張志勛

(南昌大學(xué) 立法研究中心，江西南昌 330020)

論農(nóng)村食品安全多元治理模式之構(gòu)建

張志勛

(南昌大學(xué) 立法研究中心，江西南昌 330020)

農(nóng)村是我國食品安全監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)，目前農(nóng)村食品安全監(jiān)管存在著監(jiān)管人員不足、檢測能力不強、日常監(jiān)管缺乏、多頭監(jiān)管效率不佳、監(jiān)管腐敗難以杜絕等問題。要破解農(nóng)村食品安全監(jiān)管困境，就必須選擇多元治理路徑，構(gòu)建農(nóng)村食品安全多元治理模式。農(nóng)村食品安全多元治理模式的構(gòu)建包括完善治理主體結(jié)構(gòu)、明晰治理主體權(quán)責(zé)、建立契約治理為主的新型法律關(guān)系三個方面，而確保該多元治理模式順利實施，還需有日常監(jiān)督、利益驅(qū)動、考評獎懲、信息公開、爭端解決五大機制與之配套。

農(nóng)村食品安全；多元治理模式；實施機制

我國廣大農(nóng)村既是農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地源頭，也是食品的重要消費市場。目前農(nóng)村食品安全現(xiàn)狀仍不容樂觀，農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營者“小、散、多”，農(nóng)村食品行業(yè)整體水平偏低、食品生產(chǎn)經(jīng)營違法違規(guī)等問題仍時有發(fā)生，而政府開展全面監(jiān)管的難度很大。2015年修訂的《食品安全法》在其第3條中確立了食品安全治理的社會共治原則，如何充分運用這一原則，將政府監(jiān)管與社會共治有效結(jié)合，構(gòu)建多元治理模式，將是破解農(nóng)村食品安全監(jiān)管難題，實現(xiàn)農(nóng)村食品安全善治的關(guān)鍵。

一、農(nóng)村食品安全問題

食品安全是指“食品(食物)的種植、養(yǎng)殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制標(biāo)準(zhǔn)和要求，不存在可能損害或威脅人體健康的有毒有害物質(zhì)以及導(dǎo)致消費者病亡或者危及消費者及其后代的隱患”*王輝霞：《食品安全多元治理法律機制研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第7頁。。食品安全按地域可分為農(nóng)村食品安全與城市食品安全。目前，我國農(nóng)村食品安全問題主要集中在農(nóng)產(chǎn)品與農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域。

首先，農(nóng)產(chǎn)品安全問題是指農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品安全問題。農(nóng)產(chǎn)品安全的突出問題主要有：第一，使用國家禁用的高毒農(nóng)藥、獸藥。例如，我國曾發(fā)生蜂蜜含氯霉素出口嚴(yán)重受挫事件、河北“紅心”鴨蛋事件、安徽靈璧神農(nóng)丹黃瓜中毒事件、雙匯“瘦肉精”事件等等，其中蜂產(chǎn)品氯霉素問題歷經(jīng)十幾年整治未見成效，至今出口仍受限制*網(wǎng)易新聞：《4批次蜂蜜檢出禁用獸藥，抗生素殘留超標(biāo)蜂蜜被禁出口13年》，http://news.163.com/15/1015/16/B5VVJ56800014AED.html。；而2015年底中央電視臺的《每周質(zhì)量報告》則再次曝光廣東、山東、河南等地禁用高毒農(nóng)藥問題。第二，農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)?！?015年，食藥總局共抽檢農(nóng)獸藥殘留相關(guān)食品4萬多批次，在所有的食品抽檢中占了1/4，我們發(fā)布農(nóng)獸藥殘留不合格產(chǎn)品有225批次”。*新華網(wǎng)：《食藥監(jiān)總局：加強農(nóng)藥殘留、獸藥殘留超標(biāo)的產(chǎn)品溯源》，http://news.xinhuanet.com/live/2016-02/29/c_1118192283.htm。我國2014年施行的《食品中農(nóng)藥最大殘留限量》標(biāo)準(zhǔn)僅有3650項，而美國有1萬多項，日本有5萬多項，歐盟多達14.5萬項。*參見中工網(wǎng)：《我國食品農(nóng)藥殘留強制性國標(biāo)出臺》，http://news.workercn.cn/c/2012/12/08/121208084659607660782.html。如果標(biāo)準(zhǔn)健全，暴露的問題還會大幅增加。第三，重金屬超標(biāo)。中國工程院院士羅錫文曾表示，“全國3億畝耕地正在受到重金屬污染的威脅，占全國農(nóng)田總數(shù)的1/6，而廣東省未受重金屬污染的耕地，僅有11%左右”。*中國學(xué)網(wǎng)：《院士稱全國3億畝耕地遭受重金屬污染 廣東最嚴(yán)重》，http://xue163.com/1243/1/12434273.html。我國每年有1200萬噸糧食遭到重金屬污染，直接經(jīng)濟損失超過200億元。*參見左建華、張敏純：《重金屬污染致害的私法應(yīng)對》，載《環(huán)境保護》，2013年第6期。土壤重金屬污染導(dǎo)致“癌癥村”增加，目前我國癌癥村數(shù)量已有200多個，多為土壤重金屬污染所致。

