衡 理，王曉琴

(1.四川省阿壩州理縣環(huán)境保護(hù)和林業(yè)局，四川 理縣 623100;2.四川省科學(xué)研究院，四川 成都 610081)

集體生態(tài)公益林經(jīng)營承包制和股份經(jīng)營制管理的探討
——以理縣集體公益林管理為例

衡 理1，王曉琴2

(1.四川省阿壩州理縣環(huán)境保護(hù)和林業(yè)局，四川 理縣 623100;2.四川省科學(xué)研究院，四川 成都 610081)

針對我國林改后集體公益林管理現(xiàn)狀，分析了采取家庭經(jīng)營承包制的集體公益林管理問題，結(jié)合理縣的管理實(shí)踐，探討了理縣采取的股份經(jīng)營制集體公益林管理方法。分析認(rèn)為，家庭經(jīng)營承包制和股份經(jīng)營制哪種制度更適合集體公益林，不能一概而論，需要針對各地的林業(yè)、經(jīng)濟(jì)和社會等情況具體分析。

集體；公益林；經(jīng)營承包制；股份經(jīng)營制

近年來，我國林業(yè)工作面臨著“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”，森林經(jīng)營體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，林業(yè)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變[1]。建立森林分類經(jīng)營，推動(dòng)林權(quán)制度改革等林業(yè)政策，是推動(dòng)林業(yè)工作轉(zhuǎn)變的重要舉措。森林分類經(jīng)營中，森林被區(qū)劃為公益林和商品類。公益林是為維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，滿足人類的生態(tài)、社會需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性、社會性產(chǎn)品或服務(wù)的林地[2]。公益林又可分為國有公益林和集體公益林。由于公益林屬于一種社會公共商品，其生態(tài)效能具有外部性、非競爭性和非排他性等多種特征，使得其經(jīng)營管理、補(bǔ)償問題一直是林業(yè)發(fā)展工作的重中之重[3]。此外，林權(quán)制度改革后，如何在保障公益林基本生態(tài)功能的前提下，將公益林保護(hù)發(fā)展和地方脫貧致富有效結(jié)合起來，是林業(yè)發(fā)展中值得思考的問題。

林改的目的是建立起產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、監(jiān)管服務(wù)有效的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度[4]，從而解放林業(yè)生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)林農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)的積極和主動(dòng)性。林地產(chǎn)權(quán)成為林改中首要的問題。2008年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》中提出了家庭經(jīng)營承包制和均股均利兩種集體林改產(chǎn)權(quán)方式。這兩種方式在公益林經(jīng)營管理，特別是集體公益林經(jīng)營管理方面的利弊、管理方式方法等如何，同樣值得關(guān)注和思考。

理縣隸屬于四川省阿壩州，地處岷江上游，是國家西部大開發(fā)，四川省建設(shè)綠色生態(tài)屏障的重點(diǎn)地區(qū)，生態(tài)地位極為重要，同時(shí)也是典型的高山峽谷區(qū)，地形地貌復(fù)雜，森林資源分布不均，山高坡陡，生態(tài)環(huán)境脆弱。農(nóng)業(yè)占全縣經(jīng)濟(jì)比重大，林業(yè)是農(nóng)業(yè)發(fā)展依賴的重要內(nèi)容，同時(shí)又是少數(shù)民族區(qū)，社會環(huán)境敏感。如何推動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)集體公益林的管理，經(jīng)營承包制和股份經(jīng)營制哪種方式更適合四川少數(shù)民族區(qū)集體公益林的管理等，如何實(shí)現(xiàn)公益林的保護(hù)和社會民族穩(wěn)定，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展和脫貧致富，是理縣林改后集體公益林管理中一直面對和思考的問題。

本文針對我國林改后集體公益林管理現(xiàn)狀，分析了采取家庭經(jīng)營承包制的集體公益林管理問題，結(jié)合理縣的管理實(shí)踐，探討了理縣采取的股份經(jīng)營制集體公益林管理方法，以期能為林改后期集體公益林管理的方針政策制定提供參考。

