趙雅軒

養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展?fàn)顩r分析
—— 以四平地區(qū)為例

趙雅軒

（吉林師范大學(xué)，吉林四平，136000）

近年來，隨著改革開放和體制轉(zhuǎn)軌的不斷深入,四平地區(qū)政府牽頭引領(lǐng)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和發(fā)展，市場和社會團(tuán)體積極參與響應(yīng)并積極探尋有效措施，積極針對人口老齡化問題出謀劃策并制定相應(yīng)的行動計劃，興辦現(xiàn)代養(yǎng)老院并在社區(qū)設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過這種形式滿足不斷更新的養(yǎng)老服務(wù)需求，基本建立起以家庭養(yǎng)老為依托，以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為輔助，以養(yǎng)老院養(yǎng)老為補(bǔ)充的社會化的現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系，由此四平地區(qū)的現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系框架基本成型。

四平；養(yǎng)老服務(wù)；發(fā)展

一、四平地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展?fàn)顩r分析

（一）老年人口及養(yǎng)老服務(wù)基本狀況

截止2016年末，四平地區(qū)總?cè)丝诩s70萬人，老年人口約14萬人，約占人口總數(shù)的20%。到目前為止，四平地區(qū)共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)63所，其中政府出資公辦的有8所，市場、社會團(tuán)體出資、集資創(chuàng)辦的共55所。政府出資公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是用于收養(yǎng)城市“三無”老人和農(nóng)村五保老人等城鄉(xiāng)特困人員，在城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)中充分發(fā)揮著托底和示范作用。市場企業(yè)、社會團(tuán)體創(chuàng)辦的50多所養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要用于收養(yǎng)社會上能夠承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)自費(fèi)的老人。從養(yǎng)老服務(wù)的具體硬件設(shè)施上講，四平地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)床位數(shù)約為4000張,其中政府出資床位700余張，企業(yè)、社會團(tuán)體、第三方部門籌建的床位3000多張?？傮w說來，四平地區(qū)城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)已經(jīng)基本實現(xiàn)廣履蓋，共有80多個社區(qū)建立了日常老人養(yǎng)護(hù)中心，并有幾十個村子建立了鄉(xiāng)村老年福利機(jī)構(gòu)，為本轄區(qū)的老年人提供飲食、體檢、家政、精神慰藉等老年服務(wù)。

（二）四平地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的優(yōu)勢分析

1.初步建立起相對完善的現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)建構(gòu)制度體系

近幾年，四平地區(qū)政府制定了相關(guān)政策和意見，比較清晰地制定了四平地區(qū)的現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系事業(yè)之建設(shè)目標(biāo)、依靠主體、項目覆蓋人群、項目體系的具體內(nèi)容，從養(yǎng)老院建設(shè)用地供應(yīng)、養(yǎng)老資金增加補(bǔ)充、養(yǎng)老服務(wù)人員教育、市場化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)稅費(fèi)減免等方面提出一系列優(yōu)惠扶持政策，為四平地區(qū)養(yǎng)老服體系的穩(wěn)定快速發(fā)展提供了制度保障，為四平地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的連續(xù)性和穩(wěn)定性提供了保障。

2.社會機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施發(fā)展迅速

按照“大政府、小社會”、“政府主導(dǎo)、社會參與”的大背景要求，四平地區(qū)政府部門不斷加大資金投入，在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)方面起到了很好的牽頭引導(dǎo)作用。不僅如此，四平地區(qū)通過廣泛宣傳、積極動員社會力量，籌集了專用于養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的基金，在此基金的支持下，共創(chuàng)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建筑面積兩萬平方米。其中社會福利院養(yǎng)老綜合樓工程建筑面積一萬平方米，基金總投入三千多萬元，功能集生活、醫(yī)療、康復(fù)、娛樂為一體。不僅如此，通過扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通過民辦公助、政府補(bǔ)貼等方式途徑，政府積極牽頭引導(dǎo)帶動社會、市場資本參與興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不斷帶領(lǐng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。

3.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與社會養(yǎng)老服務(wù)需求相適應(yīng)