其次，農(nóng)村食品生產(chǎn)安全問題是指農(nóng)村食品生產(chǎn)加工所存在的安全問題。農(nóng)村從事食品生產(chǎn)加工的小作坊較多，許多小作坊無證經(jīng)營，安全隱患較大；另外，一些食品生產(chǎn)加工企業(yè)出于成本、環(huán)境監(jiān)管與食品安全監(jiān)管寬松的考慮，可能選擇在農(nóng)村建廠。由于監(jiān)管不嚴(yán)，農(nóng)村食品生產(chǎn)者也存在著較多無證經(jīng)營、假冒偽劣、違法添加等違法犯罪行為。比如，2016年7月20日武漢農(nóng)村食品安全“掃雷”行動就搗毀了14個假冒偽劣窩點，取締無證生產(chǎn)經(jīng)營者20戶，查處假冒偽劣食品案件34件。*參見人民網(wǎng)：《武漢農(nóng)村食品安全“掃雷”行動搗毀14個假冒偽劣窩點》，http://hb.people.com.cn/n2/2016/0721/c337099-28706943.html。

第三，農(nóng)村食品經(jīng)營安全問題是指農(nóng)村食品銷售和餐飲服務(wù)安全問題。在農(nóng)村食品銷售方面，農(nóng)村商店、超市也有一些假冒偽劣、三無、過期變質(zhì)食品。2013年就曾發(fā)生過“山寨舒化奶喝倒一家四口”*半島網(wǎng)：《山寨舒化奶喝倒一家四口》，http://news.bandao.cn/news_html/201303/20130327/news_20130327_2104288.shtml。事件，而至今諸如“康帥傅”、“銀鷲”、“特倫蘇”等山寨食品在農(nóng)村市場仍有銷售。在餐飲服務(wù)方面，農(nóng)村自辦宴席、小飯店、學(xué)校食堂在衛(wèi)生條件、原料采購、食品加工等方面存在諸多安全問題。比如，2015年農(nóng)村自辦家宴引起的食物中毒事件20起，中毒1055人，死亡13人，占家庭食物中毒事件中毒人數(shù)的81.1%。*數(shù)據(jù)來源于《國家衛(wèi)生計生委辦公廳關(guān)于2015年全國食物中毒事件情況的通報》。

二、農(nóng)村食品安全監(jiān)管困境與多元治理模式構(gòu)建的必要性

我國有上億的農(nóng)業(yè)種植戶、養(yǎng)殖戶，廣大農(nóng)村還存在著眾多小作坊、小攤販、小餐飲，單靠行政監(jiān)管很難做到無死角、無空白。因此，只有選擇多元治理路徑，構(gòu)建多元治理模式，才能調(diào)動社會力量，形成社會共治合力，最終實現(xiàn)農(nóng)村食品安全的善治。