1 集體公益林經(jīng)營承包制管理現(xiàn)狀

相對于國有公益林，采取家庭經(jīng)營承包制或均股均利落實(shí)產(chǎn)權(quán)的集體公益林地利益主體較多，利益分配不公極易引起社會矛盾，因而集體公益林的管理也較國有公益林地復(fù)雜。劉博指出[5]，在以確定權(quán)屬為核心的集體林權(quán)制度改革中，實(shí)質(zhì)就是利益的重新分配，在公共生態(tài)利益與個(gè)體利益之間如何進(jìn)行合理的分配關(guān)系到生態(tài)建設(shè)與林業(yè)發(fā)展之間能否順利進(jìn)行，關(guān)系到林業(yè)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益能否統(tǒng)一。

雖然普遍認(rèn)為，相對于均股均利的平均主義，家庭經(jīng)營承包制更能激活集體林經(jīng)營的活力，但這是對于商品林而言。采取家庭承包制流轉(zhuǎn)的集體公益林地，因其公益林的性質(zhì)，管理的限制，明顯不同于商品林的收益等，使其面臨著系列的管理難題，其問題主要集中在收益、管理和制度幾個(gè)方面。

(1)收益兩極化制約了承包集體公益林的積極性

集體林權(quán)改革后，商品林經(jīng)營權(quán)的放開，顯著提高了其經(jīng)營效益，但公益林的根本目的是改善和維護(hù)生態(tài)環(huán)境，雖然林權(quán)為集體，但公益林的性質(zhì)限制了林地的經(jīng)營管理措施，從而造成和同為集體林權(quán)的商品林地收益兩極化，一定程度上影響到承包經(jīng)營集體公益林的積極性[6]。公益林的收益基本依賴于上級補(bǔ)貼，商品林的收益則可能來自林地經(jīng)營管理的多方面，這是造成收益兩極化的最大原因。

目前普遍認(rèn)為，公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，甚至不能滿足最基本的公益林經(jīng)營、管護(hù)、防火、病蟲害防治等需要，是制約了承包集體公益林的積極性首當(dāng)其沖的問題[2,4,6,7]。雖然國家對集體公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從5元提高到10元，再到15元，但依然遠(yuǎn)低于公益林經(jīng)營成本的需要，甚至不到其直接受益的10%，不足以調(diào)動(dòng)農(nóng)戶管護(hù)生態(tài)公益林的積極性[8～10]，這不僅不利于集體公益林承包制的落實(shí)，也存在無法將公益林的管護(hù)落到實(shí)處的問題，不利于公益林生態(tài)效益的發(fā)揮和可持續(xù)經(jīng)營。

(2)承包后的集體公益林分散化經(jīng)營增加了管理難度

林改后，集體公益林中相當(dāng)一部分公益林通過林地流轉(zhuǎn)由不同的經(jīng)營管理主體進(jìn)行經(jīng)營。由于公益林本身的定位和公益性質(zhì)，決定了其在處置權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)方面會存在一定的限制。這種限制會導(dǎo)致或者引起經(jīng)營主體喪失管理熱情，粗放經(jīng)營，甚至放棄經(jīng)營、違規(guī)經(jīng)營等情況的出現(xiàn)。溫慶忠等人指出[6]，云南省沾益縣就出現(xiàn)了因林改后集體公益林的經(jīng)營限制，導(dǎo)致經(jīng)營主體熱情低，管護(hù)不力等現(xiàn)象。

對當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)管理部門而言，一是集體公益林被分散承包后，管理的尺度需要下降到分散后的地塊層次上，需要投入的人力和物力增大；二是承包后的集體公益林經(jīng)營主體多，管理的對象大為增加；三是由于集體公益林承包和商品林承包存在的收益差異化問題，經(jīng)營主體可能出現(xiàn)管護(hù)不力、放棄經(jīng)營、違規(guī)經(jīng)營等情況，管理的難度陡增。