四平地區(qū)堅持以家庭養(yǎng)老服務(wù)作為養(yǎng)老福利體系建設(shè)工作的重點(diǎn)，主要通過社區(qū)建構(gòu)家庭養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，解決居家老人生活照料、健康服務(wù)、文化娛樂、精神慰藉、心理咨詢等問題。已有將近10年的時間，四平地區(qū)全面進(jìn)行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站建設(shè)，為實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站的基本履蓋而不斷努力。社區(qū)中的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對本社區(qū)范圍內(nèi)的老年人信息進(jìn)行采集并建立檔案，對有迫切養(yǎng)老服務(wù)需求的空巢、高齡、困難老人建立了特殊綠色服務(wù)通道。早在五年前，按照上級民政主管部門的要求，開始逐步建立社區(qū)日間照料服務(wù)中心，功能定位是為轄區(qū)內(nèi)的老年人提供生活、醫(yī)療、日間照料、康復(fù)、文體娛樂等服務(wù)。

4.養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊逐步走向?qū)I(yè)化

一方面組織養(yǎng)老服務(wù)管理知識與護(hù)理技能培訓(xùn)，逐步推行養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員必須持證上崗，提升養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)工作人員的整體專業(yè)文化素質(zhì)和吃苦耐勞精神。另一個方面，嚴(yán)格依法執(zhí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可規(guī)程。依托全省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理服務(wù)平臺，實現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可工作信息化管理，切實規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可，加強(qiáng)監(jiān)督管理，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。依法設(shè)立許可民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不僅如此，盡快建構(gòu)信息化的養(yǎng)老服務(wù)體系，加緊推進(jìn)四平地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。近幾年來，通過集中采購資源的方式，建立四平地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)，主要用于采集各社區(qū)轄區(qū)內(nèi)老年人基本信息及重點(diǎn)需求信息。到目前為止，養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)錄入老年人數(shù)為四萬余人。需要特別強(qiáng)調(diào)地是，積極開展了四平地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的安全防火、防盜檢查。積極組織對四平地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展安全生產(chǎn)檢查，確保入住老人生命安全。

二、四平地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)過程中面臨的主要困境

由于四平地區(qū)現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)工作起步相對較晚，加上東北老工業(yè)基地原有的養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)比較薄弱，養(yǎng)老服務(wù)工作還面臨不少困境。

（一）現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不能較好滿足現(xiàn)代社會養(yǎng)老需求

盡管最近幾年四平地區(qū)在現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系以及相關(guān)設(shè)施建設(shè)方面取得了一些不錯的成績和進(jìn)步，但是相較于不斷增長的老年人口數(shù)量和不斷擴(kuò)大的養(yǎng)老服務(wù)需求而言依然是明顯滯后和不足的。

這主要體現(xiàn)在官方公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展分布不合理。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施、規(guī)模、環(huán)境、功能落后于市區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。其次是從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是企業(yè)創(chuàng)辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的安全管理上講，四平地區(qū)大多數(shù)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)安全問題比較突出。在多次整改的前提下仍存在諸多方面的隱患。尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，多數(shù)未經(jīng)許可無證經(jīng)營，安全隱患較多，很難達(dá)到消防、食品衛(wèi)生安全管理部門的要求而成為養(yǎng)老院管理的灰色地帶。最后一點(diǎn)體現(xiàn)在設(shè)施功能不能得到有效的發(fā)揮。這個問題在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中也有比較突出的體現(xiàn)，除了正常的生活照料及娛樂活動服務(wù)，缺少醫(yī)療康復(fù)方面的功能項目是最集中化的體現(xiàn)。盡管在四平市的層面上建立了條件較好的衛(wèi)生所,但遠(yuǎn)沒有達(dá)到國家關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的要求和社會現(xiàn)代化養(yǎng)老需要。

（二）現(xiàn)有的家庭養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與不斷擴(kuò)大和變化的家庭養(yǎng)老服務(wù)需求依然存在較大差距

首先要強(qiáng)調(diào)的是，受場地制約因素突出。多數(shù)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用房普遍不足，設(shè)施簡陋、場地陜小，發(fā)展受到嚴(yán)重制約；其次是服務(wù)功能不全、內(nèi)容單一。多數(shù)社區(qū)由于沒有足夠的場所，服務(wù)功能和內(nèi)容比較單一，只能有限制地提供娛樂休閑等最基本服務(wù)，對于護(hù)理、康復(fù)、日間照料、醫(yī)療、保健等需要占用一定場地和設(shè)備的養(yǎng)老服務(wù)項目上不能滿足老年人需求。