目前，農(nóng)村食品安全監(jiān)管面臨許多困境：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管人員不足?！妒称钒踩ā返?條第3款規(guī)定：“縣級人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域設(shè)立派出機構(gòu)?！贝颂幨恰翱梢浴倍恰皯?yīng)當(dāng)”。一些地方政府并未設(shè)立食品安全監(jiān)管所；已經(jīng)設(shè)立監(jiān)管所的，受制于政府機構(gòu)改革政策，人員編制也配備不足，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有2-3人。*參見中國食品報網(wǎng)：《探討建言 新時期農(nóng)村食品安全監(jiān)督管理的難點與對策》，http://www.cnfood.cn/n/2015/1123/72238.html。二是檢測能力不強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級監(jiān)管所多未設(shè)立快檢室，而縣級食品檢測機構(gòu)比較少，設(shè)備也不齊全。農(nóng)村食品安全檢查往往只憑“眼看、手摸、鼻聞”等感觀判斷。即使有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立快檢室，其檢測范圍也較小。此外，我國食品監(jiān)測人才緊缺，專業(yè)人才多配備在市級以上單位，縣鄉(xiāng)級人才缺乏。三是日常監(jiān)管缺乏。正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級監(jiān)管人員不足，檢測能力不強，目前農(nóng)村食品安全基本上是“運動式監(jiān)管”，日常監(jiān)管難以實現(xiàn)。這種“運動式監(jiān)管”往往只針對焦點問題對部分生產(chǎn)經(jīng)營者開展專項監(jiān)管，存在諸多漏管事項與“漏管戶”，無法實現(xiàn)全面覆蓋。四是多頭監(jiān)管效果不佳。農(nóng)村食品安全涉及農(nóng)業(yè)、食藥監(jiān)、工商、質(zhì)檢等多個部門，部門間協(xié)作比較困難。為克服這一缺陷，一些市縣建立由多個部門合一的市場監(jiān)管局。但市場監(jiān)管部門上一級仍是各職能部門，存在“上級多頭部署，下級疲于應(yīng)付”的不協(xié)調(diào)情況。另外，監(jiān)管部門名稱標(biāo)識、執(zhí)法依據(jù)與程序、法律文書不統(tǒng)一，實施效果受到影響。五是監(jiān)管腐敗難以杜絕。權(quán)力容易滋生腐敗，食品監(jiān)管同樣如此。在雙匯“瘦肉精”事件中，食品生產(chǎn)經(jīng)營者花錢就可以買到動物產(chǎn)品檢疫合格證明，使得不合格的豬肉能上市銷售，這說明在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域仍有腐敗存在。監(jiān)管腐敗無法杜絕，監(jiān)管就會面臨失靈風(fēng)險。

針對以上困境，農(nóng)村食品安全應(yīng)采取多元治理路徑。政府管制(government regulation)“從行政法的意義上講，政府管制一般是指政府行政機構(gòu)依據(jù)法律授權(quán)，采用特殊的行政手段或準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法手段，對企業(yè)、消費者等行政相對人的行為實施直接控制的活動?！?吳建軍：《政府管制的產(chǎn)權(quán)分析》，中國財政經(jīng)濟出版社2007年版，第6頁。政府管制可以運用國家強制力量對市場中出現(xiàn)的違法犯罪行為進行直接制止與制裁，具有直接性與強制性特點，在克服市場失靈上具有不可替代的優(yōu)勢。政府管制理論建立在政府大公無私、無所不知、言而有信的基礎(chǔ)上，但這一假設(shè)并不成立。政府也是理性經(jīng)濟人，有其自身利益，大公無私實難確保；下級行政機關(guān)為了政績需要，企業(yè)為了企業(yè)利益，往往存在欺瞞行為，政府信息并不完整；政府出于效率與多元目標(biāo)的衡平，政策也往往多變，言而有信并不必然。此外，政府管制需要投入大量成本，但“權(quán)力尋租”難以避免；政府過度管制還會造成企業(yè)“灰色成本”增加，社會依賴程度增強。因此，政府管制高投入未必能換取高效率。治理(governance)是指“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，或包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動”。*The Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood:The Report of the Commission on Global Governance by The Commission on Global Governance[M].Oxford:Oxford University Press, 1995:P2-3.治理與政府的一元管制不同，治理主體多元，因此又稱多元治理。多元治理能夠整合政府、市場、社會力量，合力解決公共事務(wù)中的難題；能夠通過溝通、協(xié)商形成共同目標(biāo)，制定共同規(guī)則，達成共同行動方案，并獲得多元主體普遍認(rèn)同與遵守；能夠通過政府監(jiān)管、市場自律、社會監(jiān)督形成無縫隙監(jiān)督局面，掃除政府監(jiān)管盲區(qū)；能夠形成激勵為主，制裁為輔的獎懲機制，充分調(diào)動各治理主體積極性與主動性。正是基于政府管制的缺陷與多元治理的優(yōu)越性，我國立法與政策采取了多元治理路徑解決農(nóng)村食品安全問題。我國《食品安全法》確立了社會共治之基本原則，而社會共治與政府監(jiān)管相結(jié)合就形成了政府、市場、社會多元治理的基本格局。另外，國務(wù)院食品安全辦等五部門《關(guān)于進一步加強農(nóng)村食品安全治理工作的意見》進一步提出“構(gòu)建社會共治格局”，我國農(nóng)村食品安全多元治理格局已基本形成。

