■/鄭穎妮

民政財政專項資金績效管理研究

■/鄭穎妮

民政社會事務(wù)涉及的是社會公眾普遍關(guān)心的民生問題，本文通過分析民政財政專項資金績效評價的現(xiàn)狀及存在的問題，提出構(gòu)建民政財政專項資金全過程績效管理體系的具體建議。

民政 財政專項資金 績效管理

民政社會事務(wù)的蓬勃發(fā)展能夠更好地保障弱勢群體的生活質(zhì)量，促進(jìn)社會的和諧，推動國民經(jīng)濟的發(fā)展。近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，政府對民政社會事務(wù)的資金投入力度不斷加大，民政社會事務(wù)涉及的范圍也在不斷擴大。因此，民政財政專項資金的使用效率也受到了社會各界越來越多的關(guān)注。為了提高民政財政專項資金的使用效率，有必要將績效管理的理念與模式引入民政財政專項資金支出管理中，從而構(gòu)建民政財政專項資金全過程績效管理體系，更加注重資金投入的效率與效果。

一、民政財政專項資金績效評價的現(xiàn)狀及存在的問題

2011年4月，財政部出臺了統(tǒng)一指導(dǎo)全國公共財政支出績效評價的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，各地、各部門積極響應(yīng)，認(rèn)真貫徹落實文件精神。近年來，民政財政專項資金績效評價管理的范圍由原來200萬以上的項目擴展到所有財政專項資金，但是由于我國績效評價管理工作尚在起步階段，民政財政專項資金在績效評價過程中仍然存在一些急需解決的問題。

（一）適合民政專項支出特點的績效評價制度體系尚未建立

各地區(qū)根據(jù)財政部的《財政支出績效評價管理暫行辦法》出臺了相應(yīng)的績效評價管理辦法，有一些部門也結(jié)合自身財政支出的特點，制定了績效評價工作規(guī)章制度（如林業(yè)部門），但是符合民政財政支出特點的績效評價制度體系卻尚未建立，通用的績效評價體系難以真正實現(xiàn)績效評價的目的，適應(yīng)民政財政資金特點的個性化績效評價指標(biāo)體系缺乏細(xì)節(jié)的規(guī)定，因此民政財政支出績效評價的可操作性和約束性有待提高。

（二）績效目標(biāo)不夠具體，缺乏量化的考評指標(biāo)

部門在填報績效目標(biāo)申報表時，績效目標(biāo)通常都是一些套話、空話或者是可以量化但缺乏量化指標(biāo)的績效目標(biāo)，項目結(jié)束后，專家要對項目進(jìn)行評定，將項目的實際績效與績效目標(biāo)申報表中的指標(biāo)進(jìn)行比較時，感到丈二和尚摸不著頭腦，無所適從。

（三）傳統(tǒng)資金管理模式根深蒂固，績效管理思想還未深入人心

傳統(tǒng)的資金管理模式注重的是資金使用合規(guī)性檢查，重視的是對資金投入的監(jiān)督。雖然民政部門正在積極開展各項績效評價工作，但績效管理所倡導(dǎo)的對產(chǎn)出效率、效果的評價思想要完全建立，深入人心還需要一段時間的摸索。如：創(chuàng)建防災(zāi)減災(zāi)綜合示范社區(qū)，在填寫預(yù)期績效目標(biāo)時，可能會填寫需要投入多少物力、人力，但對于創(chuàng)建防災(zāi)減災(zāi)綜合示范社區(qū)將起到什么作用，如何衡量防災(zāi)減災(zāi)綜合示范社區(qū)起到提高社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力以及提高居民防災(zāi)減災(zāi)意識的效果，這些與產(chǎn)出效果相關(guān)的問題在績效項目申報表中就沒有體現(xiàn)。