最后表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)沒有得到落實。需要強(qiáng)調(diào)的是養(yǎng)老服務(wù)信息平臺建設(shè)不夠完善。目前，四平地區(qū)雖已建立了利用現(xiàn)代信息化手段支撐的養(yǎng)老信息管理系統(tǒng)和網(wǎng)站，但服務(wù)功能遠(yuǎn)沒有達(dá)到養(yǎng)老社會福利的要求，與互聯(lián)網(wǎng)上的養(yǎng)老服務(wù)模式要求存在相當(dāng)大的差距。

(三)養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)化層次較低且工作人員整體素質(zhì)偏低

首先，護(hù)工配置嚴(yán)重不足，專業(yè)人才短缺，護(hù)理水平較低。二是培訓(xùn)機(jī)制不健全。我市大專院校還沒有開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)，以致養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理人員基本上沒有受過專業(yè)教育;市場中很多現(xiàn)代養(yǎng)老院為了能最大化減少經(jīng)營消耗，基本忽略對養(yǎng)老服務(wù)人員的職業(yè)培訓(xùn)和教育，不僅絕大多數(shù)服務(wù)人員缺少專業(yè)的護(hù)理知識，而且在思想意識上也沒有對養(yǎng)老服務(wù)這一神圣職業(yè)的內(nèi)涵形成正確的、有境界的理解。三是一線的養(yǎng)老服務(wù)人員工資福利待遇很低，基本不能與其所付出的勞動強(qiáng)度相匹配，不僅如此，由于社會普遍將養(yǎng)老服務(wù)人員定義為保姆和鐘點(diǎn)工，社會地位不高也是導(dǎo)致很多人不愿從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的原因。

（四）養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督機(jī)制的缺失

眾所周知，四平地區(qū)市場化的、民間創(chuàng)立的現(xiàn)代養(yǎng)老院在四平現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系建構(gòu)中發(fā)揮著非常重要的作用。與政府官辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，私營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對于社會需求的把握更為及時和準(zhǔn)確，表現(xiàn)出了極大的合理性和機(jī)動性。但是私營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也有其短板和軟肋，也就是在監(jiān)督相對缺失的環(huán)境下，私營養(yǎng)老院會表現(xiàn)出為盈利而忽視服務(wù)質(zhì)量的狀況，從而影響了其正常功能的發(fā)揮。私營養(yǎng)老院中的多元化缺失性運(yùn)作邏輯需要被改變，并植入監(jiān)督機(jī)制，建立其多元化、全方位的現(xiàn)代養(yǎng)老院運(yùn)作機(jī)制。

監(jiān)督需要進(jìn)一步強(qiáng)化。強(qiáng)有力的官方監(jiān)督具有不可違抗性，是國家法律體系對私營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的有力監(jiān)管，監(jiān)督效果快速明朗，從不拖泥帶水。換言之，官方的監(jiān)督是權(quán)威的不可違背的，是入住養(yǎng)老院老人利益保護(hù)和保全的最后一道防線，是最基本層次的保護(hù)傘。在我國實行改革開放的方針政策以來，市場在社會福利建設(shè)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，很多的福利事業(yè)也吸引市場主體進(jìn)行參與和加入，因為市場是資源配置合理化的能手，可以滿足社會的多元化需求。盡管如此，這種有利于經(jīng)濟(jì)的機(jī)制往往會在監(jiān)督缺場的情況下呈現(xiàn)出見利忘義的負(fù)面效應(yīng)。這需要政府重新調(diào)整其與市場化養(yǎng)老服務(wù)主體之間的關(guān)系，從而保證私營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正能量的正常發(fā)揮，不僅如此家人也要參與其中，家人不能將老人送入養(yǎng)老院后就不再參與和關(guān)注，這無疑會增加養(yǎng)老風(fēng)險。總之，要盡快建立起政府、市場、家庭、社會共同參與其中的多元化養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督機(jī)制。