在我國構(gòu)建農(nóng)村食品安全多元治理模式是必要性的。雖然我國農(nóng)村食品安全多元治理格局已基本形成，但固化、可操作的治理模式尚未建立。而基于我國農(nóng)村食品安全多元治理的特殊性，如果政府不去主導(dǎo)模式構(gòu)建，多元治理模式很難自發(fā)形成。一是，我國缺乏農(nóng)村食品安全多元治理模式。我國食品安全立法對多元治理僅做了原則性規(guī)定，而相關(guān)政策對多元治理的規(guī)定也不具體，我國農(nóng)村食品安全多元治理模式仍未建立。當(dāng)然，一些地方政府開展了農(nóng)村食品安全多元治理實踐與探索，并取得一定成果。比如，新寧縣農(nóng)村食品安全村民自治實踐*參見羅業(yè)軍、曹云：《構(gòu)筑農(nóng)村食品安全社會共治格局——湖南省食品藥品監(jiān)管局開展農(nóng)村食品安全村民自治試點工作》，載《中國食品安全報》2016年2月25日。、犍為縣鄉(xiāng)廚協(xié)會家宴治理實踐*參見中國食品報網(wǎng)：《四川經(jīng)驗 鄉(xiāng)廚協(xié)會為農(nóng)村群體就餐安全設(shè)立防火墻》，http://www.cnfood.cn/n/2015/0727/61958.html。、濰坊有獎舉報制度實踐*參見中國食品科技網(wǎng)：《濰坊食品安全有獎舉報政策出臺舉報最高獎30萬》，http://www.tech-food.com/news/detail/n1250450.htm。、全國農(nóng)村食品安全“四員”*農(nóng)村食品安全“四員”包括管理員、宣傳員、協(xié)管員、信息員。實踐等。但上述實踐尚處于摸索階段，或地域分布不廣，或?qū)嵺`領(lǐng)域偏重一隅，或?qū)⑸鐣仓巫鳛檩o助，或?qū)嵺`水平粗淺，并未形成社會共治為主、政府監(jiān)管為輔*我國農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營者“小、散、多”，政府即使投入巨大監(jiān)管成本，也很難實現(xiàn)全面監(jiān)管。因此，我國農(nóng)村食品安全多元治理應(yīng)當(dāng)以社會共治為主、政府監(jiān)管為輔。，并廣泛普適、系統(tǒng)科學(xué)、運轉(zhuǎn)高效的治理模式。二是，農(nóng)村食品安全多元治理模式難以自發(fā)形成。由于城市集中了政府與社會組織力量；企業(yè)自律意識、城市居民文化水平與食品安全參與意識比較強，城市食品安全治理模式可由政府構(gòu)建，也可自發(fā)形成。但農(nóng)村缺乏政府與社會組織力量，農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營者自律意識較差，農(nóng)村居民文化水平與食品安全參與意識較低，所以農(nóng)村食品安全治理模式很難自發(fā)形成。三是，政府必須主動構(gòu)建農(nóng)村食品安全多元治理模式。由于農(nóng)村食品安全治理模式很難自發(fā)形成，政府就不能局限于執(zhí)行原則性的法律與制定模糊不清的政策，而應(yīng)制定切實可操作的立法與政策，運用法律手段、行政手段、經(jīng)濟手段、契約手段主動構(gòu)建農(nóng)村食品安全多元治理模式。

