整的，因此博弈的結果也不是一成不變的。

從性質(zhì)上看，中央政府支出責任加大是中央政府事權擴大的結果；而中央政府加大轉移支付，則是地方政府事權擴大的結果，不論其原因是中央指令，還是地方政府主動作為。

從公共服務均等化來看，尤其是在區(qū)域發(fā)展不平衡的大國，通過事權下移，并輔以轉移支付加大的做法，在短期內(nèi)有促進公共服務均等化的作用，但如果長期延續(xù)，則會起相反的作用。因為政府層級越低，其促進均等化的能力越弱，尤其是面對公共風險和公共危機的時候。公共服務均等化既與財力相關，也與公共服務的規(guī)?；?、轄區(qū)間的外溢性緊密相連。而后一方面的問題，只有靠更高一級的政府才能協(xié)調(diào)解決好，光有財力是不夠的。所以，從趨勢來看，中央支出責任有加大的趨勢。

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Theoretical Investigation and Practical Experience of Foreign Governmental Expenditure Assignment

Liu ShangxiMa Hongfan Jing Wanbo Yu Wenjie

Scientific assignment of governmental expenditure responsibilities is a common problem faced by all countries.Based on the practice of the USA,Germany and Japan,this paper studies the concept and theory of fiscal expenditure assignment.Based on the conclusion of foreign assignment forms,it provides the following five references for China.First,to clarify governmental responsibilities is the premise of reasonable assignment of governmental expenditure.Second,there is no unified mode of governmental expenditure assignment among all countries.Third,the assignment of governmental responsibilities and expenditure in developed countries undergoes a long-term evolution;standardization and legalization are the main trends.Four,intergovernmental transfer provides subsidies for lower level of governments,but the subsidy cannot replace expenditure responsibility.Five,the proportion of central governmental expenditure responsibility is increasing.

Governmental Responsibility;Expenditure Assignment;Intergovernmental Transfer;Foreign Practice

F811.2/F812.2

A

2096-1391（2017）09-0062-06

劉尚希，中國財政科學研究院院長，研究員，博士生導師馬洪范，中國財政科學研究院研究員，碩士生導師景婉博，中國財政科學研究院副研究員于雯杰，中國財政科學研究院助理研究員

（責任編輯：李亞如）