汪 慶 華

(上海大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，上海 200444)

中國的“善治”研究：主題、觀點(diǎn)和政策主張

汪 慶 華

(上海大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，上海 200444)

盡管中國背景下的“善治”研究已成為一個(gè)熱門領(lǐng)域，但對(duì)其評(píng)述性文章和政治學(xué)分析都很少。首先考察國際援助機(jī)構(gòu)和西方學(xué)術(shù)界的善治定義及附加的政治訴求， 然后采用中國研究中“人及其思想”文獻(xiàn)的分析路徑，從公民社會(huì)與善治、“善政”與善治、善治與中國的政治發(fā)展、善治與民主等方面對(duì)俞可平等學(xué)者的善治研究進(jìn)行 “處境化的解讀”。旨在透過國內(nèi)代表性學(xué)者的善治“思想”來觀察上世紀(jì)末以來中國政治發(fā)展的內(nèi)容、特點(diǎn)和邏輯。

： 善治；善治研究；俞可平；政治發(fā)展

一、引言

自從20世紀(jì)90年代末“治理”(governance)與“善治”(good governance)的概念及相關(guān)理論被介紹到中國學(xué)術(shù)界以來，很快引起學(xué)者們的濃厚興趣，并被廣泛運(yùn)用到政治學(xué)、公共管理學(xué)等領(lǐng)域的相關(guān)研究之中。如果用“善治”作為關(guān)鍵詞和文章標(biāo)題在“中國知網(wǎng)”資料庫中進(jìn)行搜索，會(huì)分別找到1 104篇和1 370篇文章，均為過去10余年發(fā)表的。*截至2017年7月5日。這些文章涉獵范圍非常廣，包括中國的公民社會(huì)、政治發(fā)展、政府再造、社會(huì)管理體制創(chuàng)新、鄉(xiāng)村治理和城市社區(qū)治理、中共的反腐敗等等主題。善治研究的影響還延伸到政策實(shí)務(wù)界，比如由中共中央編譯局主導(dǎo)的“中國地方政府創(chuàng)新”獎(jiǎng)。新聞媒體以及除中央領(lǐng)導(dǎo)層之外的黨政官員也開始頻繁地運(yùn)用善治一詞。

但目前針對(duì)國內(nèi)善治研究的評(píng)述性文章較少，進(jìn)行政治學(xué)解讀的更少，本文試圖填補(bǔ)這一空白。顏佳華和王升平偏重學(xué)理的角度，從善治理論的科學(xué)性與成熟性來分析其是否適用于我國地方治理研究。[1]王詩宗對(duì)中外善治研究的討論盡管只占其專著的一小部分，但仍然是我國學(xué)術(shù)界針對(duì)善治概念和理論以及附加在善治上的政策主張的高質(zhì)量分析。不足之處是王詩宗主要分析了偏重政策實(shí)務(wù)的國際援助機(jī)構(gòu)(包括關(guān)聯(lián)學(xué)者)對(duì)善治的界定及發(fā)展中國家背景下的善治，甚少關(guān)注西方學(xué)術(shù)界的善治研究以及西方國家背景下的善治。他對(duì)國內(nèi)善治研究的學(xué)理分析和政治分析也不夠系統(tǒng)和充分。[2]

國內(nèi)治理研究的評(píng)述性文章有很多，但是本文關(guān)注的是國內(nèi)的善治研究而非治理研究。雖然兩者之間有密切的關(guān)聯(lián)，但治理概念與善治概念以及治理研究與善治研究是不能畫等號(hào)的。

對(duì)治理與善治兩個(gè)概念的定義和運(yùn)用，學(xué)術(shù)界和政策實(shí)務(wù)界都普遍存在著過于隨意的現(xiàn)象。為解決這個(gè)問題，羅茲(R.A.W. Rhodes)提出，學(xué)者們應(yīng)根據(jù)其研究問題和目的約定一個(gè)定義。[3] 52-53盡管確實(shí)有將治理等同于善治的用法，但它僅僅是英文文獻(xiàn)中對(duì)治理的幾種界定之中的一個(gè)，[3]46-53[4]而且這種用法在很多學(xué)者看來是不妥當(dāng)?shù)?。從國際學(xué)術(shù)界的經(jīng)驗(yàn)來看，善治研究可以被視為治理研究的一個(gè)重要組成部分，也可以被認(rèn)為是相對(duì)獨(dú)立的，本文采取第二個(gè)立場(chǎng)。

