鄭男

摘要 負(fù)面清單其法律術(shù)語(yǔ)叫做“不符措施清單”，是一種外商投資管理模式或辦法，又可被稱為不符措施、特別管理措施目錄等，與其相對(duì)應(yīng)的概念是正面清單。負(fù)面清單模式在法理層面上體現(xiàn)了“法無(wú)禁止即可為”的法治理念，具有其鮮明的特點(diǎn)。隨著上海、廣東、天津、福建四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法律實(shí)踐，負(fù)面清單發(fā)揮其應(yīng)有的制度價(jià)值但也存在問(wèn)題，這對(duì)建立中俄自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)具有重大的借鑒意義。

關(guān)鍵詞 負(fù)面清單 中俄 自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)

中圖分類號(hào)：F752.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.322

2015年4月20日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并對(duì)外發(fā)布了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施》，負(fù)面清單列明了不符合國(guó)民待遇等原則的外商投資準(zhǔn)入特別管理措施，統(tǒng)一適用于上海、廣東、天津、福建四個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下統(tǒng)稱自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)）。自負(fù)面清單進(jìn)入國(guó)人視野，便引發(fā)了學(xué)術(shù)界及社會(huì)的熱烈追捧，但究竟何為負(fù)面清單？其法律依據(jù)何在？有哪些特點(diǎn)？現(xiàn)行負(fù)面清單的法律實(shí)踐對(duì)建立中俄自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有何借鑒意義呢？

一、負(fù)面清單的概念、法律依據(jù)及特點(diǎn)

（一）負(fù)面清單的概念

“負(fù)面清單”（negative list）是一種外商投資管理模式或辦法，其法律術(shù)語(yǔ)叫做“不符措施清單”（Non-Conformity Measures），又可被稱為不符措施、特別管理措施目錄等。換言之，負(fù)面清單是一種對(duì)外資許諾開(kāi)放的反向模式，是準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的例外。

負(fù)面清單模式以NAFFA即《北美自由貿(mào)易協(xié)定》為代表。NAFFA創(chuàng)設(shè)了“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+否定清單”的投資規(guī)則模式，除非NAFTA成員明確表示保留，否則該服務(wù)貿(mào)易就應(yīng)非歧視的開(kāi)放。

與負(fù)面清單相對(duì)應(yīng)的是正面清單（Positive fistings），以WI'O的GATS即《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》為代表。正面清單對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的范圍作出肯定性的承諾，通過(guò)列明開(kāi)放的領(lǐng)域使得外資得以進(jìn)入，GATS的做法便是要求成員國(guó)按“正面清單”作出承諾，明確列出承諾對(duì)外開(kāi)放的部門，未被列入清單內(nèi)的服務(wù)部門便是各東道國(guó)所保留、不給予外資以國(guó)民待遇的。

（二）負(fù)面清單的法理依據(jù)——“法無(wú)禁止即可為”

“法無(wú)禁止即可為”、“法無(wú)禁止即自由”最早出自于西方的法治理念，體現(xiàn)著私法自治的法律原則。從我國(guó)目前四大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法律實(shí)踐來(lái)看，負(fù)面清單實(shí)際上是原則的例外，該模式遵循“除非法律禁止的，否則就是法律允許的”邏輯，即凡是沒(méi)有列入“負(fù)面清單”的項(xiàng)目，都是不被禁止的。因此，負(fù)面清單是東道國(guó)基于“法無(wú)禁止即可為”的法律理念，對(duì)外國(guó)投資者進(jìn)行限制的法律依據(jù)。

（三）負(fù)面清單的特點(diǎn)

1.形式相同但內(nèi)容不同：

各國(guó)的負(fù)面清單大多以列表形式出現(xiàn)，且一般包含“不符措施列表”（針對(duì)現(xiàn)存的不符措施）與“行業(yè)列表”（針對(duì)未來(lái)出現(xiàn)的行業(yè)或活動(dòng)需采取的不符措施進(jìn)行保留）兩個(gè)列表。但各國(guó)國(guó)情的不同與各協(xié)定之間開(kāi)放程度的差異，具體在清單中列明的不符措施，需要保留將來(lái)采取不符措施領(lǐng)域或行業(yè)的內(nèi)容也各不相同。

2.開(kāi)放程度更高：

與正面清單模式相比，由于負(fù)面清單列明之外的所有領(lǐng)域與部門將適用國(guó)民待遇，一旦協(xié)定達(dá)成便會(huì)產(chǎn)生一種“自動(dòng)自由化”的效果，義務(wù)締約國(guó)所承擔(dān)的將是更高的國(guó)際義務(wù)。