（四）民政財政支出績效管理仍偏重于事后評價，忽略事前、事中管理

民政財政支出績效管理目前仍注重事后評價，在項目完成后簡單對其進(jìn)行事后評價，敷衍了事。有些項目在編制預(yù)算時就沒有進(jìn)行事前績效目標(biāo)設(shè)定，有些項目在立項時雖然設(shè)立了績效目標(biāo)，但是缺乏對績效目標(biāo)按照資金的支出過程進(jìn)一步詳細(xì)的量化，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏依據(jù)和指標(biāo)，事中管理很難進(jìn)行。

（五）專業(yè)人員編制不足，績效管理隊伍建設(shè)滯后

雖然各部門都會成立績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組，但是小組成員大多身兼數(shù)職。民政財政項目眾多，資金量大，沒有至少2名專職人員是難以勝任全過程績效管理評價工作的。小組成員身兼數(shù)職，精力分散，有時甚至連財政部門的績效管理評價培訓(xùn)都無法參加，導(dǎo)致人員的專業(yè)素質(zhì)跟不上績效管理評價發(fā)展的速度，再加上缺乏激勵機制，最終導(dǎo)致所有項目全方位開展績效管理十分困難。

二、構(gòu)建民政財政專項資金全過程績效管理體系的必要性

對民政財政支出績效管理進(jìn)行深入的探討，構(gòu)建民政財政專項資金全過程績效管理體系，有助于規(guī)范民政專項財政支出，合理分配有限的民政財政專項資金，提升民政財政資金的使用效率，從而提高民政部門的財務(wù)管理水平。

（一）是深化民政財政支出管理改革的必然趨勢

構(gòu)建民政財政專項資金全過程績效管理體系有助于改善在傳統(tǒng)財政專項資金管理方式下項目資金投入效率低下的問題。績效管理注重的是經(jīng)濟性、效率性、效益性，使用恰當(dāng)可以幫助政府節(jié)約成本，提升財政資金使用效率，達(dá)到用最少的成本滿足公共需求和經(jīng)濟發(fā)展的目的。因此，建立科學(xué)規(guī)范、支出高效、權(quán)責(zé)明晰、制度保障的民政財政支出績效管理體系和運行機制，推動民政財政支出管理向規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化的方向發(fā)展是今后民政財政支出管理改革的必然趨勢。

（二）是規(guī)范民政財政支出管理的客觀要求

構(gòu)建民政財政專項資金全過程績效管理體系有利于優(yōu)化民政財政專項支出結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效率和科學(xué)性。實施民政財政專項資金績效管理，在編制年度預(yù)算同時編制項目資金支出績效目標(biāo)，將支出資金分解為定量的或定性的績效目標(biāo)，從源頭上規(guī)范資金分配；通過事中的跟蹤監(jiān)督管理，找出預(yù)算執(zhí)行過程中實際績效目標(biāo)與預(yù)期績效目標(biāo)的偏差，及時糾正，避免民政專項資金支出過程中的浪費，減少無效或低效支出；通過事后績效評價從結(jié)果上對資金使用效率進(jìn)行評價，從而調(diào)整下一年度的項目資金預(yù)算安排，促進(jìn)民政財政專項資金使用效率的提高。

（三）是提高防控廉政風(fēng)險有效性的重要手段

民政財政專項資金大多投入到社會救助、社會福利等領(lǐng)域，這些資金是為了保障困難群眾的生活質(zhì)量，幫助災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建，開展災(zāi)民的生活救助，保障特殊群體的權(quán)益。如果不對民政財政專項資金支出進(jìn)行全過程的績效評價管理，沒有引入公眾、社會團體等第三方監(jiān)督力量，很可能就會產(chǎn)生不公平、不廉政的風(fēng)險。在民政部門推行績效管理，以績效目標(biāo)為目的，全過程監(jiān)督資金投入產(chǎn)出效率，在一定程度上也是防范廉政風(fēng)險的有效手段。

