劉曉飛+董創(chuàng)建

摘 要：PPP（公私合作）模式從2013年下半年升溫，PPP的推出有利于緩解地方政府債務(wù)壓力，通過PPP可撬動(dòng)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，緩解地方政府財(cái)政支出壓力，得到了中央及地方政府的大力追捧。PPP模式現(xiàn)已逐漸成為助推城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)發(fā)展的重要利器。PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段是PPP項(xiàng)目成功進(jìn)入執(zhí)行階段、實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目順利落地的重要環(huán)節(jié)。與傳統(tǒng)項(xiàng)目采購(gòu)相比，PPP項(xiàng)目在法律依據(jù)、采購(gòu)方式、流程、采購(gòu)合同、項(xiàng)目評(píng)審等方面存在差異。另外，PPP項(xiàng)目往往是大型基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，投資金額、采購(gòu)金額往往巨大，交易風(fēng)險(xiǎn)和采購(gòu)成本更高。因此開展PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段相關(guān)問題的研究，具有很強(qiáng)的實(shí)踐意義。本文首先，敘述了PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段的現(xiàn)狀；其次，通過近三年國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐情況，提出PPP項(xiàng)目實(shí)踐過程中采購(gòu)階段遇到的問題；最后，針對(duì)當(dāng)前遇到的問題，提出有針對(duì)性的一些措施，以期指導(dǎo)未來PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段工作，加快推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；PPP采購(gòu)；PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

一、引言

隨著“一帶一路”、“國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見”政策的推進(jìn)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的投資機(jī)會(huì)逐漸增加；加之人們對(duì)公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保的需求不斷提高，政府逐漸加大對(duì)相關(guān)行業(yè)的重視。因此為了提高效率，減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，PPP模式受到廣泛關(guān)注。

近年來，中央各部委在推進(jìn)PPP模式的同時(shí)，不斷完善PPP項(xiàng)目采購(gòu)程序、配套政策、法律法規(guī)等方面。通過嚴(yán)格、規(guī)范的程序保證了采購(gòu)的規(guī)范和透明，特別是財(cái)政部新認(rèn)定的競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式，在實(shí)踐中得到了較為廣泛的運(yùn)用，促進(jìn)了一批PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施。但是，PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)工作也還存在不少挑戰(zhàn)：如何做好采購(gòu)階段前期的市場(chǎng)測(cè)試，來吸引市場(chǎng)參與主體如潛在投資人、融資機(jī)構(gòu)的意愿；如何設(shè)置合理的資格預(yù)審條件來實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)，滿足項(xiàng)目需求；如何設(shè)置合理的邊界條件，合理分配利潤(rùn)，保障PPP項(xiàng)目順利落地。如果處理不好，既影響PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施、社會(huì)資本市場(chǎng)的培育，也在PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期埋下了法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須在后續(xù)的PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中加以規(guī)范。

二、PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段面臨的問題

近年來，盡管PPP模式發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，但畢竟PPP模式在我國(guó)處于初級(jí)應(yīng)用階段，政策制定者與實(shí)施者均處于探索實(shí)踐中，相關(guān)的PPP法律不健全、PPP模式的基本操作和流程有待熟練掌握。具體PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府方和社會(huì)資本方雙方采購(gòu)階段也遇到了很多問題，亟待解決。主要問題如下：

1.沒有明確界定項(xiàng)目的需求和目標(biāo)

在PPP項(xiàng)目籌劃前期，沒有準(zhǔn)確而清晰地界定項(xiàng)目需求和目標(biāo)，可能會(huì)在后期招標(biāo)、建設(shè)和實(shí)施過程中遇到重重阻力。如果項(xiàng)目能夠順利實(shí)施，項(xiàng)目最終遞交的服務(wù)和價(jià)值也許會(huì)不能滿足社會(huì)公眾的服務(wù)需求，成為項(xiàng)目后期風(fēng)險(xiǎn)的重大隱患。

2.缺少對(duì)市場(chǎng)需求的關(guān)注

PPP模式與傳統(tǒng)基建模式的最大區(qū)別在于項(xiàng)目投資主體的轉(zhuǎn)換。在新模式下，項(xiàng)目能夠吸引意向承包商以合理的財(cái)務(wù)成本順利融資到位才是成功的關(guān)鍵，所以項(xiàng)目的架構(gòu)設(shè)計(jì)要保障投資者的技術(shù)服務(wù)能力水平內(nèi)獲得合理的盈利和財(cái)務(wù)目標(biāo)。PPP項(xiàng)目的架構(gòu)和設(shè)計(jì)除了要滿足社會(huì)公眾的服務(wù)水準(zhǔn)和相應(yīng)要求外，還應(yīng)該同時(shí)滿足資本市場(chǎng)的投資需求。政府要深刻地了解和洞察資本市場(chǎng)，識(shí)別社會(huì)資本關(guān)注的焦點(diǎn)和需求，以保證PPP項(xiàng)目的成功落地。