與正面清單相比，負(fù)面清單的優(yōu)越性體現(xiàn)如下：

3.提高自由化程度、透明度的同時(shí)又保留一定的靈活性：

由于在負(fù)面清單管理模式下往往需要詳細(xì)公布不符措施的相關(guān)信息，使得投資者得以在更加透明、可預(yù)見(jiàn)性更強(qiáng)的投資環(huán)境下獲得更為準(zhǔn)確可靠的信息。雖然更透明、自由化程度更高的負(fù)面清單約束著東道國(guó)政府，但仍具有一定的靈活性，采用負(fù)面清單并不會(huì)限制東道國(guó)政府根據(jù)其國(guó)內(nèi)法和國(guó)際條約、協(xié)定規(guī)范外國(guó)投資者的權(quán)利。

二、負(fù)面清單的法律實(shí)踐對(duì)建設(shè)中俄自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的借鑒意義

（一）負(fù)面清單管理存在的問(wèn)題——以上海自貿(mào)區(qū)為例

1.清單內(nèi)容本身存在的問(wèn)題：

以2015年4月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的最新版為例，清單共列出122項(xiàng)特別管理措施，相比2014年版減少了17條，2013年版減少了68條，是首個(gè)全國(guó)自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一適用的負(fù)面清單。整體上來(lái)說(shuō)負(fù)面清單的修改是朝著精簡(jiǎn)、開(kāi)放、透明的方向進(jìn)行的，然而仍然存在一些問(wèn)題。

（1）整體開(kāi)放度有限，無(wú)實(shí)質(zhì)性開(kāi)放內(nèi)容的增加。根據(jù)相關(guān)調(diào)查顯示，37%的投資者認(rèn)為負(fù)面清單的開(kāi)放度仍有限，與外商投資指導(dǎo)目錄的內(nèi)容相差不大，非常接近“正面清單”，服務(wù)業(yè)制造業(yè)開(kāi)放的突破較少。以教育為例，作為準(zhǔn)公產(chǎn)品的普通高中教育、高等教育機(jī)構(gòu)和學(xué)前教育均被列入限制類，規(guī)定須由中方主導(dǎo)。

（2）表述欠規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。根據(jù)美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，“負(fù)面清單”里的每一項(xiàng)不符措施一般包括部門或事項(xiàng)、國(guó)內(nèi)或國(guó)際產(chǎn)業(yè)分類編碼、保留類型、政府級(jí)別、法律依據(jù)、措施的簡(jiǎn)要描述及逐步自由化的承諾。外國(guó)投資者對(duì)自貿(mào)區(qū)的投資熱情低于預(yù)期，與負(fù)面清單的透明度較差存在一定關(guān)系。特別管理措施表述含糊不僅增加了外國(guó)投資者的辨識(shí)難度，而且降低了負(fù)面清單的透明度，使得“負(fù)面清單”難以有效推行，管理部門難以進(jìn)行實(shí)際操作管理，增加了不必要的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

（3）重大領(lǐng)域未實(shí)現(xiàn)突破。自貿(mào)區(qū)改革的核心是金融業(yè)的改革，而負(fù)面清單中關(guān)于金融業(yè)的內(nèi)容有足足24條，名目繁多的條款意味著限制的增多，外商投資者設(shè)立金融機(jī)構(gòu)的熱情大打折扣，加之民營(yíng)銀行設(shè)立運(yùn)營(yíng)的相關(guān)實(shí)施細(xì)則的缺失與稅收政策的限制，使得自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在取得重大領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)性突破方面阻礙重重。

2.負(fù)面清單與現(xiàn)存相關(guān)法律之間的關(guān)系問(wèn)題：

2013年8月30日十二屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議決定在中國(guó)（上海）自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫停調(diào)整三大外資法規(guī)定的有關(guān)行政審批，執(zhí)行期為三年。同時(shí)由于《外資投資產(chǎn)業(yè)目錄》是配合三大外資法的審批制定并適用的，因此也將在自貿(mào)區(qū)停止適用。與此同時(shí)，在負(fù)面清單的施行過(guò)程中相關(guān)實(shí)施細(xì)則的立法、修法程序卻遲遲未定，導(dǎo)致出現(xiàn)僅靠一張負(fù)面清單適用于自貿(mào)區(qū)的現(xiàn)狀。配套的行政法規(guī)、規(guī)章的缺乏，使得負(fù)面清單管理措施的推行效率低下。三大外資法的暫停實(shí)施，外資管理相關(guān)法修訂得滯后導(dǎo)致負(fù)面清單缺乏國(guó)內(nèi)法的支持，勢(shì)必影響負(fù)面清單模式的順利推行。