三、民政財政專項資金全過程績效管理體系的構(gòu)建

（一）事前管理

傳統(tǒng)形式的財政資金支出管理重視的是對資金支出環(huán)節(jié)的審核，事實上如果立項把關(guān)不嚴(yán)，績效目標(biāo)不合理，也會造成財政資金的浪費和無效。因此，事前績效目標(biāo)管理就是試圖通過建立科學(xué)合理的決策機制，保證績效目標(biāo)編制合理有效，盡可能的滿足政府和公眾的利益。

1.新立項民政專項資金事前績效管理。新立項民政專項資金事前績效管理是從問題構(gòu)建、立項決策開始的。民政財政專項資金主要是為了解決社會公眾的民生問題。如城鄉(xiāng)醫(yī)療救助是為了解決特殊困難群眾的醫(yī)療救助問題；慈善愛心超市經(jīng)費是為了保障慈善超市工作正常開展。這些關(guān)于民生的問題應(yīng)該不僅僅由政府提出，也應(yīng)該允許社會公眾提出。無論是誰提出的問題，民政部門都應(yīng)該按照相關(guān)的要求摸清問題的本質(zhì)，整理好材料，做好事前準(zhǔn)備工作，列入議事議程，成為財政性資金可能保證的對象。

立項決策是事前績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。擁有科學(xué)合理決策體制的部門可以提高決策的速度和效率，同時減少決策的失誤。民政部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮單位內(nèi)部財政資金績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，集體審議所有的民生問題，哪些需要立項，哪些應(yīng)該舍棄，通過集體審議克服個人專權(quán)產(chǎn)生的決策失誤，共同承擔(dān)民政專項立項決策的主要責(zé)任。對于發(fā)展性項目和200萬元以上的部門專項，原則上應(yīng)該聘請該領(lǐng)域的相關(guān)專家和學(xué)者進(jìn)行項目可行性分析，增強決策的科學(xué)性。

2.已立項民政專項資金的事前績效管理。對于已立項民政專項資金的事前績效管理是不用問題構(gòu)建和立項決策這兩個環(huán)節(jié)的，但是它需要以以前年度績效評價的結(jié)果為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)前的新形勢和要求重新確定績效目標(biāo)，編制預(yù)算。因此在對已立項民政專項資金進(jìn)行事前績效管理時要以上一年度的績效評價結(jié)果為依據(jù)，分析過去的情況，認(rèn)清現(xiàn)在社會公眾的訴求，重新梳理并確定新的績效目標(biāo)，編制預(yù)算。

確定績效目標(biāo)是編制績效計劃的重中之重。績效目標(biāo)的編制應(yīng)盡量是可以量化的目標(biāo)，民政專項資金運行方面績效目標(biāo)，如資金的撥付情況、到位情況等；民政專項產(chǎn)出結(jié)果方面績效目標(biāo)，如預(yù)計醫(yī)療救助的人數(shù)，新增救災(zāi)倉庫數(shù)及物資數(shù)量等；民政專項綜合效益方面績效目標(biāo)主要以經(jīng)濟效益和社會效益目標(biāo)為主，如提高了救助對象的生活水平，提高了社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力，提高居民防災(zāi)減災(zāi)意識等。

根據(jù)確定的績效目標(biāo)制定多個績效計劃方案，領(lǐng)導(dǎo)小組集體審議選出最優(yōu)績效計劃方案，然后再根據(jù)績效計劃方案編制年度預(yù)算。

（二）事中管理

在項目執(zhí)行過程中預(yù)期績效目標(biāo)與實際績效目標(biāo)可能會發(fā)生不一致的情況，事中績效管理就是為了對績效目標(biāo)、績效計劃執(zhí)行情況、資金到位情況進(jìn)行監(jiān)督，盡量避免實際與計劃產(chǎn)生偏差，如果產(chǎn)生偏差及時糾正，確保績效目標(biāo)實現(xiàn)的控制管理。

