陳婉玲 陳學(xué)輝

(華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院，上海 201620；華東政法大學(xué) 研究生教育學(xué)院，上海 200042)

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區(qū)域交通運(yùn)輸一體化中地方政府利益協(xié)調(diào)的法律路徑

陳婉玲 陳學(xué)輝

(華東政法大學(xué) 科學(xué)研究院，上海 201620；華東政法大學(xué) 研究生教育學(xué)院，上海 200042)

區(qū)域交通運(yùn)輸一體化是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要步驟，涉及區(qū)域內(nèi)地方利益沖突的協(xié)調(diào),地方政府之間的利益沖突是地方利益沖突的最直接體現(xiàn)。地方政府間的利益沖突表現(xiàn)在交通規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、收費(fèi)權(quán)以及行政管理執(zhí)法等方面。必須制定規(guī)范性文件以法律手段協(xié)調(diào)地方政府利益沖突，改革財(cái)政稅收分權(quán)制度、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、建立地方政府合作制度體系和建立交通運(yùn)輸統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，并將這些利益協(xié)調(diào)機(jī)制納入?yún)^(qū)域一體化立法中，才能有效促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的推進(jìn)。

區(qū)域交通運(yùn)輸一體化； 利益協(xié)調(diào)； 地方政府利益； 法律協(xié)調(diào)

在我國(guó)區(qū)域交通運(yùn)輸一體化進(jìn)程中，區(qū)域內(nèi)部利益博弈呈常態(tài)化趨勢(shì)，地方利益沖突嚴(yán)重，這不僅影響了區(qū)域交通一體化總體規(guī)劃的推進(jìn)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，更深層次影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體的健康增長(zhǎng)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)質(zhì)在于使資源和生產(chǎn)要素?zé)o障礙跨界流動(dòng)，而區(qū)域市場(chǎng)的封閉性和地方政府的利益沖突卻阻滯了這種良性流動(dòng)。*參見谷松:《建構(gòu)與融合:區(qū)域一體化進(jìn)程中地方府際間的利益關(guān)系協(xié)調(diào)》，載《行政論壇》2014年第2期。因此，構(gòu)建地方政府利益協(xié)調(diào)機(jī)制是區(qū)域交通運(yùn)輸一體化治理的關(guān)鍵。

一、區(qū)域交通運(yùn)輸一體化中地方利益的法律協(xié)調(diào)

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所面臨的各種困境下，當(dāng)前學(xué)界多數(shù)學(xué)者形成了一致的觀點(diǎn)，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展之關(guān)鍵在于對(duì)區(qū)域內(nèi)地方利益的協(xié)調(diào)。*參見陳耀《協(xié)調(diào)區(qū)域利益需更權(quán)威機(jī)構(gòu)牽頭》，載《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2012年1月9日；皮建才:《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制研究》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2011年第12期。即區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的核心要素是對(duì)地方利益的協(xié)調(diào)，利益協(xié)調(diào)方式包括法律協(xié)調(diào)、宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)等，通過法律協(xié)調(diào)的方式可以形成穩(wěn)定的行為準(zhǔn)則規(guī)范，構(gòu)建制度約束機(jī)制，能起到有效的協(xié)調(diào)效果。法律協(xié)調(diào)的結(jié)果是將區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的基本原則、目標(biāo)以及具體方式納入法律原則和法律規(guī)則的內(nèi)容，在區(qū)域政府之間、市場(chǎng)主體之間以及政府與市場(chǎng)主體之間形成權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)資源和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)、市場(chǎng)主體的無差別待遇、各行政區(qū)劃政府的溝通和合作。由此，如何運(yùn)用法律協(xié)調(diào)的方式協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的地方利益沖突逐漸成為學(xué)界討論的焦點(diǎn)。

交通運(yùn)輸一體化是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的基礎(chǔ)和催化劑，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的骨骼系統(tǒng)和先行領(lǐng)域。*參見馮蕾: 《京津冀交通一體化如何實(shí)現(xiàn)——訪交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院交通公路所所長(zhǎng)助理馬衍軍》，載《光明日?qǐng)?bào)》2015年9月10日。完善交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施和采用科學(xué)的管理方式都將對(duì)整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域交通運(yùn)輸一體化即統(tǒng)一行動(dòng)，“從綜合交通體系考慮把區(qū)域內(nèi)所有的交通資源統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一調(diào)配，以達(dá)到區(qū)域交通系統(tǒng)的整體優(yōu)化”*盧毅、李華中、彭偉：《區(qū)域交通一體化規(guī)劃整合模式框架》，載《綜合運(yùn)輸》2010年第10期。；也有學(xué)者更強(qiáng)調(diào)區(qū)域交通運(yùn)輸一體化是一種政策，“交通運(yùn)輸一體化是通過協(xié)調(diào)管理部門、基礎(chǔ)設(shè)施、管理措施、價(jià)格調(diào)整及土地利用等因素來發(fā)展交通，以提高運(yùn)輸體系的整體效益的一項(xiàng)交通政策?！?參見May AD:Intergrated transport strategies new approach to urban transport policy formulation in the UK,Transport Reviews,1991,2(3), pp.233-247.不管側(cè)重統(tǒng)一行為還是強(qiáng)調(diào)政策，區(qū)域交通運(yùn)輸一體化的效果在于實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸資源自由流動(dòng)和管理的協(xié)同性。在未實(shí)行一體化規(guī)劃時(shí)，經(jīng)濟(jì)利益因行政區(qū)劃導(dǎo)致資源不完全流動(dòng)而形成，而區(qū)域一體化便使原本憑借行政區(qū)劃而享有地理、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位的地方優(yōu)勢(shì)不再。*依照府際關(guān)系協(xié)調(diào)理論，區(qū)域內(nèi)的地方經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)勢(shì)本質(zhì)是一種空間優(yōu)勢(shì)，特定區(qū)域憑借這種空間優(yōu)勢(shì)從相鄰區(qū)域或者中央政府獲取了排他性優(yōu)勢(shì)，形成根源在于社會(huì)資源再分配。因此，在交通運(yùn)輸行業(yè)中，通過法律協(xié)調(diào)的方法可以改變這種不均衡的再分配模式，達(dá)到均衡發(fā)展的目的。參見齊子翔:《府際關(guān)系背景的利益協(xié)調(diào)與均衡:觀察京津冀》，載《區(qū)域經(jīng)濟(jì)》2014年第2期。我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)受制于以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的交通規(guī)劃制約，在同一區(qū)域內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及交通運(yùn)輸政策法規(guī)等方面都出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)發(fā)展形態(tài)，表現(xiàn)為交通系統(tǒng)發(fā)展不均衡、基礎(chǔ)設(shè)施無法實(shí)現(xiàn)有效銜接、無法實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸資源的優(yōu)化和流通等現(xiàn)象。