3.缺乏明確而有力的責(zé)任人

PPP項(xiàng)目執(zhí)行中心作為項(xiàng)目管理和推動(dòng)工作的具體執(zhí)行部門，權(quán)限、能力和可支配資源均相對(duì)有限。對(duì)于大型項(xiàng)目管理和運(yùn)營(yíng)，PPP項(xiàng)目執(zhí)行中心通常需要與政府眾多部門進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)、談判乃至爭(zhēng)論，在一定程度上必然會(huì)超越其管理權(quán)限和職責(zé)授權(quán)范圍。

4.缺少合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

政府過多地承擔(dān)了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，或?qū)⒍鄶?shù)風(fēng)險(xiǎn)分配給社會(huì)資本承擔(dān)，都將使得項(xiàng)目不能成功實(shí)施。

5.未聘用專業(yè)顧問團(tuán)隊(duì)，忽視顧問團(tuán)隊(duì)個(gè)人能力和經(jīng)驗(yàn)

PPP項(xiàng)目一般投資額大、融/投資期長(zhǎng)、收益不確定大，合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜，談判難、耗時(shí)長(zhǎng)。加之PPP項(xiàng)目涉及金融、法律、會(huì)計(jì)、工程建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域的專業(yè)技術(shù)，社會(huì)資本方自身不可能全部擁有這些資源。絕大多數(shù)的政府或社會(huì)資本方缺乏某些方面的經(jīng)驗(yàn)，需要聘請(qǐng)專業(yè)顧問團(tuán)隊(duì)。顧問在PPP中扮演著一個(gè)極為重要的角色，在某種程度上可以說是決定PPP成功的關(guān)鍵。同時(shí)，要更加深入考察從事服務(wù)的個(gè)體顧問能力素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)。依靠專業(yè)顧問團(tuán)隊(duì)以及其豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，才能保障PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

6.缺乏與相關(guān)項(xiàng)目利益方的有效溝通和互動(dòng)

從項(xiàng)目的識(shí)別和開發(fā)階段開始直至項(xiàng)目合同的簽署，社會(huì)資本方與政府項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)該充分溝通相關(guān)利益方的顯性和隱性的利益訴求，達(dá)成雙方一致性，不斷完善PPP交易設(shè)計(jì)、項(xiàng)目邊界條件、風(fēng)險(xiǎn)管控設(shè)計(jì)、合同內(nèi)容等重要事項(xiàng)，以最大程度地避免風(fēng)險(xiǎn)和隱患，保障項(xiàng)目的成功實(shí)施。

7.缺乏與政府建立起良好的溝通機(jī)制，無法獲得充分而完整的項(xiàng)目信息

社會(huì)資本方與政府方建立良好的溝通機(jī)制，是增進(jìn)了解、建立互信的必經(jīng)之路。良好的溝通機(jī)制有助于幫助社會(huì)資本方認(rèn)清自身的角色與定位，以及獲得政府方PPP項(xiàng)目的所有訴求，了解PPP項(xiàng)目完整的項(xiàng)目信息。

三、開展PPP項(xiàng)目的若干建議

PPP模式是項(xiàng)目得到社會(huì)資本認(rèn)可并投資的市場(chǎng)化交易過程。交易成本的高低不僅取決于交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜程度，也取決于交易雙方所掌握的信息對(duì)稱程度。社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，在項(xiàng)目規(guī)劃、盡職調(diào)查、市場(chǎng)測(cè)試、項(xiàng)目推介、項(xiàng)目投資意向申請(qǐng)和預(yù)投標(biāo)等不同階段，社會(huì)資本方應(yīng)充分調(diào)動(dòng)主觀積極性與政府項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)保持良性溝通和互動(dòng)，使得社會(huì)資本方在充分參與的過程中獲得項(xiàng)目的相關(guān)信息。同時(shí)，社會(huì)資本方要建立起市場(chǎng)溝通渠道，不斷的從政府得到充分而完整的項(xiàng)目信息。以減少項(xiàng)目各參與方的信息不對(duì)稱性，降低市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)和融資成本，增加項(xiàng)目的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，提高招標(biāo)質(zhì)量。對(duì)于社會(huì)資本方來說，為更好地與政府方開展PPP項(xiàng)目合作以及實(shí)現(xiàn)公司自身的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，建議從以下幾方面加強(qiáng)。

1.謹(jǐn)慎選擇項(xiàng)目政府主體，防范政府風(fēng)險(xiǎn)

（1）重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政狀況好、財(cái)政負(fù)債低的政府主體

大多數(shù)PPP項(xiàng)目缺乏“使用者付費(fèi)”基礎(chǔ)，主要依靠“政府付費(fèi)”回收投資成本。對(duì)于這些非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，社會(huì)資本方的投資資金很大程度上將依賴政府的財(cái)政補(bǔ)貼。因此，對(duì)于社會(huì)資本方而言，在開展PPP項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)著重關(guān)注PPP項(xiàng)目當(dāng)?shù)卣呢?cái)政狀況。積極與財(cái)政狀況好、財(cái)政負(fù)債低的政府主體展開PPP項(xiàng)目合作，進(jìn)而有效地降低自身的投資風(fēng)險(xiǎn)。