實施事中績效管理的主體可以是專項管理部門，也可以是相關(guān)專家、專項實施對象和社會公眾。展開事中績效管理的第一步是績效信息的采集?？梢酝ㄟ^定期考察、分段驗收或是工作匯報的形式，了解民政專項財政資金的投入進(jìn)度、資金使用情況和項目完成情況的第一手資料，為更好地監(jiān)督績效目標(biāo)的實現(xiàn)打下堅實的基礎(chǔ)。第二步是對績效信息進(jìn)行分析。根據(jù)掌握的績效目標(biāo)的完成情況，資金到位情況和資金使用情況，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，對比績效計劃方案，找出需要糾偏的地方。第三步是制定糾偏措施，修正偏差。通過對績效信息進(jìn)行分析找出的偏差，民政財政專項資金領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)通過集體商議方式，制定最優(yōu)的糾偏措施，糾偏措施實施后，還要對其產(chǎn)生的效果和影響進(jìn)行評估，以保證修正后的績效目標(biāo)能有效的運行。

建議可以將云技術(shù)運用到民政財政專項事中績效管理中，建立民政專項財政資金云監(jiān)管平臺，實施事中績效管理的主體都可以加入這個平臺。資金的撥付、適用范圍的信息實現(xiàn)實時共享，解決監(jiān)督主體信息不對稱的問題，專項資金支出過程中產(chǎn)生的各種問題也可以及時在平臺上反映，專項實施機構(gòu)可以及時處理，也可以迅速反饋，優(yōu)化資金的后續(xù)支出，從而提高資金的使用效率。

（三）事后管理

事后績效管理是對項目實施后產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會、生態(tài)等效益進(jìn)行全方位的評價，并且對績效評價結(jié)果進(jìn)行反饋，運用到新一輪績效目標(biāo)的制定、下一年度專項資金的預(yù)算安排，甚至還可以作為調(diào)整跨年度項目后續(xù)資金安排的依據(jù)。通過評價，如果發(fā)現(xiàn)項目浪費嚴(yán)重并且尚未實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，就應(yīng)該暫停向該項目撥付資金；如果發(fā)現(xiàn)資金到位不及時會對項目進(jìn)展產(chǎn)生影響，就應(yīng)該按時或加快撥付資金的進(jìn)度；如果發(fā)現(xiàn)項目完成預(yù)期目標(biāo)情況良好，就可以按照正常程序撥付項目資金。與此同時要將反饋結(jié)果在政府網(wǎng)上公開，作為獎優(yōu)罰劣的依據(jù)，增強領(lǐng)導(dǎo)的績效責(zé)任觀，提高績效管理的有效性。

民政專項資金績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建，首先，考慮共性指標(biāo)體系的構(gòu)建，目前學(xué)術(shù)上對共性指標(biāo)的設(shè)置已經(jīng)基本明確，本文就不在贅述；其次，考慮個性指標(biāo)體系的構(gòu)建。由于民政部門的民政專項數(shù)量眾多，我們可以考慮運用民政專項的功能屬性將眾多專項劃分類別，按照每一類構(gòu)建相似的評價指標(biāo)體系，這樣做也可以減少工作量。按照民政專項具有的內(nèi)在功能，可以將其劃分為7大類，分別為行政區(qū)劃和地名管理類、自然災(zāi)害生活救助類、城鄉(xiāng)社會救助類、社會福利事業(yè)類、基礎(chǔ)設(shè)施類、退役士兵安置和優(yōu)撫類、其他民政管理事務(wù)類。

1.行政區(qū)劃和地名管理類專項的個性指標(biāo)。行政區(qū)劃和地名管理類專項主要以各級行政區(qū)域界線的勘定和管理，樓門牌設(shè)置工作為主，設(shè)置個性評價指標(biāo)可以以專項產(chǎn)出指標(biāo)和社會效益指標(biāo)為主。主要內(nèi)容包括：地圖制作數(shù)量、設(shè)置單杠式路名牌數(shù)量、界樁維護(hù)管理新舊程度、行政區(qū)域界線設(shè)置準(zhǔn)確度、樓門牌設(shè)置數(shù)量等。