運(yùn)用法律的協(xié)調(diào)方法是消除這些現(xiàn)象的有效途徑。例如，鑒于京津冀區(qū)域內(nèi)交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展不均衡，國(guó)家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部于2015年12月8日聯(lián)合頒布《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，將區(qū)域交通運(yùn)輸一體化納入法治框架，發(fā)揮法律規(guī)范的指引功能，對(duì)區(qū)域交通運(yùn)輸一體化進(jìn)行利益協(xié)調(diào)?！兑?guī)劃》是區(qū)域交通一體化中地方利益協(xié)調(diào)的表現(xiàn)形式，屬于區(qū)域法律協(xié)調(diào)范疇。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法的目標(biāo)是完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付。*參見殷潔：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展論綱》，華東政法大學(xué)2008年博士學(xué)位論文，第114頁(yè)。即經(jīng)過法的協(xié)調(diào)規(guī)范之后，在微觀上達(dá)到區(qū)域之間市場(chǎng)的融合，形成良好有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；在宏觀上國(guó)家通過轉(zhuǎn)移支付法律制度保證區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展。從法的運(yùn)行階段來看，區(qū)域法律協(xié)調(diào)的內(nèi)容至少包含區(qū)域的立法協(xié)調(diào)和執(zhí)法協(xié)調(diào)。立法協(xié)調(diào)在于尋求制定域內(nèi)的共同行為準(zhǔn)則，而執(zhí)法協(xié)調(diào)在于統(tǒng)一規(guī)范區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法行為。無論是在立法協(xié)調(diào)還是執(zhí)法協(xié)調(diào)，我們應(yīng)該明確需要協(xié)調(diào)的對(duì)象——地方利益是什么？這些地方利益的沖突何在？在分析這些沖突成因的基礎(chǔ)上找到協(xié)調(diào)路徑，并最終將協(xié)調(diào)路徑通過法律的形式確定下來，形成穩(wěn)定制度。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)調(diào)的現(xiàn)有研究成果呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政管理學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科爭(zhēng)鳴之勢(shì)，主要在宏觀層面討論區(qū)域內(nèi)地方政府利益協(xié)調(diào)問題。在不多的法學(xué)研究成果中，學(xué)者的研究主要集中于法理的正當(dāng)性和政府行政行為合法性，較多的進(jìn)行了法律可行性和宏觀政策容許性的論證，進(jìn)行具體制度構(gòu)建和路徑分析的相對(duì)較少。本文嘗試跳脫出宏觀層面理論視域，聚焦微觀的特定交通運(yùn)輸行業(yè)領(lǐng)域，探討區(qū)域內(nèi)的地方政府利益沖突之表現(xiàn)，提出協(xié)調(diào)政府利益沖突的具體制度構(gòu)建和路徑選擇。地方政府利益沖突是區(qū)域交通運(yùn)輸一體化的主要障礙；地方政府利益沖突表現(xiàn)在交通規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、收費(fèi)權(quán)以及行政管理執(zhí)法等方面；在協(xié)調(diào)這些沖突時(shí)，法律協(xié)調(diào)的內(nèi)容包括：改革財(cái)政稅收分權(quán)制度，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立地方政府合作制度體系以及建立交通運(yùn)輸統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制。通過構(gòu)建縱橫交錯(cuò)的法律協(xié)調(diào)路徑，推動(dòng)區(qū)域交通運(yùn)輸一體化之實(shí)現(xiàn)。

二、區(qū)域交通運(yùn)輸一體化中地方政府利益及其沖突

區(qū)域交通運(yùn)輸一體化涉及的地方利益內(nèi)容繁多且外延廣泛。例如交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、稅收等內(nèi)容在地方政府之間的分擔(dān)；地方從事交通運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)利益；地方政府在交通運(yùn)輸執(zhí)法中的利益沖突等等。如將這些地方利益進(jìn)行一一列舉，極可能掛萬漏一。又或如果僅進(jìn)行概括式的定義，又可能導(dǎo)致內(nèi)涵界定不準(zhǔn)確。當(dāng)前學(xué)界對(duì)地方利益的界定主要有兩種方式，一是以主體類型對(duì)地方利益進(jìn)行劃分，“所謂地方利益，是指地方政府及其官員利益、本地企業(yè)利益和本地居民利益之綜合表現(xiàn),涉及到社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化等多方面的內(nèi)容，但經(jīng)濟(jì)利益是地方利益的基礎(chǔ)?！?汪偉全:《推進(jìn)區(qū)域一體化必須協(xié)調(diào)地方利益沖突》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2009年第11期。另一種則以地方利益的表現(xiàn)形式加以概括，“區(qū)域間的地方利益沖突內(nèi)容復(fù)雜，表現(xiàn)形式多樣，如資金、技術(shù)等經(jīng)濟(jì)資源的爭(zhēng)奪，人力資源的流動(dòng)，跨界生態(tài)環(huán)境的污染，地區(qū)發(fā)展失衡等。利益協(xié)調(diào)即為對(duì)特定利益主體的綜合利益進(jìn)行全面考量、分析，對(duì)利益沖突矛盾在通盤、公平原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)調(diào)?！?姜文仙:《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的多元利益主體研究》，載《區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2015年第1期。筆者認(rèn)為，將地方利益進(jìn)行主體上的劃分更有助于區(qū)域利益沖突法律協(xié)調(diào)研究。其一，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力來源于政府和市場(chǎng)主體，這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理論基石，政府行為和市場(chǎng)主體行為影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。其二，在研究利益沖突時(shí)，不論這種沖突的內(nèi)容為何，最終都會(huì)在利益主體之間產(chǎn)生影響。其三，對(duì)地方利益做主體上的識(shí)別，符合區(qū)域法律協(xié)調(diào)理論的要求。區(qū)域法律協(xié)調(diào)即在主體法律關(guān)系進(jìn)行權(quán)力規(guī)范和權(quán)利義務(wù)分配。

地方政府間的利益沖突是地方利益沖突的主要代表。地方政府是區(qū)域一體化的主要參與者推動(dòng)者，“行政性的分權(quán)確立了地方政府的獨(dú)立主體地位，宏觀上負(fù)責(zé)制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，微觀上制定和實(shí)施區(qū)域政策，鼓勵(lì)和扶持區(qū)域優(yōu)勢(shì)企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?！?谷松：《建構(gòu)與融合：區(qū)域一體化進(jìn)程中的地方府際間利益協(xié)調(diào)研究》，吉林大學(xué)2014年博士學(xué)位論文，第26頁(yè)。市場(chǎng)主體相對(duì)于地方政府的市場(chǎng)干預(yù)而言，處于被動(dòng)地位。另一方面，地方政府間為保持本地的經(jīng)濟(jì)利益，在政策、環(huán)境資源以及市場(chǎng)等多領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)激烈，依照“府際競(jìng)爭(zhēng)”理論，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)性表現(xiàn)在多方面，主要集中在政治資源和財(cái)政資金的競(jìng)爭(zhēng)。*參見Breton A:Competitive Governments: An Economic Theory of Politics and Public Finance, Cambridge University Press, 1998，p54.即政府在經(jīng)濟(jì)一體化中因具有行政權(quán)力，在地方利益爭(zhēng)奪中具有更大的話語(yǔ)權(quán)。政府既承擔(dān)著公共交通產(chǎn)品服務(wù)的責(zé)任，又承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)的任務(wù)，而交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)興衰直接影響本地區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這與地方政府的績(jī)效密切相關(guān)。因此，各地方政府在區(qū)域交通運(yùn)輸一體化中沖突嚴(yán)重，這些沖突表現(xiàn)在以下幾方面。