三、農(nóng)村食品安全多元治理模式的構(gòu)建

“我國的食品安全治理應(yīng)置于社會大系統(tǒng)之中，增強開放性，以便使治理的主體、內(nèi)容和形式得到不斷充實和發(fā)展，”*張志勛：《系統(tǒng)論視角下的食品安全法律治理研究》，載《法學(xué)論壇》2015年第1期。而食品安全的“治理模式是由治理主體、治理主體權(quán)責(zé)、治理主體間的相互關(guān)系所構(gòu)成的模式”*肖萍、朱國華：《農(nóng)村環(huán)境污染治理模式的選擇與治理體系的構(gòu)建》，載《南昌大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2014年第4期。。政府對農(nóng)村食品安全多元治理模式的構(gòu)建，應(yīng)從完善治理主體結(jié)構(gòu)、明晰治理主體權(quán)責(zé)、建立契約治理為主的新型法律關(guān)系三個方面著手。

首先，完善治理主體結(jié)構(gòu)。我國立法與政策規(guī)定的農(nóng)村食品安全多元治理主體包括：政府、村民自治組織、農(nóng)村輿論監(jiān)督員、協(xié)管員、信息員等群眾性隊伍、農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會、供銷合作社與農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村消費者、消費者協(xié)會與其他消費者組織、媒體、征信機構(gòu)、其他社會力量。但我國立法與政策未規(guī)定誰來組織與協(xié)調(diào)各治理主體制定共同目標(biāo)與共同行動方案，誰來協(xié)調(diào)各方共同行動。而缺乏共同目標(biāo)與共同行動的治理不是真正的治理。然而，政府并不適宜上述工作。首先，政府組織與協(xié)調(diào)往往帶有政府強制色彩，并且政府有權(quán)力依賴，很可能重蹈管制覆轍。其次，政府城市食品安全監(jiān)管工作量大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管所編制嚴(yán)重不足，農(nóng)村食品安全日常監(jiān)管尚力不從心，更無法勝任復(fù)雜耗時的組織協(xié)調(diào)與日常治理工作。因此，政府需借鑒政府為責(zé)任主體的環(huán)境污染第三方治理，委托第三方治理農(nóng)村食品安全問題。第三方治理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備中立性、專業(yè)性、權(quán)威性與常態(tài)性。由此檢視上述各治理主體中的事業(yè)單位與社會團體，親市場方社會團體(比如，行業(yè)協(xié)會)缺乏中立性；消費者團體、媒體與征信機構(gòu)不具備專業(yè)性與常態(tài)性；村民自治組織缺乏專業(yè)性。這就需要改造食品檢驗機構(gòu)，增加其聘任人員，擴大其業(yè)務(wù)范圍，使其成為農(nóng)村食品安全第三方治理受托方。食品檢驗機構(gòu)具有中立性與專業(yè)性，基于政府委托獲得權(quán)威性，并可通過設(shè)立專門的業(yè)務(wù)部門確保治理常態(tài)性。農(nóng)村是食品安全問題的源頭，也是食品安全問題的重災(zāi)區(qū)。因此，農(nóng)村食品安全問題的解決具有緊迫性。但政府投入比較有限，這就需要社會資本進入。政府可以比照中華環(huán)?；鹪O(shè)立農(nóng)村食品安全基金，利用社會各界對食品安全的關(guān)切募集資金，為農(nóng)村食品安全治理主體提供經(jīng)費與獎勵。由此，農(nóng)村食品安全多元治理的主體應(yīng)當(dāng)增加食品檢驗機構(gòu)與農(nóng)村食品安全基金會，以完善治理主體結(jié)構(gòu)，確保多元治理資金充盈，組織協(xié)調(diào)與日常治理工作運轉(zhuǎn)順暢。