(3)相關(guān)法規(guī)制度不夠完善，對承包集體公益林的權(quán)益保障不足

關(guān)于公益林及承包經(jīng)營等，目前相關(guān)的法規(guī)制度有《森林法》、《森林法實(shí)施條例》、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》、《森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金管理辦法》以及各省、市制訂的相應(yīng)補(bǔ)償辦法，但還是存在責(zé)任不明晰，甚至與物權(quán)法相矛盾等問題[6].與物權(quán)法等相矛盾的問題，直接影響到對集體公益林承包經(jīng)營者權(quán)益的有效保障。補(bǔ)償基金方面，《森林法》設(shè)立了“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金”的規(guī)定，但補(bǔ)償基金的建立、使用范圍、標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式，以及相關(guān)的法律責(zé)任和義務(wù)等方面沒有明確規(guī)定[10～12]。而且，目前公益林相關(guān)法規(guī)制度對集體公益林和國有公益林在經(jīng)營管理方面的區(qū)別考慮還不充分，對集體公益林流轉(zhuǎn)后經(jīng)營主體的利益保障也沒有做成清晰明確的規(guī)定。

2 理縣森林資源現(xiàn)狀及特點(diǎn)

根據(jù)理縣林保資料和最新的公益林資料，全縣總面積431 819 hm2，其中林地面積255 404 hm2，占總面積的59.1%。按權(quán)屬分，國有林地180 245 hm2，占林地總面積的70.6%；集體林地75 159 hm2，占林地總面積29.4%。按起源分，天然林面積210 734 hm2，占林地總面積82.5%；人工林面積39 894 hm2，占林地總面積15.6%；另有4 776 hm2起源不清林地。

全縣公益林地面積252 388 hm2，占林地總面積的98.8%。公益林地中，國有公益林面積178 966 hm2，占公益林總面積的70.9%；集體公益林面積73 422 hm2，占公益林總面積的29.1%。全縣公益林地中重點(diǎn)公益林地面積238 834 hm2，占公益林地面積的94.6%；一般公益林地面積13 554 hm2，占公益林地面積的5.4%。重點(diǎn)公益林地中國家級公益林地面積233 697 hm2，占公益林地面積的92.6%；省級公益林地面積5 137 hm2，占公益林地面積的2.4%。

分析可見，理縣森林資源呈現(xiàn)出公益林地占全縣林地的比重大(98.8%)，天然林資源占主導(dǎo)地位(天然林占林地面積的82.5%)，喬木林齡組結(jié)構(gòu)以近、成、過熟林為主(喬木林近、成、過熟林面積占林地總面積75.3%)的特點(diǎn)。

3 理縣集體公益林股份經(jīng)營制管理現(xiàn)狀

受公益林和天然林面積大、齡組結(jié)構(gòu)成熟，以及森林資源分布、少數(shù)民族人口多、社會環(huán)境敏感等多重因素影響，對集體公益林采用經(jīng)營承包制和分割管理將極大的增加林地的管理難度，影響到公益林整體性和生態(tài)效能的發(fā)揮，易引發(fā)社會矛盾等。因此，林改中理縣一直摸索采用均股均利的產(chǎn)權(quán)落實(shí)方式，對當(dāng)?shù)丶w林地，特別是集體公益林地實(shí)施管理，取得了一定的成效。

(1)建立集體公益林股份管理制

在2008年集體林改中，理縣采取了“分股不分山、分利不分林”的方式將集體公益林均股均利到人到戶，發(fā)放股權(quán)證。村民成為了集體林經(jīng)營管理的“股東”。具體措施包括：1)是對集體公益林實(shí)行股份經(jīng)營，明確集體林經(jīng)營主體。制定了《理縣集體林股份經(jīng)營管理方案》(試行)，明確要求實(shí)行均股均利林改的村(組)都應(yīng)成立集體林股份經(jīng)營管理的股東會，股東由村民戶主代表組成。廣大村民通過民主選舉產(chǎn)生股份經(jīng)營管理董事會和監(jiān)事會。董事會和監(jiān)事會成員根據(jù)各村村民人數(shù)自行確定。在民主選舉中，要保證董事會和監(jiān)事會成員的廣泛性和代表性。村委會將集體公益林委托董事會進(jìn)行經(jīng)營管理，并按照股份經(jīng)營章程進(jìn)行管理。全縣81個(gè)村兩個(gè)居委會共成立了88個(gè)集體林經(jīng)營管理董事會。