(一)交通規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)利益沖突

在跨行政區(qū)劃的交通項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，沿線的各地方政府對(duì)交通規(guī)劃方案均有參與權(quán)。具體規(guī)劃方案的實(shí)施對(duì)地方政府的利益影響較大，這就導(dǎo)致了各個(gè)地方政府對(duì)于區(qū)域內(nèi)的一些重大交通項(xiàng)目規(guī)劃參與權(quán)的爭(zhēng)奪，因?yàn)閰⑴c權(quán)意味著話語(yǔ)權(quán)。以道路交通規(guī)劃為例，在編制道路交通規(guī)劃時(shí)，道路沿線的地方政府均可參與道路規(guī)劃的起草和建議。*我國(guó)《公路法》第14條規(guī)定：國(guó)道規(guī)劃由國(guó)務(wù)院交通主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門并商國(guó)道沿線省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。在編制交通規(guī)劃時(shí)，公路沿線的地方政府當(dāng)然地希望道路盡可能多地從本轄區(qū)內(nèi)通行，要求規(guī)劃方案能盡量向本地傾斜。在交通項(xiàng)目規(guī)劃中，交通紅利包括但不限于：在道路規(guī)劃中增加高速公路的本地入口、增設(shè)本地高速鐵路停靠站點(diǎn)以及機(jī)場(chǎng)、港口碼頭的項(xiàng)目立項(xiàng)等。這些交通紅利對(duì)于地方政府而言，蘊(yùn)含著重大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益。因?yàn)閺娜蚍秶?，“任何一個(gè)地方的交通設(shè)施便利能極大地促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)貿(mào)易的增長(zhǎng)，地方政府試圖完善地方交通設(shè)施。”*Hoa, Ho Thi Thu; Hansenova, Heda: Globalization of Trade and Transportation between the Asian 3 Countries and the European Union, Romanian Journal of European Affairs, Vol. 6, Issue 2 (July 2006), pp. 47-70.地方政府為實(shí)現(xiàn)以轄區(qū)內(nèi)高質(zhì)量的交通基礎(chǔ)設(shè)施吸引投資，在重大交通項(xiàng)目規(guī)劃中勢(shì)必將其他地方政府作為潛在的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。決定地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的格局和性質(zhì)的因素有三，即權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系以及公共行政關(guān)系。*參見任勇:《地方政府競(jìng)爭(zhēng):中國(guó)府際關(guān)系中的新趨勢(shì)》，載《人文雜志》2005第3期。各個(gè)地方政府則利用權(quán)力、財(cái)政及公共行政關(guān)系，通過各種形式的競(jìng)爭(zhēng)為本轄區(qū)爭(zhēng)取交通紅利，在這層意義上，特定區(qū)域內(nèi)的各個(gè)地方政府之間存在著較大的利益沖突。在當(dāng)前土地財(cái)政趨向收縮的情況下，各地方政府的財(cái)政逐漸陷入困境，各地政府對(duì)于交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投入資金也將逐步短缺。而交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入巨大，各地政府都希望能利用更少的財(cái)政支出去獲取更多的公共交通基礎(chǔ)設(shè)施。在這種背景下，我國(guó)逐步重視采用政府與社會(huì)資本合作(Public-Private-Partnership，PPP)模式進(jìn)行交通運(yùn)輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將社會(huì)資本引入交通運(yùn)輸領(lǐng)域，緩解地方財(cái)政資金緊張問題，推進(jìn)政府投資管理體制改革。*參見陳婉玲:《基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)PPP模式獨(dú)立監(jiān)管研究》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第6期。各地政府當(dāng)前都在積極響應(yīng)中央政策，紛紛在交通基礎(chǔ)實(shí)施領(lǐng)域上馬PPP項(xiàng)目。一方面，可以通過吸引民間資本，當(dāng)?shù)卣赐瓿闪私煌ɑA(chǔ)實(shí)施的提供，又可以持有PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)而享有大量的收費(fèi)期待權(quán)；另一方面，地方政府因?yàn)檩爡^(qū)內(nèi)的重大項(xiàng)目，可以實(shí)現(xiàn)增加地方稅收收入，提高地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)。例如，正在建設(shè)中的京臺(tái)高速、首都地區(qū)環(huán)線高速等區(qū)域性通道建設(shè)中，京津冀各地政府均希望能成為項(xiàng)目的發(fā)起部門，將這些項(xiàng)目納入本地基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)。因此，搶奪具有經(jīng)濟(jì)利益的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)權(quán)是地方政府利益沖突的又一表現(xiàn)形式。

此外，交通基礎(chǔ)設(shè)施中的準(zhǔn)收費(fèi)性項(xiàng)目或者純公益性項(xiàng)目基本沒有利益空間或者只有極少的收益，很難吸引社會(huì)資本參與共同建設(shè)，需要大量的地方財(cái)政支出，例如，河北省環(huán)京津落后貧困地區(qū)的農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目，因缺少資金而建設(shè)周期緩慢，造成這些區(qū)域無法實(shí)現(xiàn)與京津地區(qū)的有效互通。*2016年河北省公路建設(shè)的任務(wù)中包含實(shí)施環(huán)京津貧困地區(qū)省干線和農(nóng)村公路改造升級(jí)，完成國(guó)省干線160公里，改造農(nóng)村公路2000公里，這些公路建設(shè)的資金均由河北省財(cái)政支持。參見《河北加速公路建設(shè)京津冀一體化駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?，http://news.ifeng.com/a/20151015/45051941_0.shtml，2016年10月2日訪問。交通基礎(chǔ)實(shí)施項(xiàng)目的建設(shè)屬于地方政府，但實(shí)際情況是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地方政府財(cái)政資金有限，很難履行公共服務(wù)的基本職能，提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，這就造成了需求和資源的矛盾。在交通區(qū)域一體化的背景下，除中央財(cái)政之外，其他具有較強(qiáng)財(cái)政收入的相鄰地方政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一部分的財(cái)政資金支持，那么問題的關(guān)鍵就在于，應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)地方政府進(jìn)行對(duì)口資金支持以及應(yīng)承擔(dān)多大的財(cái)政支持。地方政府之間的財(cái)政收入不平衡導(dǎo)致準(zhǔn)收費(fèi)性項(xiàng)目或純公益性的交通基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)水平差異，如何在地方政府之間分?jǐn)傌?cái)政資金投入也是地方政府利益沖突的重要表現(xiàn)。

(二)交通收費(fèi)權(quán)沖突

收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)是我國(guó)地方政府財(cái)政收入的一個(gè)重要組成部分，地方政府對(duì)于轄區(qū)內(nèi)公路擁有收費(fèi)權(quán)有明確的法源依據(jù)。*我國(guó)《公路法》第59條規(guī)定：政府利用貸款或者向民間資本集資建成的公路、國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法受讓公路收費(fèi)權(quán)的公路以及國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織依法投資建成的公路可以收取通行費(fèi)。第60條進(jìn)一步規(guī)定：政府收費(fèi)公路的收費(fèi)期限由“按照收費(fèi)償還貸款、集資款的原則”確定，特許經(jīng)營(yíng)公路的收費(fèi)期限遵循“收回投資并有合理回報(bào)”原則。同時(shí)，《公路法》授權(quán)國(guó)務(wù)院制定收費(fèi)公路的具體管理辦法，國(guó)務(wù)院根據(jù)此授權(quán)于2004年頒布 《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《管理?xiàng)l例》)對(duì)于收費(fèi)公路的通行費(fèi)做了授權(quán)性規(guī)定，2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂征求意見稿(以下簡(jiǎn)稱《管理?xiàng)l例》意見稿)，擬對(duì)現(xiàn)行法進(jìn)行修訂?！豆芾?xiàng)l例》意見稿將收費(fèi)公路分為政府收費(fèi)公路和特許經(jīng)營(yíng)收費(fèi)公路。但是無論《管理?xiàng)l例》還是其征求意見稿的相關(guān)規(guī)定，均明確了省級(jí)地方政府對(duì)于轄區(qū)內(nèi)的收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)限具有審批權(quán)。收費(fèi)權(quán)限包含收費(fèi)的主體、收費(fèi)站的設(shè)立、收費(fèi)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)調(diào)整方案等內(nèi)容。即地方政府對(duì)于本轄區(qū)內(nèi)的收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)具有決定權(quán)。這就出現(xiàn)了省級(jí)地方政府在本轄區(qū)內(nèi)關(guān)于前述收費(fèi)權(quán)限的相關(guān)規(guī)定不完全一致。這些規(guī)定體現(xiàn)濃重的地方政府規(guī)章的本地屬性，表現(xiàn)在收費(fèi)期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的差異性。這種差異性阻礙著區(qū)域交通運(yùn)輸一體化的實(shí)現(xiàn)。