其次，明晰治理主體權(quán)責(zé)。治理主體權(quán)責(zé)往往出現(xiàn)交疊。如果權(quán)責(zé)不清，就會出現(xiàn)爭權(quán)奪利與推卸責(zé)任現(xiàn)象，甚至?xí)輾е卫硇湃螜C制，導(dǎo)致治理失靈。因此，在完善治理主體結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，還應(yīng)明晰治理主體權(quán)責(zé)。在農(nóng)村食品安全多元治理中，政府方對治理負(fù)總責(zé)，承擔(dān)治理失靈的總體責(zé)任，擁有立法與政策制定權(quán)、治理主體監(jiān)管權(quán)、治理爭端解決權(quán)、誠信獎勵與失信懲戒權(quán)、治理失靈接管權(quán)等權(quán)力。這些權(quán)力同時也是責(zé)任。政府同時還應(yīng)充分運用行政獎勵、政策支持、財政投入、行政契約等手段激勵各治理主體積極參與治理。政府簽訂行政契約的，應(yīng)依約享有權(quán)利，承擔(dān)責(zé)任。第三方治理機構(gòu)在治理中主要負(fù)責(zé)組織與協(xié)調(diào)各治理主體制定共同目標(biāo)與共同行動方案，督促各治理主體開展治理，承辦政府委托的日常治理事務(wù)。但上述內(nèi)容對政府而言是責(zé)任，而對其他治理主體而言卻是權(quán)力。第三方治理機構(gòu)除依行政契約開展治理外，還與非政府主體簽訂民事契約推進治理。第三方治理機構(gòu)依行政契約與民事契約享有權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任。市場方主要責(zé)任是依法開展經(jīng)營主體自律與行業(yè)自律，其中行業(yè)協(xié)會及合作社除通過行業(yè)自律獎懲其成員外，還要做好技術(shù)服務(wù)，從技術(shù)上幫助成員解決食品安全問題。行業(yè)協(xié)會、合作社與第三方治理機構(gòu)簽訂民事契約，依約享有權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任。社會方的村民自治組織擁有自治權(quán)，依自治公約享有權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任。消費者與消費者團體擁有消費監(jiān)督權(quán)，媒體擁有輿論監(jiān)督權(quán)，征信機構(gòu)擁有向第三方治理機構(gòu)征集發(fā)布誠信信息權(quán)，基金會擁有基金申請審批權(quán)與基金使用監(jiān)督權(quán)。村民自治組織與政府簽訂行政契約、與第三方機構(gòu)簽訂民事契約，消費者團體、媒體與第三方機構(gòu)簽訂民事契約，各方依契約享有權(quán)利、承擔(dān)責(zé)任。此外，各治理主體還擁有治理正式制度規(guī)則與非正式制度規(guī)則制定的參與權(quán)，并享有規(guī)則規(guī)定的權(quán)利，承擔(dān)規(guī)則規(guī)定的責(zé)任。行政契約、民事契約、公共契約(公約或自律與自治規(guī)則)是各方權(quán)責(zé)的具體化，考評與獎懲辦法是契約的附件，與契約具有同等效力。

第三，建立契約治理為主的新型法律關(guān)系。目前農(nóng)村食品安全治理主體之間法律關(guān)系中，行政決策、行政管理與監(jiān)督法律關(guān)系較為常見，并且立法與政策方面的規(guī)定相對完善。但上述法律關(guān)系屬于松散型法律關(guān)系，很難促成各治理主體緊密合作。而合作是治理方式中最為緊密的方式，契約是合作治理中權(quán)責(zé)最為明晰、操作性最強的治理手段。因此，應(yīng)當(dāng)引入契約治理理念，建立契約治理為主的新型法律關(guān)系，實現(xiàn)各治理主體之間的緊密合作。契約治理中包括行政契約、民事契約與公共契約三種。行政契約是行政機關(guān)為了維護與增進公益，實現(xiàn)管理目標(biāo)，與行政相對人協(xié)商達成的協(xié)議；民事契約是平權(quán)治理主體間為實現(xiàn)治理目標(biāo)簽訂的合同與協(xié)議；公共契約是自治自律組織成員之間為實現(xiàn)治理目標(biāo)而制定的自治規(guī)則與自律規(guī)則。治理主體權(quán)責(zé)是靜態(tài)安排，而契約法律關(guān)系是動態(tài)運行。簽訂行政契約、民事契約、公共契約，形成契約法律關(guān)系，靜態(tài)權(quán)責(zé)就可通過動態(tài)法律關(guān)系得以實現(xiàn)。