(2)推動(dòng)股份經(jīng)營管理規(guī)范化運(yùn)作

理縣建立的股份經(jīng)營管理組織結(jié)構(gòu)包括股東大會、董事會、監(jiān)事會，設(shè)董事長、秘書長和監(jiān)事長各一名，選舉產(chǎn)生董事會和監(jiān)事會成員。每個(gè)董事會都通過了集體山林經(jīng)營管理章程。各個(gè)村(組)結(jié)合本村(組)實(shí)際還制定了具體的集體山林管理的村規(guī)民約。在村規(guī)民約里，對集體林的保護(hù)管理、林木采伐、資金管理等都有明確約定。由董事會聘請管護(hù)人員對集體林進(jìn)行巡山管護(hù)。對村(組)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、利益分配、財(cái)務(wù)開支以及董事會、監(jiān)事會成員變動(dòng)等重大事項(xiàng)由股東大會或股東代表大會討論決定，實(shí)行一人一票制。依法建立會計(jì)制度，并做好檔案管理等，從而保障各股份經(jīng)營管理股東會規(guī)范運(yùn)作。

(3)落實(shí)責(zé)權(quán)利，嚴(yán)格考核和兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲

董事會及監(jiān)事會，負(fù)責(zé)討論、監(jiān)督集體林管理事務(wù)。董事會與村委會簽訂集體公益林管理協(xié)議，管護(hù)人員與董事會簽訂集體林管護(hù)協(xié)議，而村委與林業(yè)局簽訂集體林管護(hù)合同。林業(yè)局、村委、董事會、管護(hù)人員簽訂三級管護(hù)協(xié)議，落實(shí)管護(hù)工作。縣局制定了《理縣集體林股份經(jīng)營管理方案》(試行)，用來指導(dǎo)各個(gè)村(組)董事會管理，并制定了《理縣集體林護(hù)林人員管理辦法》以及《理縣集體公益林檢查驗(yàn)收評分標(biāo)準(zhǔn)》等作為集體林經(jīng)營與管理、考核、檢查驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。對考核不合格的村(組)定額扣發(fā)補(bǔ)償金并獎(jiǎng)勵(lì)給優(yōu)秀的村子和個(gè)人，實(shí)現(xiàn)真正意義上的獎(jiǎng)懲。如2013年的考核中，有4個(gè)行政村因經(jīng)營管理不到位扣發(fā)了部分補(bǔ)償金，用于獎(jiǎng)勵(lì)4個(gè)優(yōu)秀的行政村和1位考核優(yōu)秀管護(hù)人員，這種獎(jiǎng)勵(lì)和處罰措施，極大的促進(jìn)了對集體林更加有效的管理。

(4)引進(jìn)社會資本投入，發(fā)展林下產(chǎn)業(yè)

集體公益林資金來源單一，過度依靠補(bǔ)助，以及收益和商品林兩極化是集體公益林管理的硬傷。對此理縣在管理中，積極尋求第3方經(jīng)濟(jì)、技術(shù)支持。如和北京山水自然保護(hù)中心合作開展的“理縣甘堡鄉(xiāng)熊耳村集體林經(jīng)營管理項(xiàng)目”，以及爭取匯豐銀行生態(tài)環(huán)境保護(hù)保護(hù)基金開展“理縣甘堡鄉(xiāng)熊耳村水資源監(jiān)測項(xiàng)目”，既能贏得資金，又能獲得技術(shù)支持和指導(dǎo)，幫助村民發(fā)展藏香豬、養(yǎng)蜂等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，還能取得良好的生態(tài)效益，有助于村民更加了解保護(hù)集體公益林對于全村水源涵養(yǎng)的生態(tài)價(jià)值。