（2）考察政府融資平臺(tái)的運(yùn)作能力

發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》規(guī)定，行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司可以作為PPP項(xiàng)目的實(shí)施主體。在具體PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，社會(huì)資本方應(yīng)全面地考察當(dāng)?shù)卣谫Y平臺(tái)的運(yùn)作能力。當(dāng)?shù)卣谫Y平臺(tái)的運(yùn)作能力直接影響著社會(huì)資本方對(duì)項(xiàng)目投資決策。

（3）關(guān)注政府領(lǐng)導(dǎo)班子的信用水平

社會(huì)資本方應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)班子的執(zhí)政理念、執(zhí)政能力水平、信用水平、契約精神等方面，也是項(xiàng)目投資決策需要考量的。

2.重視項(xiàng)目可行性研究，科學(xué)決策項(xiàng)目

（1）慎選PPP項(xiàng)目

近年來，中央及地方政府PPP入庫(kù)項(xiàng)目持續(xù)增加，但PPP項(xiàng)目真正落地實(shí)施的并不多。優(yōu)選PPP項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本方來說至關(guān)重要。PPP項(xiàng)目涉及能源、交通運(yùn)輸、地下綜合管廊、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域。社會(huì)資本方應(yīng)及時(shí)關(guān)注財(cái)政部“政府和社會(huì)資本合作綜合信息平臺(tái)”，了解和掌握相關(guān)PPP項(xiàng)目和相關(guān)政策、法律法規(guī)，擇優(yōu)從財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中選擇參與項(xiàng)目，降低社會(huì)資本方投資風(fēng)險(xiǎn)。

（2）重視并做好PPP項(xiàng)目的可行性研究

從降低投資風(fēng)險(xiǎn)的角度上，社會(huì)資本方應(yīng)重視并做好PPP項(xiàng)目的可行性研究，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的背景、概況、交易結(jié)構(gòu)、融資方案、投資效益和風(fēng)險(xiǎn)分析等方面進(jìn)行認(rèn)真研究分析。由于PPP項(xiàng)目涉及專業(yè)眾多，必要時(shí)需向外部法律、風(fēng)險(xiǎn)管理等機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢，確?？尚行匝芯繄?bào)告的質(zhì)量、深度要求。

3.遵從PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，合理建立分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要原則包括三條：對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配；承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程且要有上限。建立雙方風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)機(jī)制，有助于雙方取長(zhǎng)補(bǔ)短、協(xié)同管理，最終達(dá)到政府和社會(huì)資本方共贏的目的。

4.聯(lián)合行業(yè)優(yōu)勢(shì)社會(huì)資本方，取長(zhǎng)補(bǔ)短，分散投資風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前PPPP項(xiàng)目大多數(shù)由政府委托的投資公司代表政府出資公開招標(biāo)遴選社會(huì)資本合作方，參與PPP項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，為提高PPP項(xiàng)目中標(biāo)概率、增加PPP市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，社會(huì)資本方亦可采取強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的方式，優(yōu)選資金雄厚、技術(shù)能力強(qiáng)、誠(chéng)實(shí)守信的其他社會(huì)資本合作方，取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，達(dá)到分散投資風(fēng)險(xiǎn)的目的。

（1）優(yōu)選投資公司

社會(huì)資本方要主動(dòng)與政府出資設(shè)立的資金實(shí)力強(qiáng)、有投資管理和運(yùn)營(yíng)方面經(jīng)驗(yàn)、規(guī)模大的投資公司加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，借助其在投資管理及運(yùn)營(yíng)方面豐富的經(jīng)驗(yàn)，開展PPP項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)。

（2）優(yōu)選社會(huì)資本其他合作方

社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目最主要目的之一是獲得項(xiàng)目投資、設(shè)計(jì)、施工及運(yùn)營(yíng)，帶動(dòng)其主業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?？梢愿鶕?jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)，發(fā)揮自身業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)；對(duì)于自身業(yè)務(wù)比較短缺的領(lǐng)域，主動(dòng)與相應(yīng)領(lǐng)域領(lǐng)先的其他社會(huì)資本方開展合作，吸收其出資入股到SPV中。

四、結(jié)論與展望

目前我國(guó)PPP模式的實(shí)踐還處于探索階段，對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)還需在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中逐步地深化和提高，PPP項(xiàng)目運(yùn)作還有待進(jìn)一步規(guī)范，相關(guān)法律法規(guī)還不健全。對(duì)于PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段的研究任重而道遠(yuǎn)，需要相關(guān)政策制定者、PPP相關(guān)專家學(xué)者以及實(shí)踐工作者共同努力，進(jìn)一步健全、完善、創(chuàng)新PPP模式，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新長(zhǎng)態(tài)的發(fā)展要求。

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