首先，各地方政府對(duì)于通行費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)不一。例如北京市的高速收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相較于河北省在整體上稍低。*以京滬高速為例，北京段的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為：一類車0.34,二類車0.47,三類車0.61,四類車0.81,五類車0.81；相對(duì)應(yīng)的車型在河北段的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：0.4,0.6,1.06,1.28,1.48。(單位：元/車公里)。參見http://www.southmoney.com/touzilicai/qita/201508/379614.html；http://www.hebwj.gov.cn/News.aspx?sole=20150121184906670；2016年6月2日訪問。這就出現(xiàn)了在特定區(qū)域內(nèi)，同一條公路上的差別收費(fèi)，這種差別雖然與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定關(guān)聯(lián)，如公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用成本、地方的物價(jià)水平等，也和各個(gè)地方的財(cái)政投入比例緊密相關(guān)。但是這種差別收費(fèi)情況均不利于交通運(yùn)輸資源的流通，阻礙了區(qū)域統(tǒng)一交通運(yùn)輸市場(chǎng)的形成。

其次，各地方的收費(fèi)公路的收費(fèi)期限不盡相同。各個(gè)地方政府有權(quán)決定特定收費(fèi)道路的收費(fèi)期限，只要不違反現(xiàn)行法規(guī)定的最長(zhǎng)收費(fèi)期限即可。但是，地方政府制定收費(fèi)期限決策時(shí)具有較大的隨意性?！巴顿Y不斷加大、負(fù)債與日俱增、虧損只增不減，當(dāng)這些問題接踵而至?xí)r，政府為了繼續(xù)維持我國(guó)高速公路產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，只得修改收費(fèi)期限?！?肖萍、張濤:《我國(guó)高速公路依法收費(fèi)的公法檢視》，載《江西社會(huì)科學(xué)》2016年第2期。這可能引發(fā)其他地方政府競(jìng)相效仿。而且有的地方政府在收費(fèi)期限已到期的情形下，為滿足道路養(yǎng)護(hù)和彌補(bǔ)虧困，而繼續(xù)收費(fèi)，或者通過對(duì)原有公路進(jìn)行改造，以達(dá)到重新收費(fèi)的條件。*參見新華網(wǎng)的報(bào)道，http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-12/31/c_127349229.htm，2016年6月2日訪問。對(duì)于省際道路而言，就可能出現(xiàn)同一道路在某個(gè)路段已經(jīng)不收費(fèi)，而在其他地方仍然需要收費(fèi)的現(xiàn)象。*例如，2014年山東省宣布境內(nèi)的15條高速公路延長(zhǎng)收費(fèi)期限。參見中國(guó)新聞網(wǎng)的報(bào)道，http://www.chinanews.com/cj/2014/03-05/5910211.shtml，2016年10月2日訪問。各地方政府關(guān)于收費(fèi)期限的不同規(guī)定導(dǎo)致區(qū)域交通運(yùn)輸規(guī)范難以統(tǒng)一，因此，各地的收費(fèi)權(quán)沖突是區(qū)域交通運(yùn)輸一體化中另一個(gè)突出的矛盾。

(三)交通運(yùn)輸行政管理執(zhí)法沖突

各地方政府在交通運(yùn)輸行業(yè)的行政管理執(zhí)法上有很大差異。從2010年上海市對(duì)“黑出租”的釣魚執(zhí)法事件到當(dāng)前各地頻發(fā)的超載車輛差異性處罰、網(wǎng)絡(luò)約租車的監(jiān)管事件，交通運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)管亂象叢生。

首先，各個(gè)地方的交通運(yùn)輸執(zhí)法權(quán)的立法層級(jí)低，地方政府具有很大的自主權(quán)，這是造成地方政府執(zhí)法的各自為陣，臨時(shí)性、隨意性強(qiáng)的主要原因。根據(jù)《公路法》和《道路交通管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，中央政府均將具體的執(zhí)法交由地方政府自主實(shí)施，國(guó)家層面的法律規(guī)定一般以概括性規(guī)范為主。而地方政府基于自身本體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀和自身利益，制定具有地方特色的地方法規(guī)和規(guī)章。以長(zhǎng)三角為例，在對(duì)于現(xiàn)今興起的網(wǎng)絡(luò)約租車監(jiān)管方面，上海市政府給予符合相關(guān)條件的營(yíng)運(yùn)車輛發(fā)放相應(yīng)的營(yíng)運(yùn)許可牌照，網(wǎng)絡(luò)約租車只有取得經(jīng)上海市交通委核發(fā)的營(yíng)運(yùn)牌照后才能營(yíng)運(yùn)。*上海市交通委規(guī)定的從事約租車的準(zhǔn)入條件為：除了要求平臺(tái)方具備企業(yè)相關(guān)資格和所在地的服務(wù)能力外，還需獲得互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)資質(zhì)和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證，平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)接入監(jiān)管平臺(tái)，注冊(cè)服務(wù)器應(yīng)設(shè)置在中國(guó)大陸境內(nèi)；車輛需要通過平臺(tái)審查后獲取營(yíng)運(yùn)證，司機(jī)也需通過平臺(tái)審查后獲取從業(yè)資格上崗證。參見人民網(wǎng)的報(bào)道，http://media.people.com.cn/n/2015/1011/c40606-27683803.html，2016年4月25日訪問。但是，長(zhǎng)三角其他地方則無相類似規(guī)定。各地方政府出臺(tái)相關(guān)法規(guī)和規(guī)章更多的是考慮本轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際情況，并無較多的考量與周邊區(qū)域的融合，這勢(shì)必形成跨區(qū)域的法律沖突。

