（鄭州工商學(xué)院會計學(xué)院，河南 鄭州 450046）

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，有些農(nóng)村家庭在城市購房，舉家遷往城市，其在農(nóng)村的住房便被閑置；還有許多農(nóng)村家庭隨著經(jīng)濟(jì)收入的增長，住房的改善需求也在不斷增長，陸續(xù)建設(shè)新房時，有相當(dāng)比例的農(nóng)戶家庭辟址新建住宅，原有的舊房也被閑置。由此造成的當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地閑置140～200萬公頃，宅基地（包括空置住房占地閑置）占農(nóng)村居民點(diǎn)總面積的1/10～1/6。據(jù)測算，到2020年，我國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%時，農(nóng)村宅基地的閑置面積將接近4億平方米［1］。農(nóng)村宅基地管理工作的創(chuàng)新、宅基地確權(quán)頒證工作的開展涉及農(nóng)村居民主體的利益，是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理工作的重要內(nèi)容［2］。

1 河南省宅基地確權(quán)及利用狀況

截至2017年底，河南省已確權(quán)、可發(fā)證宅基地面積有21 696.97萬平方米，占宅基地面積的52.6%；已確權(quán)、暫不能發(fā)證宅基地面積有17 819.57萬平方米，占宅基地面積的43.2%；未確權(quán)、不能發(fā)證宅基地面積有1 732.46萬平方米，占宅基地面積的4.2%，見圖1和表1。

圖1 宅基地確權(quán)發(fā)證情況

表1 宅基地面積匯總表

1.1 宅基地權(quán)屬來源狀況

河南省農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證工作有前期的基礎(chǔ)，主要工作依據(jù)為20世紀(jì)80年代進(jìn)行的河南省農(nóng)村首輪居民點(diǎn)占地及建設(shè)規(guī)劃、20世紀(jì)90年代河南省農(nóng)村土地登記及宅基地建檔工作、1998年后進(jìn)行的河南省農(nóng)村宅基地規(guī)劃許可證和建筑許可證的頒布工作。因此，河南省可發(fā)證的宅基地主要通過三種途徑確定其權(quán)屬：第一種涉及21.3萬宗宅基地，為在20世紀(jì)80年代首輪河南省居民點(diǎn)占地規(guī)劃內(nèi)的既有老宅，宅基地面積7 051.6萬平方米，占可發(fā)證宅基地面積的1/3；第二種涉及128.7萬宗宅基地，為20世紀(jì)90年代辦理過土地登記，通過宅基檔案可以確認(rèn)權(quán)屬的宅基，涉及面積13 604.9萬平方米，占可發(fā)證宅基地面積的60%以上；第三種涉及4.87萬宗宅基地，為村民1998年后辦理了相關(guān)規(guī)劃許可和建筑許可證照的宅基地，涉及面積146.8萬平方米，占可發(fā)證宅基地面積的5%左右，見圖2。

不能發(fā)證的宅基地來源主要有兩種情況：一種是20世紀(jì)90年代以來，村民在居民點(diǎn)建設(shè)用地規(guī)劃之外新建住房，或者超規(guī)劃建設(shè)住房且沒有繳納罰款，因而沒能辦理規(guī)劃許可證、用地許可證和建筑許可證。這種類型的共有82.6萬宗宅基地。另一種情況是，宅基地?zé)o法確定其土地權(quán)屬，或者宅基無法確認(rèn)其權(quán)屬關(guān)系，這種情況的農(nóng)村宅基地共涉及12.8萬宗。

圖2 宅基地權(quán)屬情況分類

總體而言，20世紀(jì)80年代以來，河南省近90%的農(nóng)村宅基地已經(jīng)進(jìn)行過勘驗(yàn)、規(guī)劃，進(jìn)入了地籍管理系統(tǒng)，但不同時期，農(nóng)村宅基地管理的標(biāo)準(zhǔn)、登記形態(tài)差別較大，特別是20世紀(jì)80年代早期的宅基登記中，規(guī)劃較粗糙、勘驗(yàn)不完整、地籍管理層次較低，需要重新認(rèn)證并能與20世紀(jì)90年代之后的數(shù)據(jù)合為一體［3］。