一是，確立行政契約法律關(guān)系，啟動農(nóng)村食品安全多元治理。政府可以通過兩份行政契約，啟動農(nóng)村食品安全治理。首先，政府與食品安全檢驗機構(gòu)簽訂《農(nóng)村食品安全第三方治理委托合同》，委托第三方治理機構(gòu)開展第三方治理，給予其經(jīng)費支持與政策支持，并通過考評予以獎懲。第三方治理機構(gòu)基于利益驅(qū)動就會積極開展第三方治理。其次，政府與村委會簽訂《農(nóng)村食品安全治理責(zé)任狀》，明確村委會開展本村食品安全自治、協(xié)助政府與第三方機構(gòu)開展治理的責(zé)任，同樣給予其經(jīng)費與政策支持，并將村委會考評獎懲委托給第三方，村委會也會在利益驅(qū)動下積極開展自治與合作治理。由于第三方機構(gòu)掌握村委會考評與獎懲權(quán)，村委會就會全力配合第三方啟動農(nóng)村食品安全治理。

二是，通過民事契約法律關(guān)系，調(diào)動村民自治、行業(yè)自律、消費監(jiān)督與媒體監(jiān)督積極性。第三方治理機構(gòu)簽訂行政契約后，取得政府與基金會治理經(jīng)費代管權(quán)，取得對非政府治理主體考評獎懲權(quán)。非政府治理主體基于經(jīng)費支持、政策支持、行政獎勵、基金會獎勵的利益驅(qū)動，產(chǎn)生與第三方機構(gòu)簽訂民事契約的意愿。第三方機構(gòu)就可以與村委會簽訂民事契約，促成村民自治，并獲得村委會協(xié)助；與行業(yè)協(xié)會、合作社簽訂民事契約，促使其開展行業(yè)自律，提供技術(shù)服務(wù)，并積極協(xié)助第三方；與媒體和消費者團體簽訂民事契約，提高其參與治理的頻次。

三是，推行公共契約法律關(guān)系，通過自治自律促進經(jīng)營主體自律。村委會、行業(yè)協(xié)會、合作社在民事契約利好激勵下，就會積極制定食品安全自治與自律方面的規(guī)則，加大對成員食品安全考評獎懲力度。村委會、行業(yè)協(xié)會、合作社還可代理其成員申請治理經(jīng)費、政策支持、行政獎勵、基金獎勵，由第三方機構(gòu)直接發(fā)放給成員(避免截留)。農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營主體在利益驅(qū)動下，就會遵守自治與自律規(guī)則并嚴(yán)格自律。隨著生產(chǎn)經(jīng)營主體自律習(xí)慣的養(yǎng)成與食品安全技術(shù)、設(shè)施、設(shè)備的提升，治理成本就會出現(xiàn)“倒U形拐點”，治理進入低成本高效率的良性運轉(zhuǎn)階段。

四、農(nóng)村食品安全多元治理之實施機制

農(nóng)村食品安全多元治理模式的重心在于確定主體結(jié)構(gòu)、明晰權(quán)責(zé)、理順關(guān)系，但治理模式的順利實施需要制度保障。因此，政府應(yīng)當(dāng)健全農(nóng)村食品安全多元治理實施機制，以確保治理模式的順利運行。

一是，完善日常監(jiān)督機制。日常監(jiān)督機制是多元治理實施的基礎(chǔ)，只有在利益驅(qū)動機制的調(diào)動下，政府監(jiān)管、第三方機構(gòu)日常檢測、自治與自律機構(gòu)日常監(jiān)督、消費監(jiān)督、媒體監(jiān)督形成嚴(yán)密的日常監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，才能最大限度遏制農(nóng)村食品安全違法犯罪行為，倒逼農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營主體嚴(yán)格自律，并為考評獎懲提供大量檢測數(shù)據(jù)，確?？荚u與獎懲公平公正。