2.自然災(zāi)害生活救助類專項的個性指標(biāo)。自然災(zāi)害生活救助類專項主要以開展救災(zāi)捐贈、災(zāi)后重建、災(zāi)民生活救助和政策性自然災(zāi)害保險工作為主，設(shè)置個性評價指標(biāo)可以以社會效益為主。主要內(nèi)容包括：自然災(zāi)害保險覆蓋范圍、救災(zāi)物資發(fā)放數(shù)量、災(zāi)民數(shù)量、災(zāi)民生活救助補貼標(biāo)準(zhǔn)、災(zāi)后重建面積、災(zāi)民災(zāi)后生活水平等。

3.城鄉(xiāng)社會救助類專項的個性指標(biāo)。城鄉(xiāng)社會救助類專項主要以開展城鄉(xiāng)居民最低生活保障、醫(yī)療救助、臨時救助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、城市生活無著落人員救助和社會捐助工作為主，設(shè)置個性評價指標(biāo)可以以經(jīng)濟、社會效益為主。主要內(nèi)容包括：城鄉(xiāng)醫(yī)療救助人數(shù)、五保人員生活改善程度、五保人員人均收入、流浪乞討人員救助標(biāo)準(zhǔn)及人數(shù)、臨時救助覆蓋率、社會捐助款項物資輻射程度等。

4.社會福利事業(yè)類專項的個性指標(biāo)。社會福利事業(yè)類專項主要以保障孤兒、老年人權(quán)益，幫助殘疾人自理和再就業(yè)等慈善愛心工作為主，設(shè)置個性評價指標(biāo)可以以經(jīng)濟、社會效益為主。主要內(nèi)容包括：保障孤兒的人數(shù)、孤兒生活質(zhì)量改善程度、殘疾人就業(yè)人均收入、就業(yè)殘疾人人數(shù)、慈善物資發(fā)放對象滿意度等。

5.基礎(chǔ)設(shè)施類專項的個性指標(biāo)。基礎(chǔ)設(shè)施類民政專項主要以福利中心建設(shè)、仙境陵園建設(shè)、幸福院建設(shè)項目等為主，設(shè)置個性指標(biāo)可以以專項產(chǎn)出指標(biāo)為主。主要內(nèi)容包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成情況、福利中心接收老人人數(shù)、幸福院老人人均占比、仙境陵園容納骨灰量等。

6.退役士兵安置和優(yōu)撫類專項的個性指標(biāo)。退役士兵安置和優(yōu)撫類專項主要以對退役士兵、轉(zhuǎn)業(yè)干部安置、擁軍優(yōu)屬工作為主，設(shè)置個性指標(biāo)可以以經(jīng)濟、社會效益指標(biāo)為主。主要內(nèi)容包括：自主就業(yè)退役士兵人數(shù)及補貼標(biāo)準(zhǔn)、干部遺屬人均收入、優(yōu)撫對象人數(shù)、參戰(zhàn)士兵醫(yī)療補助養(yǎng)老保險覆蓋比率。

7.其他民政管理事務(wù)類專項的個性指標(biāo)。此專項覆蓋不具有以上分類的專項資金，因此，其個性指標(biāo)要按照資金的具體用途有針對性地設(shè)置。

[1]馮斌.財政支出績效評價制度研究〔J〕.商業(yè)會計，2012（21）.

[2]薛婷.我國財政支出績效評價研究綜述〔J〕.商業(yè)經(jīng)濟，2013（14）.

[3]吳素芳.財政資金績效評價指標(biāo)設(shè)計的思考〔J〕.財政研究.2005（11）.

[4]財政部.財政支出績效評價管理暫行辦法〔S〕.2011-04-02.

[5]王術(shù)華.林業(yè)財政專項資金績效管理研究〔D〕.北京：北京林業(yè)大學(xué)，2014.

◇作者信息：廈門市翔安區(qū)財政局下屬會計委派中心

◇責(zé)任編輯：劉小梅

◇責(zé)任校對：劉小梅

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1004-6070（2017）07-0005-04