1.2 農(nóng)村宅基地用途狀況

農(nóng)村居民將宅基地主要用于建造住宅以及附屬的庭院、廚房和雜屋等，此外當(dāng)前河南省農(nóng)村也存在大量閑置的宅基地。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2017年止河南省農(nóng)村宅基地占用總面積為4.125億平方米，占村莊規(guī)劃面積的35.8%，其中用于建造住宅的面積為2.179 3億平方米，占農(nóng)村宅基地總面積的52.83%；用于建造住宅外附屬庭院、廚房、雜屋等面積為1.298 1億平方米，占農(nóng)村宅基地總面積的31.47%；閑置面積為0.647 6億平方米，占農(nóng)村宅基總面積的15.70%（見圖3）。

圖3 宅基地用途狀況

河南省閑置宅基地面積僅統(tǒng)計村落搬遷、連片閑置的宅基地面積，新建住宅附近的宅基地閑置沒有納入農(nóng)村宅基規(guī)劃，沒有換新產(chǎn)權(quán)證本的也沒有進(jìn)行統(tǒng)計，如果按照實(shí)際占地狀況進(jìn)行統(tǒng)計，河南省農(nóng)村宅基地的空閑比例要高于20%以上，這給河南省農(nóng)村村落規(guī)劃、鄉(xiāng)村環(huán)境整治和宅基地確權(quán)工作帶來了很大的問題與障礙。

2 河南省宅基地利用及確權(quán)中的問題分析

河南省是農(nóng)村大省，宅基地占用體量大，占比高，農(nóng)村規(guī)劃、宅基地管理滯后。多年來農(nóng)村宅基地利用積累了許多問題，對當(dāng)前進(jìn)一步推動農(nóng)村宅基地確權(quán)工作提出了很大的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為：

2.1 “一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重

河南省“一戶多宅”現(xiàn)象體現(xiàn)了我國農(nóng)村村落結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的典型特征，且由于河南省是農(nóng)村大省，表現(xiàn)特別明顯。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，以家戶為單位進(jìn)行統(tǒng)計，河南省農(nóng)村“一戶多宅”系數(shù)高達(dá)1.94，縱使按照農(nóng)村18周歲以上男嗣立戶為單位進(jìn)行統(tǒng)計，“一戶多宅”系數(shù)仍然高達(dá)1.36。河南省農(nóng)村“一戶多宅”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因比較復(fù)雜，有農(nóng)戶住房條件改善需求與宅基地管理滯后之間的矛盾造成的，也有城鎮(zhèn)化快速發(fā)展與農(nóng)村宅基地動態(tài)調(diào)整不到位的矛盾造成的，還有農(nóng)村傳統(tǒng)“男嗣分居制”的原因。例如，在農(nóng)村一個家庭中每人一本戶口簿，各人持戶口簿分別申請宅基地或要求增加宅基地面積是一種常規(guī)現(xiàn)象［4］，農(nóng)村宅基地的使用既不經(jīng)濟(jì)，還影響了農(nóng)村公平合理地使用宅基地，對當(dāng)前新一輪宅基地確權(quán)工作是一個巨大的挑戰(zhàn)。

2.2 附屬設(shè)施用地難以納入宅基地

農(nóng)村宅基地不僅包括住房主體占用，還涉及農(nóng)戶廚房、雜居、院落等附屬用房。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河南省農(nóng)村89%農(nóng)戶關(guān)于農(nóng)村宅基地的具體范圍比較模糊，很多農(nóng)戶在建好房子后，會將空閑土地另作他用。在這些行為中，有63.7%農(nóng)戶建設(shè)廚房、倉庫，21.9%農(nóng)戶建成庭院，9.8%農(nóng)戶建成曬谷場，4.6%農(nóng)戶有其他用途。這些行為體現(xiàn)了附屬設(shè)施用地概念界定的困難，也使得農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作遭遇挑戰(zhàn)。

2.3 土地權(quán)屬糾紛

在宅基地確權(quán)登記過程中，宅基地權(quán)屬糾紛是難題之一。宅基地權(quán)屬糾紛產(chǎn)生的原因比較復(fù)雜，我國法律對土地管理體系規(guī)定的不完善、土地界限不清晰、政策和體制的變更以及其他歷史遺留問題，都是產(chǎn)生地權(quán)糾紛的原因。當(dāng)糾紛發(fā)生時，農(nóng)民多不愿意進(jìn)行調(diào)解，農(nóng)戶自覺申請土地權(quán)屬糾紛調(diào)解的積極性更是不高，這給農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作帶來一定的困難。