二是，建立利益驅(qū)動機制。利益驅(qū)動機制是多元治理實施的核心，多元治理主體正是圍繞利益這一核心積極參與治理。政府應(yīng)當(dāng)通過財稅金融支持政策與行政獎勵、基金會應(yīng)當(dāng)通過經(jīng)費支持與基金獎勵，最大限度調(diào)動治理主體積極性。當(dāng)農(nóng)村食品生產(chǎn)經(jīng)營主體守法利益高于違法所得，違法損失大于守法成本時，農(nóng)村食品安全就能實現(xiàn)善治。

三是，建立考評獎懲機制?？荚u獎懲機制是多元治理實施的保障，只有建立考評獎懲機制，才能確保各治理主體盡職盡責(zé)。因此，農(nóng)村食品安全治理應(yīng)當(dāng)建立政府對第三方機構(gòu)；第三方機構(gòu)對非政府治理主體；自治與自律組織對其成員的考評獎懲機制；建立征信機構(gòu)通過匯總評定信用等級，政府根據(jù)信用等級進行守信獎勵與失信懲戒的考評獎懲機制，以確保守法者獲得利益，違法者受到制裁。

四是，完善信息公開機制。信息公開機制是多元治理實施的關(guān)鍵，治理決策正確與否取決于治理主體信息掌握程度。信息掌握越完整，決策越趨向于正確。而信息隱瞞與欺騙不僅會導(dǎo)致決策失誤，還可能摧毀治理的信用基礎(chǔ)，導(dǎo)致治理失靈。因此，政府應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村食品安全信息公開機制，及時準(zhǔn)確地公開各治理主體食品安全治理信息，確保多元治理建立在信息完整的基礎(chǔ)之上。

五是，建立爭端解決機制。爭端解決機制是多元治理實施的重點，農(nóng)村食品安全治理是多元主體利益博弈的過程，各主體之間既存在共同利益，也存在私人利益，利益沖突在所難免。如果缺乏爭端解決機制，治理有可能陷入無休無止的爭論當(dāng)中，治理就會失靈。因此，政府應(yīng)當(dāng)建立爭端解決機制，及時調(diào)解治理主體之間的爭端。如果調(diào)解不成，涉及政府決策、治理決策與行政契約的爭端由政府作出行政處理；涉及民事契約的則可通過仲裁與訴訟解決。

綜上所述，農(nóng)村食品安全多元治理模式是克服政府農(nóng)村食品安全監(jiān)管困境，解決農(nóng)村食品安全問題，實現(xiàn)農(nóng)村食品安全善治的關(guān)鍵。但農(nóng)村食品安全多元治理模式的構(gòu)建既是理論問題，更是實踐問題。因此，學(xué)界應(yīng)當(dāng)與實務(wù)界緊密結(jié)合，共同致力于多元治理模式的構(gòu)建，以期通過合理的模式設(shè)計解決農(nóng)村食品安全問題。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:On Construction of Multiple Governance Model of Rural Food Safety

Author & unit:ZHANG Zhixun

(Legislation research center，Nanchang University，Nanchang Jiangxi 330020，China)

The rural area is the weak link of food safety supervision. There are several problems in rural food safety supervision, such as supervisor insufficient, detection capability weakness, lack of daily supervision, poor multiple supervision efficiency, hard supervision corruption eradication. To crack the plight of rural food safety supervision, we must select multiple governance path to build up a rural food safety multiple governance model. The construction of multiple governance model of rural food safety includes three aspects: perfecting the governance subject structure, clarifying the rights and responsibilities between governance subjects, establishing a new legal relationship based on contractual governance. In order to ensure the smooth implementation of the multiple governance model, five supporting mechanisms are needed including daily supervision mechanism, interest-driven mechanism, appraisal, reward and punishment mechanism, information disclosure mechanism and dispute settlement mechanism.

rural food safety; multiple governance model; implementation mechanism

2017-05-12

本文系江西省高校人文社會科學(xué)重點研究基地項目“食品安全綜合治理法律機制研究”(JD1408)的階段性研究成果。

張志勛(1973-) ，男，江西上饒人，法學(xué)博士，南昌大學(xué)立法研究中心研究員，南昌大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向：經(jīng)濟法學(xué)、刑法學(xué)。

D901

A

1009-8003(2017)04-0119-06