■/夏利華 周小付

基于產(chǎn)權(quán)與風險視角的PPPPPP稅收政策研究

■/夏利華 周小付

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和風險分配都是稅收政策的基礎(chǔ)。PPP稅收的實踐分為兩種邏輯：以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)制定稅收政策和以風險分配為基礎(chǔ)制定稅收政策。在一般的組織結(jié)構(gòu)和契約結(jié)構(gòu)中，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和風險分配往往是一致的，但是PPP項目的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和風險分配卻常常出現(xiàn)分離，導致兩種稅收邏輯的沖突。在風險和產(chǎn)權(quán)背離的條件下，應(yīng)當堅持實質(zhì)重于形式的稅收原則，PPP稅收政策應(yīng)當立足于風險分配所決定的經(jīng)濟實質(zhì)和交易性質(zhì)。

風險分配 產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu) PPP稅收政策

十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定指出，要允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資和運營。在國家治理轉(zhuǎn)型的大背景下，政府與社會資本合作（Public Private Partnership，下文簡稱PPP）逐漸成為公共產(chǎn)品市場供給側(cè)改革的主陣地。PPP的本土發(fā)展給我國的公共治理體制帶來了各種挑戰(zhàn)，包括公私利益的沖突、政府性債務(wù)的膨脹、治理變革中公共預算制度的滯后、行政傳統(tǒng)的破壞與失序等。與此同時，PPP產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和風險分配之間的沖突和差異給PPP稅收政策的制定和政策執(zhí)行也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

一、PPP稅收的文獻綜述

在政府與社會資本的合作中，項目建設(shè)初期的資產(chǎn)購置、項目建成后的服務(wù)收費、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移時的資本所得都會涉及到稅收。在PPP的實踐中，各國普遍制定了稅收優(yōu)惠政策。印度尼西亞政府延長了基礎(chǔ)設(shè)施投資項目的稅損結(jié)轉(zhuǎn)時限、降低了國外投資者的稅收代扣比例。馬來西亞政府給予基礎(chǔ)設(shè)施項目印花稅免除等稅收優(yōu)惠。韓國制定了《特別稅收管理法》，根據(jù)PPP項目選址和項目所在地區(qū)對公共設(shè)施建設(shè)和運營中的勞務(wù)性支出實行有差異的稅收優(yōu)惠政策，對項目必須的產(chǎn)權(quán)獲得免除相應(yīng)的購置稅。不同于其他國家的稅收優(yōu)惠傾向，澳大利亞政府通過提高國外投資者的稅收代扣比例、通過所有權(quán)連續(xù)性檢測（ownership continuity test）和商業(yè)一致性檢測（same business test）等措施打擊PPP投資者的避稅行為。PPP項目在早期常常發(fā)生虧損，項目公司可以申請相應(yīng)的稅收減免政策。澳大利亞政府規(guī)定，對于不符合所有權(quán)連續(xù)性檢測的PPP項目不能享受相應(yīng)的稅收減免政策。

PPP的迅速發(fā)展引起了學者們對PPP稅收問題的思考。歐洲服務(wù)戰(zhàn)略社PPP數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)顯示，從2003年到2009年，承建商的平均利潤在1.5%左右。但是運營商在出售項目資產(chǎn)時，平均利潤卻高達50.6%。其中，健康領(lǐng)域的利潤高達66.7%，司法領(lǐng)域的利潤高達54.9%，交通領(lǐng)域的利潤高達47.1%，而教育領(lǐng)域的利潤達到34.1%。PFI的交易結(jié)構(gòu)說明，運營商在合同的后半部分能獲得更多的利潤。PPP項目得到了政府的財政支持，但是，利潤卻被私有化了。學者們聚焦的問題如下：現(xiàn)行稅收體制能否充分激發(fā)PPP的制度優(yōu)勢（Broadbent，2002），針對PPP的部門稅收立法是否必要（Re?uschke,2005），如何完善資產(chǎn)轉(zhuǎn)移階段的稅收政策（Geralad posautz,2012）、SPV的貸款利息是否可以扣除以及不扣除的政策是否會增加SPV（特殊目的實體）的稅負并降低母公司的稅負等，涉及多個SPV的PPP項目面臨進項和銷項稅額錯配的問題（德勤，2016），能否對周期長、收益率低的項目實行進項退稅政策（陳剛，2015）。存量項目TOT（transfer oper?ate transfer）模式下的重復征稅，針對國外貸款的稅收優(yōu)惠政策會導致PPP項目的資本弱化和轉(zhuǎn)移定價（Jasim Uddin，2015）。