3.負(fù)面清單模式管理上的問(wèn)題：

配套的事中事后監(jiān)管制度不夠完善。事前審批制度由于程序繁復(fù)、不透明不公開(kāi)且層級(jí)多，耗時(shí)長(zhǎng)且易產(chǎn)生權(quán)利腐敗等問(wèn)題而飽受詬病，而負(fù)面清單中的限制類特別管理措施仍然施行審批制，仍需進(jìn)一步簡(jiǎn)化程序。準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理模式強(qiáng)調(diào)事前監(jiān)管，但若無(wú)充分的事中事后監(jiān)管的配套，勢(shì)必影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

（二）建設(shè)中俄自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建議

1.設(shè)計(jì)更為科學(xué)合理的負(fù)面清單、兼顧擴(kuò)大開(kāi)放與產(chǎn)業(yè)保護(hù)：

對(duì)現(xiàn)有的負(fù)面清單進(jìn)行調(diào)整刪減，對(duì)目前個(gè)別原則表述的門類進(jìn)行細(xì)化并詳述展開(kāi)。目前我國(guó)開(kāi)放的行業(yè)更多的是自己的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)如制造業(yè)，對(duì)于服務(wù)業(yè)的開(kāi)放卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這與國(guó)際上大多數(shù)自貿(mào)區(qū)的做法有較大的差距。服務(wù)貿(mào)易投資的高度開(kāi)放是國(guó)際新貿(mào)易格局的主要特點(diǎn)，也是我國(guó)融入新一輪國(guó)際貿(mào)易秩序的基本要求。同時(shí)，也要注意為將來(lái)可能產(chǎn)生糾紛時(shí)預(yù)留一定的辯護(hù)的空間。因此在某些措施的規(guī)定中可適當(dāng)采用“等”字來(lái)避免窮盡的列舉，如此可以將目前沒(méi)預(yù)估到而未來(lái)可能出現(xiàn)的行業(yè)或是措施涵蓋其中，提前籌劃。

2.加快現(xiàn)行外資法的修訂：

目前，我國(guó)規(guī)范外資的法律法規(guī)不僅有限且不成體系。雖然我國(guó)已發(fā)布了《外國(guó)投資法（草案）》，但該法涉及的有關(guān)特別管理措施的相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺少與管理措施相對(duì)應(yīng)的具體法律條款。在此情況下，建議借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，將清單中管理措施的具體限制內(nèi)容分散到各個(gè)部口法中，再參考菲律賓的做法，以《外國(guó)投資法》進(jìn)行總體的規(guī)制。自上而下梳理我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)，明確具體的管理措施是否有相應(yīng)的法律依據(jù)。重點(diǎn)對(duì)第三產(chǎn)業(yè)中的服務(wù)業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行梳理：填補(bǔ)確需給予非國(guó)民待遇但缺位的法律空白；考慮廢止或修改負(fù)面清單中沒(méi)有予以保留的管理措施所對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)或法律條文。在進(jìn)行梳理過(guò)程中調(diào)整法律法規(guī)的沖突問(wèn)題。另外，應(yīng)適當(dāng)保留兜底條款以適應(yīng)負(fù)面清單的適時(shí)變化。

3.轉(zhuǎn)變政府職能，建立社會(huì)力量參與監(jiān)管制度：

社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)管是多元化社會(huì)主體承擔(dān)一定公共職能，是現(xiàn)代社會(huì)治理理念的體現(xiàn)。將社會(huì)事務(wù)性職能向社會(huì)中介組織轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化，激發(fā)公眾參與社會(huì)事務(wù)管理的積極性，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，減輕政府的負(fù)擔(dān)。借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，可以在每年的財(cái)政預(yù)算中預(yù)留一定規(guī)模的資金對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)予以資助，鼓勵(lì)專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立；可以將一些非涉密性的信息采集與分析、資格認(rèn)證與公證類事項(xiàng)、檢驗(yàn)檢測(cè)等事項(xiàng)委托給中介機(jī)構(gòu)；可以進(jìn)一步梳理購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)，委托社會(huì)力量管理相關(guān)事項(xiàng)，發(fā)揮社會(huì)組織特別是專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用；可以創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件將資產(chǎn)評(píng)估鑒定、咨詢、認(rèn)證、拍賣等社會(huì)職能交由律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，為社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督搭建平臺(tái)，不僅有利于解決就業(yè)也有利于分擔(dān)政府職能，將人力、物力放到更重要更為關(guān)鍵的事中事后監(jiān)管當(dāng)中。