其次，在地方交通運(yùn)輸行政主管體系內(nèi)部，存在執(zhí)法主體多，多頭監(jiān)管和權(quán)責(zé)交叉重疊等問題。當(dāng)前的道路交通運(yùn)輸管理分為路政管理、港航、運(yùn)政管理和交通規(guī)費(fèi)管理四項(xiàng)獨(dú)立的業(yè)務(wù)，并設(shè)立了相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，形成了交通運(yùn)輸市場(chǎng)“多頭監(jiān)管”的體制，造成多種執(zhí)法行為交叉和管理工作無序，削弱了行業(yè)監(jiān)管效能，造成監(jiān)管環(huán)節(jié)重復(fù)和辦事程序煩瑣。*參見田儀順、李蓮蓮:《交通運(yùn)輸市場(chǎng)監(jiān)管的內(nèi)涵界定、分析框架及改進(jìn)》，載《大連海事大學(xué)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第2期。并且，各執(zhí)法機(jī)構(gòu)各行其事，相對(duì)封閉，存在著監(jiān)管權(quán)“條塊分割”現(xiàn)象。省級(jí)地方政府對(duì)于交通運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管權(quán)具有很大的決定權(quán)。這種“條塊分割”體現(xiàn)在：一方面，在同一個(gè)省級(jí)地方政府內(nèi)部，各級(jí)交通行政部門下可能設(shè)立多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，如公路局和運(yùn)輸管理局等，相互間缺乏有效協(xié)調(diào)；另一方面，從全國(guó)層面看，交通行政執(zhí)法被各塊分割，各個(gè)地方的監(jiān)管體系不統(tǒng)一，而且存在地方法規(guī)和規(guī)章與上位法的交通部規(guī)章的沖突。*參見呂長(zhǎng)紅、陳煒炯、王正、張錦朋:《綜合執(zhí)法:交通行政執(zhí)法體制的創(chuàng)新》，載《改革與發(fā)展》2006年第5期。同一區(qū)域內(nèi)不同執(zhí)法政策的出現(xiàn)蘊(yùn)含著巨大的地方政府利益，在實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通一體化的進(jìn)程中，協(xié)調(diào)交通行政執(zhí)法的地方政府利益沖突勢(shì)在必行。

綜上所述，在區(qū)域交通運(yùn)輸一體化的進(jìn)程中，地方政府利益沖突呈現(xiàn)面廣且根源深的特點(diǎn)。區(qū)域內(nèi)行政區(qū)劃導(dǎo)致的交通規(guī)劃與制度沖突是造成地方政府利益沖突之根本原因，再加之“GDP及其他如財(cái)政征收的數(shù)額等因素在地方官員考核和提拔中具有決定性作用”*Gamer R E. Chinese Provincial Leaders: Economic Performance and Political Mobility since 1949 (review).China Review International,2002,9 (2)．等因素的綜合作用，地方政府的利益沖突無法通過市場(chǎng)手段協(xié)調(diào)。地方政府利益沖突導(dǎo)致區(qū)域交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)無法形成，交通資源無法有效的流轉(zhuǎn)，利益相關(guān)者利益遭受侵害，最終影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)。區(qū)域法律協(xié)調(diào)是消除利益沖突、促進(jìn)地方政府合作的有效路徑。

三、地方政府利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

造成地方政府在區(qū)域交通運(yùn)輸一體化中利益沖突的主要原因可歸結(jié)于中央政府與區(qū)域地方政府之間的政策、地方政府的不完全理性以及交通法規(guī)的沖突。在區(qū)域交通運(yùn)輸一體化法律協(xié)調(diào)中，應(yīng)該以橫向協(xié)調(diào)和縱向協(xié)調(diào)并用的方式，將這幾種導(dǎo)致地方政府利益沖突的原因消除，建立長(zhǎng)效的協(xié)調(diào)規(guī)則，促進(jìn)區(qū)域交通運(yùn)輸一體化的實(shí)現(xiàn)。

(一)建立地方政府財(cái)政利益協(xié)調(diào)機(jī)制

在區(qū)域交通運(yùn)輸一體化進(jìn)程中，造成各個(gè)地方政府搶奪交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以及通行費(fèi)收費(fèi)權(quán)混亂的最重要原因在于各地方政府的財(cái)政收入不均衡，這種不均衡受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響，很難在短期內(nèi)改變。因?yàn)?，“中央政府不僅控制中央稅和共享稅的立法權(quán)，而且通過憲法和法律條款對(duì)地方稅的立法權(quán)作出權(quán)威性限制，且中央政府要控制最重要的稅收來源?！?樓繼偉:《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2013年版，第35頁(yè)。地方政府并無稅收規(guī)則的制定權(quán)，其財(cái)政資金一部分是地稅的收入，一部分是中央政府的國(guó)稅返還，即地方政府本身沒有地方稅立法權(quán)限。而央地稅的劃分是由中央政府決定，“我國(guó)的財(cái)政分權(quán)本質(zhì)上是一種中央政府委任制框架，因而很大程度上限制了省級(jí)政府預(yù)算內(nèi)支出的自主權(quán)，致使省級(jí)政府更多地借助于預(yù)算外支出來實(shí)現(xiàn)其競(jìng)爭(zhēng)策略。”*郭慶旺、賈俊雪:《地方政府間策略互動(dòng)行為、財(cái)政支出競(jìng)爭(zhēng)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》，載《管理世界》2009第10期。所以，在這種財(cái)政分稅體制下，“地方政府與公共法人類似，追求利益最大化，既在縱向盡可能多地向中央政府索取財(cái)政資源，同時(shí)也在橫向和其他地方政府搶奪資源?！?Rhodes RAW. Corporatism, Pay Negotiations and Local Government. Public Administration,2007,63 (3).這是造成區(qū)域地方政府財(cái)政利益沖突的直接根源。對(duì)此，在高度集權(quán)的我國(guó)，中央政府可以通過央地稅的分權(quán)給予地方政府更大的自主權(quán)，使地方政府之間具備合作的財(cái)政基礎(chǔ)。“若地方政府擁有健全的財(cái)政，則彼此之間可進(jìn)行橫向的跨域合作”。*丘昌泰：《地方政府與自治》，三民書局股份有限公司 2010版，第274頁(yè)。

中央和地方的稅權(quán)劃分的結(jié)癥并非在于稅收立法，而是稅收分配制度和征收制度。*如在交通運(yùn)輸行業(yè)的營(yíng)轉(zhuǎn)增后，交通運(yùn)輸業(yè)的稅種變成流轉(zhuǎn)稅，統(tǒng)一由國(guó)稅部分征收。雖然增值稅是中央稅，但是國(guó)稅部門在統(tǒng)一征收后，還將按照一定的比例返還給地方財(cái)政。除中央稅之外，我國(guó)目前還需要構(gòu)建地方稅體系以及中央和地方共享稅體系?！坝捎诘胤蕉愒谝欢ǔ潭壬铣休d著地方財(cái)政收入和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的調(diào)控功能，因此法律必須明確地方征收管理中的自主權(quán)及其運(yùn)行規(guī)則，明確監(jiān)督制度和責(zé)任制度。”*于文豪:《區(qū)域財(cái)政協(xié)同治理如何于法有據(jù):以京津冀為例》，載《法學(xué)家》2015年第1期。全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)盡快制定相關(guān)法律，確立地方稅的稅種、稅率、分配原則以及征管等方面的基本制度。在明確中央稅和地方稅的基礎(chǔ)上，方可以確定地方稅的具體范圍，然后對(duì)于地方稅收不足部分，將由中央財(cái)政對(duì)財(cái)政不足的地方政府進(jìn)行補(bǔ)貼。最終形成規(guī)范性的法律規(guī)范，以保障地方政府發(fā)展交通運(yùn)輸行業(yè)的財(cái)政能力。