由于與本文內(nèi)容有交叉，李泉的《治理理論與中國政治改革的思想建構(gòu)》必須提及。該文分析了20世紀(jì)90年代后期以來國外治理理論被引進(jìn)的歷程及影響，他認(rèn)為治理理論本土化對(duì)中國政治學(xué)的一個(gè)主要貢獻(xiàn)是推動(dòng)了公民社會(huì)研究。筆者將李泉所說的理論推進(jìn)概括如下：公民社會(huì)與政府有共享的目標(biāo)，兩者可以發(fā)展出合作型而非對(duì)抗型的關(guān)系；公民組織可以成為中國政治發(fā)展的一股積極力量。李泉將俞可平等學(xué)者治理研究的解讀置于20世紀(jì)80年代以來中國政治改革的理論背景之下，認(rèn)為俞可平“在善治的名義下重塑(中國)民主政治改革的議題”，[5]即：以新興商業(yè)階層和知識(shí)分子為主導(dǎo)的公民組織可以有效地改進(jìn)政府決策，可以積極地推動(dòng)中國的政治發(fā)展，有可能成為中國政治-行政體制改革的突破口等。這些本質(zhì)上是俞可平經(jīng)由治理理論而提出的中國政改戰(zhàn)略?？傊撐膶?duì)國內(nèi)近20年來的治理研究進(jìn)行了開拓性的政治學(xué)解讀，有助于理解這一時(shí)期政治學(xué)界如何務(wù)實(shí)地探索國家政治發(fā)展的路徑。

不同于李泉一文，本文將側(cè)重考察俞可平等代表性學(xué)者的善治研究。與治理概念相比，作為“良好的治理”的善治概念涉及評(píng)判一個(gè)國家是如何被治理的，帶有更加強(qiáng)烈的價(jià)值判斷和政治色彩。相比較治理研究，國內(nèi)的善治研究更直接、更鮮明地體現(xiàn)出學(xué)者們對(duì)中國政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷。本文的政治學(xué)解讀將突出關(guān)注附加在善治一詞下的政策主張，由此引出本文的另外一個(gè)目的：透過國內(nèi)代表性學(xué)者的善治思想來觀察中國20世紀(jì)末以來的政治變革。

從20世紀(jì)50到70年代，在海外的中國研究(China studies)中盛行針對(duì)“人及其思想”(the man and his ideas)的學(xué)術(shù)研究。其特點(diǎn)是，通過分析近現(xiàn)代中國歷史上少數(shù)重要知識(shí)分子的思想來揭示宏觀層次的政治和社會(huì)問題；被選中的知識(shí)分子通常都積極參與或影響了其所處時(shí)代的一些重大政治變革。[6]比如，施瓦茨(Benjamin Schwartz)對(duì)晚清思想家嚴(yán)復(fù)的經(jīng)典著作所作的解讀從兩個(gè)方面為嚴(yán)復(fù)思想的研究提供了新啟示：清朝知識(shí)分子的特點(diǎn)及西方自由主義如何經(jīng)由嚴(yán)復(fù)的譯介進(jìn)入中國。[7]盡管自20世紀(jì)70年代中期以來，“人及其思想”在中國研究中已被邊緣化，仍有不少政治學(xué)者從事基于“思想是重要的”(ideas matter)預(yù)設(shè)的學(xué)術(shù)研究，關(guān)注比如改革開放以來不同思潮(新權(quán)威主義、自由主義、新老左派、民族主義等)在中國的演變以及它們之間的辯論，中國知識(shí)分子關(guān)于中共的合法性及中共應(yīng)對(duì)全球化的策略等的討論。[8]

沿著“人及其思想”文獻(xiàn)的研究路徑，本文采用“處境化的解讀”(contextual reading)——長期以來中國研究中的主要研究手段——來分析俞可平及其他代表學(xué)者的善治思想。作為公認(rèn)的中國治理和善治研究的開拓者，俞可平不僅將治理和善治的概念及理論引介給國內(nèi)學(xué)術(shù)界，而且還將之與中國的現(xiàn)實(shí)相結(jié)合進(jìn)行本土化改造，應(yīng)用于對(duì)中國政治、行政和社會(huì)的分析，這些分析塑造了中國學(xué)術(shù)界對(duì)善治的理解。俞可平還建立起了一個(gè)善治研究的學(xué)術(shù)網(wǎng)絡(luò)，其中包括中央編譯局比較政治經(jīng)濟(jì)研究中心以及北京大學(xué)等10個(gè)研究單位的地方政府創(chuàng)新研究中心。其研究團(tuán)隊(duì)的部分核心成員，比如何增科、周紅云等，也成為國內(nèi)善治研究的代表性學(xué)者。由于俞可平的大力推動(dòng)，善治研究已成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界的一個(gè)熱門研究領(lǐng)域。