三、四平地區(qū)現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的對策分析

（一）政府的牽頭、帶動、主導(dǎo)作用依然不可忽視

進(jìn)一步強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，強(qiáng)化幫扶持措施是首要任務(wù)。要盡快形成以家庭為基地、以社區(qū)為輔助、以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的體系化、完整化社會養(yǎng)老服務(wù)體系，對特殊的弱勢老人要給予優(yōu)先照顧。特別是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中遇到的困難，有關(guān)部門要盡可能的幫扶，促進(jìn)其合法經(jīng)營，規(guī)范發(fā)展。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，完善養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系，著力實現(xiàn)政府服務(wù)整體效應(yīng)。社會化養(yǎng)老服務(wù)工作涉及面廣，政策性強(qiáng)，社會關(guān)注度高。各級政府要按照屬地管理原則，強(qiáng)化對屬地養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展監(jiān)管責(zé)任。

（二）盡可能調(diào)動市場和社會力量推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)發(fā)展

首先必須重視政府創(chuàng)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用。專注于服務(wù)型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建和發(fā)展，針對需求提供擴(kuò)大硬件設(shè)施建設(shè)。以社區(qū)為單位，要積極建立能夠收養(yǎng)失能或不能半自理老人的綜合性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，盡快改變社區(qū)老人近處無養(yǎng)老院可住的情況。在此基礎(chǔ)上大力興辦市場化的養(yǎng)老院，發(fā)揮市場的積極作用，鼓勵成規(guī)模、有品質(zhì)、連續(xù)性的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建立，滿足不同消費(fèi)需求老年人的養(yǎng)老需求。政府積極將閑置無用的公共用地發(fā)展建設(shè)或置換為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，變廢為寶，加強(qiáng)養(yǎng)老用地資源的開發(fā)和利用，政府出地，市場經(jīng)營，共同推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。

（三）家庭養(yǎng)老服務(wù)要盡快發(fā)展

一是要盡快解決社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)用地緊張和不足的問題，要讓社區(qū)老人餐桌、老人日常服務(wù)等需要依托的場地和場所盡快有所著落，使得社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)盡快落到實處。二是在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)要幫助村委會搞好養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，并要求村委會拓展養(yǎng)老服務(wù)功能。三是在居家養(yǎng)老方面，要不斷推進(jìn)官方出資購買養(yǎng)老服務(wù)的模式，盡快將養(yǎng)老服務(wù)納入到政府采購的項目明細(xì)當(dāng)中，滿足特殊困難群體養(yǎng)老需求。

(四)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)隊伍專業(yè)化和組織化的建設(shè)。

一是注重對從業(yè)人員的培養(yǎng)和招聘。要在高校中開設(shè)老年社會工作、養(yǎng)老護(hù)理等專業(yè)，人才是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的根本，沒有人才，一切都無從談起，養(yǎng)老人才的專業(yè)化教育是重中之重。二是要盡快解決養(yǎng)老服務(wù)人員工資福利待遇低下的問題，工資福利待遇是留住人才的基礎(chǔ)性保障，沒有這一保障，養(yǎng)老服務(wù)的品質(zhì)就很難提升上去，也很難確保養(yǎng)老服務(wù)隊伍穩(wěn)定。三是壯大養(yǎng)老助老志愿者隊伍。要動員廣大志愿者開展為老服務(wù)活動。

可以利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提供養(yǎng)老服務(wù)，現(xiàn)在微信養(yǎng)老已成為一個非常重要的養(yǎng)老服務(wù)供應(yīng)平臺，類似于此的現(xiàn)代化、科技化養(yǎng)老模式需要不斷推進(jìn)和發(fā)展。

[1]田香蘭．養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的比較研究：以日本養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為例[J]．天津大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010，（1）：101．

[2]高江虹，楊亦寧．香港養(yǎng)老：民間機(jī)構(gòu)承擔(dān)九成服務(wù)[J]．中國民營經(jīng)濟(jì)與科技，2011，（9）：77．

[3]李紹純，余翰林．適度普惠制度下政府與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系[J]．養(yǎng)老，2011，（15）：65．

[4]楊曄．社會組織參與社會管理的問題與對策思考[J]．社團(tuán)管理研究，2011，（9）： 112．

[5]周玉萍．老年社會工作[M]．北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2008：200．

C913.7

A

1008-7346（2017）05-0066-04

2017-07-23

本文系四平市社會科學(xué)基金項目——四平市現(xiàn)代老年福利體系建設(shè)探究（項目編號：201427）的階段性研究成果。

趙雅軒，女，天津人，吉林師范大學(xué)經(jīng)法學(xué)院助教。

[責(zé)任編輯：鐘 晴]