另一方面，在交通運(yùn)輸?shù)壬婕肮裁裆I(lǐng)域，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度發(fā)揮著重要作用，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和國(guó)家宏觀調(diào)控不可或缺的手段?！笆袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付存在的理由可以概括為糾正政府間財(cái)政縱向和橫向失衡以及使地區(qū)間外部性內(nèi)在化?！?李波：《西部財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的漸進(jìn)式改革》，載《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第1期。然而中央政府向各地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并非平等，而會(huì)考慮各個(gè)地方的財(cái)政狀況。特別在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，需要投入巨大的財(cái)政資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就造成了地方政府之間憑借中央與地方的信息不對(duì)等，為獲取中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付而進(jìn)行激烈的競(jìng)爭(zhēng)，搶奪財(cái)政資金。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度包含轉(zhuǎn)移支付分配、審批、執(zhí)行以及監(jiān)督權(quán)等內(nèi)容。但是，我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并不完善，轉(zhuǎn)移支付有很強(qiáng)的隨意性，未形成規(guī)范制度，這與我國(guó)《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》的缺失有很大的關(guān)聯(lián)。因此，我們應(yīng)當(dāng)改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，強(qiáng)調(diào)縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付并重。在縱向轉(zhuǎn)移支付中，強(qiáng)調(diào)以常規(guī)性的轉(zhuǎn)移支付為主要形式，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔；在橫向的轉(zhuǎn)移支付中，中央政府應(yīng)該盡快出臺(tái)規(guī)范文件，用各種形式激勵(lì)特定區(qū)域內(nèi)財(cái)政充足的地方政府向周邊財(cái)力緊缺的地方政府轉(zhuǎn)移支付，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的均衡發(fā)展。

除了上述兩種協(xié)調(diào)內(nèi)容之外，筆者認(rèn)為，還可以在中央一級(jí)建立區(qū)域交通運(yùn)輸專項(xiàng)財(cái)政基金制度，由專門機(jī)構(gòu)對(duì)于該資金進(jìn)行管理和使用。這部分資金除了由中央的財(cái)政資金組成外，還可以引入政府和社會(huì)資本合作模式，建立政府交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政專項(xiàng)基金，運(yùn)用市場(chǎng)化的模式進(jìn)行管理，為區(qū)域交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)一體化提供充足的財(cái)政支持。

(二)建立地方政府合作制度體系

在區(qū)域交通運(yùn)輸一體化中，各個(gè)地方政府的橫向溝通和協(xié)作是消除地區(qū)差異、實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的重要手段。例如，在確立省際道路交通項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，需要各省級(jí)地方政府交通部門共同協(xié)商；在對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，需要區(qū)域內(nèi)的地方政府協(xié)助和共同執(zhí)行等。府際關(guān)系的合作不能僅只停留在概念上，還需要走向法律治理。然而我國(guó)現(xiàn)有法律框架缺乏對(duì)政府間合作的中央立法。“《憲法》、《地方各級(jí)人民政府組織法》等相關(guān)立法并未對(duì)府際合作進(jìn)行明確的規(guī)定，導(dǎo)致了實(shí)踐中府際合作缺乏必要的法律依據(jù)，面臨法治化不足的實(shí)際難題?！?陳詠梅:《論法治視野下府際合作的立法規(guī)范》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2015年第2期。我國(guó)學(xué)界也未明確提出關(guān)于完善的地方政府間合作理論，無法為相應(yīng)合作立法提供理論支撐。雖然當(dāng)前立法對(duì)于地方政府的合作均沒有明確規(guī)定，但實(shí)踐中很多區(qū)域內(nèi)的地方政府已經(jīng)通過簽訂政府協(xié)議的方式進(jìn)行了合作。如長(zhǎng)三角地區(qū)各個(gè)政府之間已經(jīng)簽訂《長(zhǎng)三角道路運(yùn)輸合作和一體化協(xié)議》、《長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境合作宣言》等。實(shí)踐中地方政府間合作的主要方式是簽訂政府協(xié)議，或稱為政府契約。但是，“府際合作是否能夠順利進(jìn)行完全取決于合作各方能否自覺按照合作協(xié)議履行合作義務(wù)，取決于合作各方的自律狀況”。*朱穎俐、慕子怡: 《粵港深度合作的法律依據(jù)問題及對(duì)策探析》，載《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第2期。僅依靠地方政府的自律履行相關(guān)合作協(xié)議，并不能實(shí)現(xiàn)政府行為的法律治理，我國(guó)急需在立法層面對(duì)區(qū)域內(nèi)地方政府的合作提供法律依據(jù)，制定相關(guān)合作的流程、政府行為準(zhǔn)則以及違法責(zé)任等規(guī)范。

就政府間合作的問題，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)尤可借鑒。美國(guó)地方政府間的合作包括州際協(xié)定、行政協(xié)議和有關(guān)州際沖突的司法裁決等方式。*參見何淵:《美國(guó)的區(qū)域法制協(xié)調(diào)——從州際協(xié)定到行政協(xié)議的制度變遷》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2009年第6期。其中，州際協(xié)定運(yùn)用于重大政治問題，行政協(xié)議適用于簡(jiǎn)易的行政問題或者緊急問題。換言之，地方政府之間的合作可以通過由地方政府自身參與的州際協(xié)定和行政協(xié)議實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。州際協(xié)定形式上更為正式，需要通過州立法程序以及由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，并且主要涉及剛性的問題，包含的范圍包括環(huán)境保護(hù)、交通管制以及服務(wù)領(lǐng)域等等。“與州際協(xié)定相比，行政協(xié)議的成立及生效并不需要經(jīng)過州的立法程序，也不需要征得美國(guó)國(guó)會(huì)的同意，只要行政首長(zhǎng)達(dá)成意思表示一致，行政協(xié)議就能成立”。*何淵:《美國(guó)的區(qū)域法制協(xié)調(diào)——從州際協(xié)定到行政協(xié)議的制度變遷》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2009年第6期。由此可見，州際協(xié)定和行政協(xié)議二者的關(guān)系是互補(bǔ)的關(guān)系，采用何種方式進(jìn)行合作，視具體的合作內(nèi)容而定。

我國(guó)在借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，可以采取正式的立法程序、非正式的政府行政聯(lián)席會(huì)議決議以及政府協(xié)議這三種形式進(jìn)行合作。對(duì)于剛性的規(guī)范內(nèi)容，例如交通運(yùn)輸稅收政策、交通運(yùn)輸準(zhǔn)入條件、車輛排放、報(bào)廢以及執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等重大事項(xiàng)應(yīng)該通過地方政府之間的聯(lián)合立法實(shí)現(xiàn)，通過立法形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于其他非核心內(nèi)容的交通運(yùn)輸規(guī)范，或者應(yīng)對(duì)臨時(shí)出現(xiàn)的交通運(yùn)輸新情況，則可以通過非正式的聯(lián)席會(huì)議決議和行政協(xié)議解決。因?yàn)檫@些內(nèi)容屬于相對(duì)柔性的問題，受時(shí)間和空間等外在因素影響較大，并且在適用上具有特定性。具體的協(xié)調(diào)方式就是各個(gè)地方政府聯(lián)合制定地方政府行政規(guī)章，以府際協(xié)定的形式對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行立法規(guī)范。而對(duì)于特定的交通運(yùn)輸問題，例如某具體交通運(yùn)輸項(xiàng)目的建設(shè)、規(guī)劃、收費(fèi)等問題，則可以通過地方政府首腦之間的聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行充分的溝通、協(xié)商，在此基礎(chǔ)上通過形成會(huì)議決議或者簽訂政府協(xié)議。因此，筆者建議修改中央立法中的相關(guān)規(guī)定，增加地方政府之間的合作方式、條件、程序等內(nèi)容的規(guī)定。例如，可以在《地方各級(jí)人民政府組織法》中增加地方政府合作的相關(guān)規(guī)定，規(guī)范和指引地方政府合作行為。