從本文的評(píng)述對(duì)象——即那些用“善治”作為關(guān)鍵詞和文章標(biāo)題在“中國知網(wǎng)”資料庫中所搜索到的文章(分別為903篇和774篇)及相關(guān)的中文專著——來看，大多數(shù)的學(xué)術(shù)類文章都以不同的形式重復(fù)俞可平的觀點(diǎn)，缺乏理論創(chuàng)新。其他非學(xué)術(shù)的新聞訪談和述評(píng)也大致都是引用俞可平的話。造成這種現(xiàn)象的主要原因如下：作為改革開放后我國培養(yǎng)的第一批政治學(xué)者的優(yōu)秀代表，俞可平長期活躍在國內(nèi)學(xué)術(shù)界和政策實(shí)務(wù)界。憑借中共中央編譯局副局長的官方背景*俞可平自2015年10月后轉(zhuǎn)任北京大學(xué)政府管理學(xué)院院長。及中央編譯局的強(qiáng)大資源，俞可平迅速并且一直擁有國內(nèi)善治研究的近乎壟斷性的話語權(quán)。從善治的定義和要素、善治研究的主題乃至善治背后的政策主張等，很少看到其他學(xué)者直接提出挑戰(zhàn)性的觀點(diǎn)。

基于上述說明，本文將以俞可平的善治研究為主，也會(huì)提及那些提出了新觀點(diǎn)或者對(duì)俞可平有重要補(bǔ)充和發(fā)展的少數(shù)學(xué)者(包括其研究團(tuán)隊(duì)的部分成員)。對(duì)一些基本重復(fù)俞可平觀點(diǎn)但有一定代表性的文章，也會(huì)適當(dāng)列出。

筆者將首先概略地梳理有關(guān)善治定義和善治研究的相關(guān)國際文獻(xiàn)，以彌補(bǔ)中文文獻(xiàn)中尚無相關(guān)系統(tǒng)整理之遺憾。

二、對(duì)善治的界定

在英語文獻(xiàn)中，“治理”被當(dāng)作是“統(tǒng)治”的同義詞來使用，指在某一特定領(lǐng)域權(quán)威的運(yùn)用。[9]自20世紀(jì)80年代初開始，針對(duì)傳統(tǒng)公共行政和福利國家在社會(huì)問題解決及公共服務(wù)提供方面的能力不足，西方國家開展了以“新公共管理運(yùn)動(dòng)”為核心的治理改革。相應(yīng)地，治理被賦予了新的含義，即從正式的、科層制的公共行政轉(zhuǎn)向公私界限的模糊，強(qiáng)調(diào)非政府的社區(qū)團(tuán)體、民間組織、私營企業(yè)等在公共服務(wù)提供方面扮演更重要角色，借用商業(yè)運(yùn)作原則，減少政府的規(guī)模和干預(yù)，采取地方化和分權(quán)化等等。[10]

關(guān)于“善治”，*關(guān)于善治的定義，國際學(xué)術(shù)界并未達(dá)成共識(shí)。一般認(rèn)為，該概念為世界銀行在1989年非洲發(fā)展的報(bào)告(即FromCrisistoSustainableGrowth-SubSaharanAfrica:ALong-termPerspectiveStudy)中首次提出。[11]373在世行看來，“善治包括所有或部分下列的特點(diǎn)：一個(gè)有效率的公共服務(wù)、一個(gè)能行使合同的獨(dú)立的司法體系和法律框架、一個(gè)負(fù)責(zé)任的運(yùn)用公共基金的官僚體系、一個(gè)獨(dú)立的公共稽核員、對(duì)代議制立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)任、一個(gè)多元的制度架構(gòu)以及一個(gè)獨(dú)立的媒體”。[12]這些特點(diǎn)亦即善治的要素，顯然是以西方國家為模板的。這個(gè)界定在多邊國際援助和發(fā)展機(jī)構(gòu)(比如國際貨幣基金組織、聯(lián)合國等)中具有代表性。這些多邊組織的憲章都明確禁止卷入受援助國的內(nèi)部政治事務(wù)，它們提出的善治方案表面上只關(guān)注受援助國的行政-技術(shù)層面，比如要求重組國家結(jié)構(gòu)以達(dá)到公共權(quán)力運(yùn)行的有效性、責(zé)任性和透明性，減少政府的規(guī)模和干預(yù)，遏制腐敗，重視公民社會(huì)和市場(chǎng)的作用等，但實(shí)際上受援國的政治-憲政層面也一定會(huì)涉及，如同羅茲所精辟概括的：“‘善治’將新公共管理與自由民主的推行嫁接在一起?！盵3]50西方國家比如美國、英國、荷蘭等的援外機(jī)構(gòu)均為雙邊性質(zhì)，其善治方案的政治性色彩更為明顯。[13]