2.4 農(nóng)戶私自流轉(zhuǎn)宅基地現(xiàn)象嚴(yán)重

由于土地資源的有限性和城市化對土地需求日益增加，近年來農(nóng)村土地的價值不斷上升，這使得部分農(nóng)戶為了經(jīng)濟(jì)利益，私下進(jìn)行宅基地交易，尤其是大量轉(zhuǎn)讓給非本集體的農(nóng)民甚至城市人口，宅基地被實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)移。私自流轉(zhuǎn)宅基地這種行為會給農(nóng)村社會帶來許多危害，加劇了宅基地權(quán)屬紊亂的狀況，進(jìn)而發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛，不利于農(nóng)村土地的管理和農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作的進(jìn)行。

2.5 農(nóng)戶申請宅基地登記意愿不強(qiáng)

宅基地使用權(quán)證相當(dāng)于農(nóng)村宅基地的“身份證”，有了宅基地證，農(nóng)民就告別了“有地?zé)o權(quán)”的歷史，開啟以證管地新模式。但是通過對河南省農(nóng)村農(nóng)戶的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶自愿申請宅基地登記積極性并不高。一是政府宣傳力度不夠，農(nóng)民關(guān)于宅基地確權(quán)登記意識薄弱，加上部分政府登記部門服務(wù)態(tài)度不好，農(nóng)民申請意愿不強(qiáng)；二是部分農(nóng)戶有非法搶占土地、私自流轉(zhuǎn)宅基地等不符合規(guī)定的行為，這使得他們不愿意配合宅基地確權(quán)登記工作。

3 推進(jìn)河南省宅基地使用與確權(quán)工作的對策

3.1 推進(jìn)宅基地有償使用

改革建立宅基地“無償取得、有償使用、合理流轉(zhuǎn)、多方受益”的管理模式。首先，明確有償使用費(fèi)起征面積。結(jié)合河南省農(nóng)村的實(shí)際情況，在不突破標(biāo)準(zhǔn)上限的前提下，合理確定本村起征面積。其次，明確收取對象和范圍。土地有償使用費(fèi)收取對象和范圍為：“一戶一宅”超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地；“一戶多宅”的多宅部分；非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地。對特困戶、五保戶經(jīng)過村民會議和村民代表會議討論，可減免。然后，制定有償使用費(fèi)收取辦法。有償使用費(fèi)收取的主體為村民事務(wù)理事會，各村結(jié)合本村實(shí)際，確定交納有償使用費(fèi)的年限。

3.2 推進(jìn)宅基地統(tǒng)計管理信息化

各地各部門要高度重視農(nóng)村宅基地信息化建設(shè)工作，多方面、多渠道籌集資金，及時對計算機(jī)設(shè)備進(jìn)行更新?lián)Q代，使用先進(jìn)的現(xiàn)代化信息技術(shù)推動河南省農(nóng)村宅基地地籍管理信息化建設(shè)。以河南省農(nóng)村宅基地地籍調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，建立可擴(kuò)展的統(tǒng)一平臺的河南省宅基地信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)地籍和房屋檔案管理的現(xiàn)代化。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動產(chǎn)信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對信息系統(tǒng)的實(shí)時更新，保持登記信息與實(shí)際變動的一致性［5］。

3.3 做好宅基地確權(quán)登記宣傳工作

一是在全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村宅基地確權(quán)登記專欄，圍繞群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題，有針對性地對相關(guān)法規(guī)政策進(jìn)行宣傳。二是通過各地宅基地確權(quán)登記網(wǎng)站發(fā)布最新的工作動態(tài)、政策法規(guī)，加強(qiáng)信息披露。三是印制簡明扼要的政策宣傳材料，置于服務(wù)大廳供群眾取閱或借各種戶外活動時機(jī)向群眾發(fā)放，不斷擴(kuò)大宣傳范圍。通過宣傳教育不斷激發(fā)農(nóng)戶參與宅基地確權(quán)登記的積極性。

3.4 做好村莊規(guī)劃

完善村莊規(guī)劃，加強(qiáng)宅基地總規(guī)?？刂啤０凑粘青l(xiāng)一體化建設(shè)總體要求，推行“多規(guī)合一”，加快編制村莊規(guī)劃，確定村莊建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格控制村莊外延擴(kuò)張。

參考文獻(xiàn)：

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［4］王海蘭.農(nóng)村“空心村”的形成原因及解決對策探析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2005（9）：21-22.

［5］祝國瑞，黃偉.土地登記制度的經(jīng)濟(jì)分析［J］.中國土地科學(xué)，2004（6）：9-13.