(三)建立交通運(yùn)輸統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制

地方政府在交通運(yùn)輸行業(yè)執(zhí)法亂象的根本原因在于區(qū)域統(tǒng)一立法的缺失，中央立法將地方交通運(yùn)輸執(zhí)法權(quán)移交由地方政府制定。各地方政府出臺(tái)的相關(guān)實(shí)施細(xì)則規(guī)定不統(tǒng)一，導(dǎo)致了分條款監(jiān)管以及多個(gè)監(jiān)管部門監(jiān)管的難題，嚴(yán)重影響交通運(yùn)輸一體化的實(shí)現(xiàn)。在制定區(qū)域統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范時(shí)，應(yīng)當(dāng)改變?cè)瓉矸稚⒈O(jiān)管體制，確立統(tǒng)一監(jiān)管的立法理念，設(shè)立區(qū)域統(tǒng)一監(jiān)管體系。

首先，統(tǒng)一監(jiān)管可以提交執(zhí)法效率。以道路交通為例，省際高速公路本身是一個(gè)有機(jī)整體，“具有完善的安全、通訊、監(jiān)控等交通設(shè)施和標(biāo)志，也有各種經(jīng)營(yíng)、服務(wù)設(shè)施。由于這些設(shè)施以不同的功能互相配合、共同作用，支撐著高速公路高速、有序地運(yùn)行，因此在管理上就有不可分割性。”*馮春、劉業(yè)峰:《我國(guó)高速公路綜合行政執(zhí)法體制探討》，載《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)科學(xué)版)》2009年第6期。如果該公路上的交通運(yùn)輸行為分別由不同地區(qū)的執(zhí)法部門，或者由同一地區(qū)的不同執(zhí)法部門進(jìn)行同時(shí)監(jiān)管，將會(huì)人為地造成執(zhí)法的低效。區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)一監(jiān)管則可以實(shí)現(xiàn)以較小行政執(zhí)法成本確立良好有序的行政執(zhí)法效果。

其次，統(tǒng)一監(jiān)管可以促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)一交通運(yùn)輸市場(chǎng)的形成。在交通運(yùn)輸監(jiān)管執(zhí)法中，各地對(duì)行業(yè)的準(zhǔn)入、退出標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不一，導(dǎo)致市場(chǎng)資源無法在同一個(gè)區(qū)域的不同地方之間順暢流動(dòng)。例如，不同地方政府對(duì)于網(wǎng)絡(luò)約租車的準(zhǔn)入規(guī)定不一致，導(dǎo)致不同地區(qū)運(yùn)管部門對(duì)于同一類營(yíng)運(yùn)行為的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，這種規(guī)范的不統(tǒng)一足以影響營(yíng)運(yùn)主體的區(qū)域流動(dòng)，造成運(yùn)輸市場(chǎng)的分裂，區(qū)域交通運(yùn)輸一體化受阻。

最后，統(tǒng)一監(jiān)管是應(yīng)對(duì)日漸激烈的區(qū)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要。依照新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人Laffont和Tirole的觀點(diǎn)，盡管一般而言競(jìng)爭(zhēng)有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在管理能力薄弱的地方推行競(jìng)爭(zhēng)需要謹(jǐn)慎；競(jìng)爭(zhēng)與強(qiáng)有力的政府聯(lián)系，稅收低效、監(jiān)管不足等的政府是很難真正推行競(jìng)爭(zhēng)的。*參見Laffont, J.J., Tirole, J..The politics of Government Decision Making：A Theory of Regulatory Capture.Quarterly Journal of Economics. 1991, 107, pp.1089—1127.我國(guó)學(xué)者也認(rèn)為，社會(huì)資本總是尋找風(fēng)險(xiǎn)最小、成本最低、服務(wù)完善的地方進(jìn)行投資，地方政府的服務(wù)水平的優(yōu)劣以及一個(gè)透明、高效、法治的環(huán)境是吸引資源優(yōu)勢(shì)的重要因素。*參見呂長(zhǎng)紅、陳煒炯、王正、張錦朋:《綜合執(zhí)法:交通行政執(zhí)法體制的創(chuàng)新》，載《改革與發(fā)展》2006年第5期。而在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)進(jìn)行監(jiān)管可以消除特定區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管不足或過度監(jiān)管，提高區(qū)域內(nèi)政府的綜合監(jiān)管能力，提升執(zhí)法效率，鼓勵(lì)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，使區(qū)域內(nèi)形成良好有序的競(jìng)爭(zhēng)，提升區(qū)域交通運(yùn)輸行業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

建立交通運(yùn)輸統(tǒng)一監(jiān)管模式可從以下幾個(gè)方面著手：第一層面，由中央政府交通運(yùn)輸部下設(shè)專門區(qū)域的交通運(yùn)輸監(jiān)管局，在宏觀層制定特定區(qū)域的交通運(yùn)輸統(tǒng)一監(jiān)管的指導(dǎo)意見和基本原則，針對(duì)特定的交通運(yùn)輸執(zhí)法制定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。雖各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，但特定區(qū)域內(nèi)仍存有共性，針對(duì)特定區(qū)域制定執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)是現(xiàn)實(shí)的選擇。成立區(qū)域監(jiān)管局的優(yōu)勢(shì)在于可快速統(tǒng)一執(zhí)法口徑。第二層面，在各級(jí)地方交通行政主管部門內(nèi)部建立一個(gè)綜合執(zhí)法局。將原本由公路局、道路運(yùn)政管理局、規(guī)費(fèi)征稽局、水路運(yùn)政局、航道行政管理局等具有執(zhí)法運(yùn)輸監(jiān)管部門的執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一。綜合執(zhí)法局本身兼具行政監(jiān)督檢查、行政處罰和行政強(qiáng)制權(quán)。最后，在綜合執(zhí)法局內(nèi)部依照交通運(yùn)輸門類，分別設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍。這種監(jiān)管體系設(shè)立的優(yōu)勢(shì)在于可實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法效率的提高，減少監(jiān)督處罰部門與管理審批部門的權(quán)力沖突?？梢苑乐贯槍?duì)同一交通運(yùn)輸違法事實(shí)，進(jìn)行多次重復(fù)處罰的現(xiàn)象發(fā)生。*例如，在當(dāng)前的監(jiān)管模式體系下，一輛在跨省際高速公路上超重行使的貨車，可能面臨著不同地方政府交通運(yùn)輸管理部門的處罰，即使在同一個(gè)地方政府內(nèi)部，可能面臨交通警察的處罰、也可能面臨著路政管理局的處罰，還可能受到公路局的處罰等。統(tǒng)一監(jiān)管模式則可以有效避免這種現(xiàn)象的發(fā)生。實(shí)現(xiàn)區(qū)域交通運(yùn)輸一體化監(jiān)管后，可以實(shí)現(xiàn)針對(duì)同一個(gè)交通運(yùn)輸違法行為，在特定區(qū)域內(nèi)只有一個(gè)監(jiān)管部門統(tǒng)一執(zhí)法。同時(shí)，構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管部門可以加強(qiáng)各地執(zhí)法機(jī)關(guān)的信息共享和交流，提高監(jiān)管效率，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