一些學者從善治的角度研究PPP的稅收政策。Reuschke（2005）指出，稅收不僅會影響到公共產(chǎn)品的價格，也會影響到公共產(chǎn)品的市場競爭以及公共伙伴方和私人伙伴方之間的關(guān)系。Bingssier（2005）質(zhì)疑PPP稅收優(yōu)惠政策的合法性以及“參與提供公共產(chǎn)品”能否構(gòu)成稅收優(yōu)惠的合法性要件。Geralad posautz（2012）認為，稅收政策要考慮公共產(chǎn)品背后的行政倫理關(guān)系。從公共服務(wù)性質(zhì)的角度，一些公共服務(wù)和主權(quán)相關(guān)，如安全、司法等，這些服務(wù)不涉及到稅收；一些公共服務(wù)和主權(quán)無關(guān)，如水、電等市政服務(wù)，這些市政服務(wù)會涉及到稅收問題?；诙愂罩行缘慕嵌?，不管是政府提供主權(quán)性質(zhì)的服務(wù)，還是私人參與方提供主權(quán)性質(zhì)的服務(wù)，都不應(yīng)當納稅；同樣，不管是市政企業(yè)提供水、電服務(wù)，還是民營企業(yè)提供水、電服務(wù)，都應(yīng)當納稅。總之，稅收對于PPP治理的影響是系統(tǒng)性的。

二、PPP稅收實踐：產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的視角和風險分配的視角

稅收政策的制定有兩種邏輯：基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)制定稅收政策和基于風險分配制定稅收政策。基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特殊性制定稅收政策的邏輯在知識產(chǎn)權(quán)，土地的稅收政策中應(yīng)用地較多。基于風險分配特殊性制定稅收政策的邏輯在科技創(chuàng)新活動，基礎(chǔ)設(shè)施投資行為的稅收政策中應(yīng)用地較多。英國和法國政府對金融機構(gòu)風險（而不僅是金融機構(gòu)的利潤）進行征稅，英國政府建議以金融機構(gòu)的風險資產(chǎn)為基數(shù)進行征稅。從PPP的實踐來看，PPP的稅收政策制定也主要立足于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和風險分配兩個基礎(chǔ)。

（一）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)視角下的PPP稅收實踐

PPP模式的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有其自身的特殊性：投資和資產(chǎn)所有權(quán)可能分離。從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的視角，PPP模式下公共部門與私人部門之間的交易可能是資產(chǎn)交易，也可能是服務(wù)交易，或者是兩者的混合。英國FRSS指南規(guī)定，如果PFI項目資產(chǎn)是運營商的資產(chǎn)，稅收政策采取“固定資產(chǎn)稅收處理方式”。如果運營商沒有相關(guān)的產(chǎn)權(quán)利益，并且在契約到期時，政府不需要付出額外的成本，那么，PPP合同給予運營商的僅僅是履行公共服務(wù)的條件，政府的付費在性質(zhì)上是運營商和政府之間服務(wù)交易的價格，而不是資本或者租賃性收入。在這種情況下，稅收政策采用“合同債務(wù)人稅收處理方式”。在合同債務(wù)人稅收處理方式中，運營方不擁有資產(chǎn)的所有權(quán)，設(shè)計和建筑成本作為營業(yè)支出從交易收入中扣除，而在固定資產(chǎn)稅收處理方式中，只有資本折舊對應(yīng)的那部分資本性支出才可以在收入中扣除。表1是按照PPP契約類型對私人參與方設(shè)計和建設(shè)成本稅收處理方式的分析。