(5)采用承包管護(hù)和異地托管并重的森林管護(hù)模式

為避免均股均利的集體公益林產(chǎn)權(quán)方式，在管護(hù)方面可能出現(xiàn)的“只愿拿錢不愿干活”的“大鍋飯”現(xiàn)象，理縣在實(shí)踐中形成了承包管護(hù)和異地托管兩種森林管護(hù)模式。1)承包管護(hù)模式：對各村(組)集體公益林實(shí)行聘用護(hù)林員專業(yè)管護(hù)。董事會公布管護(hù)山林面積、范圍、管護(hù)責(zé)任和管護(hù)費(fèi)等事項(xiàng)。按照“公開、公平、公正、擇優(yōu)”的原則，統(tǒng)一組織招聘，并由董事會與護(hù)林員簽訂森林管護(hù)責(zé)任協(xié)議書，將責(zé)任落實(shí)到管護(hù)人員。護(hù)林員聘任后，報(bào)縣林業(yè)局備案管理，持證上崗。護(hù)林員巡護(hù)集體山林填寫管護(hù)日志，并按《理縣集體林護(hù)林人員管理辦法》進(jìn)行管理考核。2)異地托管模式：對在本村外或本鄉(xiāng)鎮(zhèn)外的插花林地以及全鄉(xiāng)所有村共有的林地(鄉(xiāng)牧場林地)實(shí)行異地托管，即委托方(山林所屬村)將山林委托林地坐落的村進(jìn)行管護(hù)，雙方簽訂管護(hù)協(xié)議。管護(hù)人員由被委托方公開招聘，落實(shí)管護(hù)責(zé)任。

多年的實(shí)踐證明，董事會制度的建立符合理縣的實(shí)際。1)是由村民選舉產(chǎn)生的董事會，能夠代表村民意見，尤其在補(bǔ)償資金如何分配等方面產(chǎn)生的決策為村民信服。2)是根據(jù)中央政策落實(shí)集體林管護(hù)的責(zé)權(quán)利，董事會所代表的集體利益與集體林管護(hù)成效掛鉤，使得補(bǔ)償資金對集體林管護(hù)產(chǎn)生了有效的約束。3)是三級協(xié)議不但進(jìn)一步理清了利益相關(guān)方的角色和職能，更進(jìn)一步固化了集體林管理的責(zé)權(quán)利。

4 結(jié)論

本文針對林改后的集體公益林地，分析了家庭經(jīng)營承包制的現(xiàn)狀及問題，結(jié)合理縣的實(shí)踐，探討了均股均利制的管理和經(jīng)營方法。分析認(rèn)為，針對集體公益林而言，家庭經(jīng)營承包制和均股均利制哪種制度更合適，不能一概而論，需要針對各地的林業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會等情況，具體分析。雖然我國的家庭經(jīng)營承包制在耕地方面應(yīng)該取得了巨大的成功，但是考慮到林地，特別是集體公益林的生態(tài)功能，及其功能的發(fā)揮更加注重林地的整體性，以及林地本身在投入、經(jīng)營、生產(chǎn)周期等各方面和耕地的不同，經(jīng)營承包制是否適合林地，特別是集體公益林地的經(jīng)營，還需要在實(shí)踐中進(jìn)行驗(yàn)證。

結(jié)合本文的分析討論，建議在集體公益林管理方面，通過加大投入，引入社會資金，發(fā)展林下產(chǎn)業(yè)等多種方式，解決集體公益林收益低、成本高的瓶頸問題。嚴(yán)格管理和管護(hù)，完善法規(guī)制度，從法律的層次上保障承包者的權(quán)益。探索包括經(jīng)營承包制、股份經(jīng)營管理在內(nèi)的多種經(jīng)營管理方式，激活和發(fā)展林業(yè)的生產(chǎn)力。

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Discussion on the Management of Collective Ecological Public Forest between Household Contract System and Joint Stock Management System ——Taking Lixian Collective Public Forest Manage ment as an Example

HENG Li1，WANG Xiao-qin2

(1.Aba Li County Environmental Protection and Forestry Bureau of Sichuan Province，Lixian 623100,China; 2.Sichuan Academy of Forestry,Chengdu 610081,China)

According to China’s reform of forest land ownership after collective forest management status,analysis was made of collective forest management problems of household contract system.Combined with management practice in Lixian County,discussion was made on joint stock management system management methods of Lixian County collective ecological public forest.Analysis results showed that the household contract system or stock management system,which was more suitable for the the collective public forest,needed to be analyzed according to forestry,and economy and the social situation.

Collective,Ecological Public Forest,Household Contract System,Stock Management System

2016-11-21

北京山水自然保護(hù)中心四川林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營管理項(xiàng)目。

衡理(1972-)，女，林業(yè)高級工程師，主要從事林權(quán)改革管理的工作和研究。

10.16779/j.cnki.1003-5508.2017.02.025

F326.22

A

1003-5508(2017)02-0124-04