四、結(jié)語(yǔ)：縱橫結(jié)合的法律協(xié)調(diào)路徑

在區(qū)域交通一體化之前，地方政府通常以制定地方政府規(guī)章或者做出行政行為的方式維護(hù)本區(qū)域內(nèi)的地方經(jīng)濟(jì)利益，各個(gè)地方政府之間的規(guī)章和政策以發(fā)展和保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)為名不斷的趨向于地方保護(hù)主義?！皡^(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的局面，反映到上層建筑上則主要表現(xiàn)為區(qū)域之間行政壁壘嚴(yán)重，區(qū)域之間的政策、法制存在較大的沖突或者不協(xié)調(diào)。”*焦洪昌、席志文:《京津冀人大協(xié)同立法的路徑》，載《法學(xué)》2016年第3期。因此，通過地方政府之間的橫向法律協(xié)調(diào)和中央政府與地方政府之間的縱向法律協(xié)調(diào)，利用法律手段從立法與執(zhí)法兩方面引導(dǎo)地方政府關(guān)系從沖突走向合作，是解決地方政府利益沖突的最根本途徑。

首先，地方政府之間的橫向法律協(xié)調(diào)。地方政府是國(guó)家法律治理的具體實(shí)施者，雖然擁有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力地位和特定的利益訴求，但政府行為都必須在憲法框架內(nèi)，嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)范實(shí)施，不允許其超越既有規(guī)范而任意行政。當(dāng)前出現(xiàn)的問題在于，各個(gè)地方政府頒布的轄區(qū)內(nèi)相關(guān)交通規(guī)章、規(guī)定除具有一般地方性規(guī)章的特點(diǎn)外，還帶有濃重的地方保護(hù)色彩。例如在交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和投入方面，地方政府更多考慮能否保護(hù)本地交通運(yùn)輸業(yè)的利益，能否服務(wù)于當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)。這就可能忽視相鄰區(qū)域的基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)實(shí)際，惡性爭(zhēng)奪交通資源，造成交通基礎(chǔ)實(shí)施的重復(fù)建設(shè)，最終導(dǎo)致橫向府際關(guān)系的沖突和惡性競(jìng)爭(zhēng)?！跋胤秸g的沖突和摩擦途徑是通過區(qū)域內(nèi)的聯(lián)合立法活動(dòng)，地方政府之間進(jìn)行橫向合作。”*陳光：《我國(guó)區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，山東大學(xué)2011年博士學(xué)位論文，第38頁(yè)。同理，在區(qū)域交通運(yùn)輸一體化中，應(yīng)當(dāng)在地方政府之間形成一個(gè)區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的交通規(guī)章體系，通過法律協(xié)調(diào)的方式，逐步消除地方之間的政策差異，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)交通資源的共享、交通運(yùn)輸業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。*例如京津冀地區(qū)開創(chuàng)了區(qū)域協(xié)調(diào)立法的典型。2015年5月，京津冀三省市人大常委會(huì)先后出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》，明確三省市將加強(qiáng)立法溝通協(xié)商和信息共享，在立法時(shí)吸收彼此意見，各方相互交流和借鑒立法經(jīng)驗(yàn)、成果。除了區(qū)域內(nèi)的聯(lián)合立法之外，橫向的法律協(xié)調(diào)還包含構(gòu)建地方政府之間的合作規(guī)范。在政府合作理論中，消除區(qū)域利益沖突的方式之一為構(gòu)建政府合作機(jī)制。地方政府合作的方式包含簽訂政府之間的行政協(xié)議、建立聯(lián)席會(huì)議機(jī)制等。但是，地方政府本身的這種合作行為也不能沒有法律依據(jù)。即這種合作的方式、程序、種類以及各個(gè)地方政府的權(quán)限等需要預(yù)先形成法律規(guī)范。*這類規(guī)范一般為程序性的規(guī)定，其目的在于構(gòu)建地方政府之間的合作機(jī)制。例如《泛珠三角區(qū)域合作行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度》、《泛珠三角區(qū)域合作行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議秘書處工作制度》、《泛珠三角區(qū)域合作政府秘書長(zhǎng)協(xié)調(diào)制度》、《泛珠三角區(qū)域合作部門銜接落實(shí)制度》以及《泛珠三角區(qū)域合作日常工作辦公室工作制度》等。具體參見何淵：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展背景下行政協(xié)議的法律效力》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第7期。

其次，中央政府與地方政府的縱向法律協(xié)調(diào)。在區(qū)域交通運(yùn)輸一體化中，縱向的法律調(diào)整主要有兩種方式。一是通過中央專門針對(duì)特定區(qū)域的交通運(yùn)輸立法，發(fā)揮中央層面的立法協(xié)調(diào)效果。例如京津冀地區(qū)的《規(guī)劃》就是中央政府相關(guān)部門專門針對(duì)京津冀交通運(yùn)輸一體化而專門制定的行政規(guī)章。美國(guó)的《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法案》和《田納西河流域管理局法案》，均是聯(lián)邦政府做出的對(duì)涉及阿巴拉契亞區(qū)域和田納西河流域的專門性立法。另一種是通過中央政府的稅收調(diào)控，消除區(qū)域各地方政府之間的利益沖突?！爸醒雽用娴亩愂照{(diào)控是國(guó)家利用稅收進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù)的國(guó)家調(diào)控行為。”*劉大洪：《稅收中性與稅收調(diào)控的經(jīng)濟(jì)法思考》，載《中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第4期。也就是說，當(dāng)區(qū)域內(nèi)地方政府之間出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)或者區(qū)域發(fā)展不平衡時(shí)，稅收調(diào)控是中央政府進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)的主要工具。稅收調(diào)控的法律協(xié)調(diào)表現(xiàn)為中央與地方的分稅制度以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

[責(zé)任編輯：王德福]

Subject:The Legal Path of The Local Government’s Interests Coordination in The Process of The Regional Transportation Integration

Author & unit:Chen Wanling1，Chen Xuehui2

(1.Institute of Science, East China University of Political Science and Law, Shanghai 201620,China; 2.Graduate School, East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042,China)

The regional transportation integration is the most important procedure in the process of regional economic integration, refers to coordinate the local interests conflict among the region. The interests conflict among the local governments are the most highlights of the local interests conflict, including transport programming, infrastructure construction, charge rights and administration enforcement. We should enact legal documents to coordinate the local government’s Interests conflict, reform the fiscal decentralization, improve the fiscal transfer payment, establish the local government cooperation system and uniform supervising of transportation enforcement. Taking the interests coordination to the scope of the regional integration litigation will promote the process of the regional economic integration.

the regional transportation integration； interests coordination； local government’s Interests； legal coordination

2017-04-20

陳婉玲(1965-)，女，福建惠安人，華東政法大學(xué)科學(xué)研究院教授，博士生導(dǎo)師，產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)法制研究中心主任，研究方向：經(jīng)濟(jì)法、產(chǎn)業(yè)法;陳學(xué)輝(1981-)，男，福建三明人，華東政法大學(xué)研究生教育學(xué)院博士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

本文系江蘇省高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心重點(diǎn)課題《區(qū)域交通運(yùn)輸一體化立法研究》(QYFZFZ201504))階段性成果。

D922.296

A

1009-8003(2017)04-0101-09