在混合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，稅收問題會變得更為復雜。如果資本性支出全部構(gòu)成政府的所有權(quán)，那么運營商在稅收時就沒有可扣除的資本性支出。如果政府是部分出資，那么出資合同或者出資目的就變得關(guān)鍵。在資本性支出中，一些支出是可抵扣的，一些支出是不可抵扣的。如果政府出資的使用方向是可抵扣的，運營商出資部分可抵扣的范圍就會縮小。所以，政府出資的意圖就關(guān)系到運營商出資的那些資本性支出是否可扣除。如果政府的出資部分超過了項目的資本性支出，那么超過的部分需要分配到非資本性支出。

產(chǎn)權(quán)也會影響到稅收義務(wù)發(fā)生的時間。在PPP中，如果私人參與方交易的是資產(chǎn)，需要在工程建設(shè)完成后向政府移交資產(chǎn)，那么只有在項目建設(shè)完成后，交易才發(fā)生，稅收義務(wù)也才能發(fā)生。如果私人參與方通過項目資產(chǎn)提供租賃業(yè)務(wù)，那么不需要等到項目工程建設(shè)完成，租賃業(yè)務(wù)和相應(yīng)的服務(wù)交易就已經(jīng)發(fā)生。如果運營商提供的是設(shè)計、建設(shè)和運營服務(wù)，那么在合同簽訂時，交易就已經(jīng)發(fā)生，稅收義務(wù)就已經(jīng)發(fā)生。

具體到我國營改增后的PPP稅收政策，營改增后我國PPP項目的稅收處理主要如下：如果社會資本僅僅提供的是建筑服務(wù)，那么建筑業(yè)收入將適用11%的增值稅稅率；如果社會資本擁有項目公司的股權(quán)，則可取得股息（通常為非增值稅應(yīng)稅項目）；如果社會資本和政府之間是債務(wù)融資關(guān)系，那么社會資本獲得的利息適用6%的增值稅稅率；如果社會資本通過轉(zhuǎn)讓項目公司股權(quán)的方式退出，取得的股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入通常為非增值稅應(yīng)稅項目。

表1 PPP分類與私人設(shè)計和建筑成本的的稅收處理

（二）風險分配視角下的PPP稅收實踐

在PPP模式中，風險分配的特殊性在于社會資本承擔了公共部門的風險，并且私人風險和公共風險常常捆綁在一起。在我國PPP的實踐中，風險分配也成為地方政府制定PPP稅收政策的重要依據(jù)。如營改增前，《海南省地方稅務(wù)局關(guān)于“建設(shè)—移交”項目營業(yè)稅問題的公告》（海南省地方稅務(wù)局公告〔2014〕3號）明確規(guī)定：第一，合同約定投資人取得固定收入、確定的土地使用權(quán)或其他經(jīng)濟利益，不承擔投資風險和損益的，對投資人取得的收入按“建筑業(yè)”稅目征收營業(yè)稅；第二，合同約定投資人取得的收入金額不固定、土地使用權(quán)或其他經(jīng)濟利益不確定，需承擔投資風險和損益的，屬于投資行為，其取得的投資收益不征收營業(yè)稅。但項目建設(shè)過程中，施工單位提供建筑業(yè)勞務(wù)取得的收入，應(yīng)征收營業(yè)稅。很顯然，公告中的投資損益受到公共風險和私人風險的共同影響。

另外，《企業(yè)所得稅法》第二十七條明確企業(yè)“從事國家重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目投資經(jīng)營的所得”可以免征、減征企業(yè)所得稅?！镀髽I(yè)所得稅法》第二十七條的優(yōu)惠政策與具體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)無關(guān)，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資經(jīng)營者都可以享受該稅收優(yōu)惠政策，背后的邏輯是投資者承擔了公共風險并具有了公共性。表2是社會資本可能承擔的公共風險。

PPP的稅收政策不僅要考慮項目的公共性，也要考慮社會資本所承擔的公共風險的范圍和不確定性程度。如社會資本是否承擔主要風險以及是否承擔系統(tǒng)性風險。另外，還要考慮社會資本在哪些階段承擔公共風險，這一點也是稅收政策制定的重要依據(jù)。

總之，對PPP稅收問題的討論不能脫離PPP的風險分配和產(chǎn)權(quán)歸屬。但是，學術(shù)界從上述兩個邏輯對PPP稅收政策的研究還缺少系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性。和其它組織相比較，PPP的風險分配和產(chǎn)權(quán)歸屬具有更多的復雜性，應(yīng)從風險分配和產(chǎn)權(quán)歸屬背離的角度對PPP稅收政策進行更深入的剖析。

三、產(chǎn)權(quán)和風險背離視角下PPP稅收政策的完善

（一）PPP項目中產(chǎn)權(quán)和風險的背離

在PPP項目中，產(chǎn)權(quán)和風險的背離分為兩種情況：第一，私人部門擁有項目資產(chǎn)的所有權(quán)，但是沒有承擔項目的主要風險；第二，私人部門承擔了項目的主要風險，但是沒有擁有項目資產(chǎn)的所有權(quán)。第二種情況很少發(fā)生，文章主要分析第一種情況。

PPP項目中產(chǎn)權(quán)和風險背離的原因分析。在各國財政空間逐漸縮小的背景下，PPP項目常常采取私人部門投資的模式。在投資決定所有權(quán)的邏輯下，合同期內(nèi)項目資產(chǎn)的所有權(quán)常常由私人投資方擁有。但是，公共項目對應(yīng)的風險主要是公共風險，政府在公共風險的化解方面常常具有比較優(yōu)勢，同時，為了吸引社會資本參與，政府常常是主要風險的承擔者。由此導致PPP項目中所有權(quán)歸屬和風險分配的背離。PPP項目主要通過以下的方式發(fā)生所有權(quán)和風險承擔的背離。

表2 社會資本承擔的公共風險

一是PPP中的期權(quán)合同。在一些PPP項目中，私人投資方擁有項目資產(chǎn)的所有權(quán)，但可以在約定條件發(fā)生后以約定的價格把項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給政府。通過期權(quán)合同，項目風險轉(zhuǎn)移給了政府。

二是名義持股人。在一些PPP項目中，私人投資方僅僅是名義股東，只擁有經(jīng)營權(quán)，不擁有產(chǎn)品定價權(quán)、收益權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)等其他權(quán)益。在這種情況下，風險主要由政府承擔。

三是在PPP項目中，政府通過最低收益擔保、匯率波動擔保等擔保合同在事后承擔風險，但事前的產(chǎn)權(quán)安排把所有權(quán)分配給了社會資本。

（二）PPP稅收應(yīng)當堅持實質(zhì)重于形式的原則

在產(chǎn)權(quán)安排和風險分配背離的背景下，稅收政策應(yīng)當堅持實質(zhì)重于形式的原則，PPP稅收政策應(yīng)當立足于風險分配所決定的經(jīng)濟實質(zhì)和交易性質(zhì)。在操作層面，應(yīng)當關(guān)注以下幾個方面：

一是在PPP項目中，如果風險從公共部門向私人部門轉(zhuǎn)移的很少，那么政府在本質(zhì)上是向私人部門融資，而不是私人部門在投資，政府才是真正的投資主體，私人部門提供融資所得的稅收可以參照國債利息的稅收政策。

二是在主要風險由政府承擔的假設(shè)條件下，政府和私人部門之間的關(guān)系是簡單的服務(wù)購買而不是資產(chǎn)交易，稅務(wù)部門在稅收處理時應(yīng)當把私人部門的設(shè)計成本和建設(shè)成本作為經(jīng)營性支出。在主要風險共享的條件下，要進一步在量上區(qū)分資產(chǎn)交易和服務(wù)交易。

三是要分析各個主體承擔的風險是否超過了其“角色”所賦予的職能。以私人部門租賃公共設(shè)施的合同為例，如果租賃合同滿足以下幾個條件：運營商不能自由地把他的租賃權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人；政府需要向運營商提供服務(wù)，這些服務(wù)已經(jīng)超過了地主或者出租人在正常情況下所需要提供的服務(wù)范圍。滿足這幾個條件，運營商付費的稅收處理就不能參照租金所對應(yīng)的稅收處理方式。

四是政府在給予PPP項目財政補貼時如果承擔了風險，那么財政補貼本質(zhì)就不同于政府給予私人產(chǎn)品的財政補貼，其稅收處理也應(yīng)當區(qū)別對待。

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◇作者信息：泰州學院經(jīng)濟與管理學院，教授，注冊會計師泰州學院經(jīng)濟與管理學院，博士

◇責任編輯：張力恒

◇責任校對：張力恒

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