當(dāng)國際援助機(jī)構(gòu)給部分發(fā)展中國家和蘇東轉(zhuǎn)型國家提供貸款等財(cái)政援助時(shí)，通常會(huì)要求受援助國達(dá)到善治的嚴(yán)格條件，實(shí)質(zhì)是要求受援助國在行政-技術(shù)層面和政治-憲政層面同時(shí)采取改革措施。前者在20世紀(jì)90年代前期指復(fù)制西方的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，90年代中期后指建構(gòu)現(xiàn)代公共行政體系，后者指在非西方的土地上移植西方式民主。最終目的是推動(dòng)第三世界和蘇東國家的多黨制民主化，及按照西方的國家-市場(chǎng)關(guān)系來削減過于龐大的國家結(jié)構(gòu)。[11]380-381[14][15]由此，當(dāng)西方學(xué)術(shù)界討論發(fā)展中和轉(zhuǎn)型國家的治理改革時(shí)，通常認(rèn)為其善治榜樣應(yīng)是西方發(fā)達(dá)國家的公共治理和民主政治模式。

治理和善治的概念也很快從國際援助機(jī)構(gòu)滲透到歐美學(xué)術(shù)界，成為時(shí)髦詞語。[11]376-377其中一個(gè)主要用法是學(xué)者們用善治來指代一種理想社會(huì)，即以公民直接參與為基礎(chǔ)的協(xié)商式民主來彌補(bǔ)現(xiàn)有代議制民主的不足，甚至是加以替代。代表學(xué)者邦(Henrik Bang)和埃斯馬克(Anders Esmark)認(rèn)為，善治指一種與歐洲正在出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)相伴隨的新型民主。它建立在網(wǎng)絡(luò)治理之上，治理手段是反思的、交流的及基于網(wǎng)絡(luò)之上的。善治這種新型民主形態(tài)主要通過政策項(xiàng)目來運(yùn)作，由具有反思、學(xué)習(xí)精神的普通公民既充當(dāng)專家又充當(dāng)實(shí)質(zhì)上的日常政策制定者來組成管理式和監(jiān)督式的公共政體。這種民主形式會(huì)帶來“更多自由、更多由下而上的效率、更多問題解決和政治參與以及更有反省能力的公民”。[16]

綜上所述，關(guān)于善治的定義和要素，西方學(xué)術(shù)界和偏重政策實(shí)務(wù)的國際援助機(jī)構(gòu)的理解是不同的：前者旨在探索新的民主形式以解決西方的政治問題，善治意味著治理的理想狀態(tài)；后者旨在提出政治-經(jīng)濟(jì)體制的改革方案以幫助發(fā)展中國家，西方民主政治模式即是善治。還有，多邊和雙邊的國際援助機(jī)構(gòu)的理解也有差異。發(fā)展中國家和西方發(fā)達(dá)國家背景下的善治也是不同的。

俞可平于1999年發(fā)表的《治理和善治引論》一文(以下簡稱“1999年俞文”)是國內(nèi)治理與善治研究方面第一篇有廣泛影響力的學(xué)術(shù)論文。該文提出，治理指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需求。它與統(tǒng)治的區(qū)別在于：統(tǒng)治的權(quán)威是政府，而治理同時(shí)依賴于政府和非政府的權(quán)威來源；統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向是自上而下、強(qiáng)制性的，而治理主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等管理公共事務(wù)。概言之，治理強(qiáng)調(diào)公共管理主體的多元化和協(xié)同合作。

通過討論善治出現(xiàn)的直接原因，俞可平將治理和善治兩個(gè)概念連接起來。在他看來，西方學(xué)者用治理概念替代統(tǒng)治概念是因?yàn)橹卫頇C(jī)制可以有效應(yīng)對(duì)社會(huì)資源配置中的市場(chǎng)失效和國家失效。但治理也有許多局限，也存在治理失效的可能性。為了使治理更加有效，學(xué)者們和國際組織提出了許多方案，其中善治的理論最有影響。俞可平認(rèn)為：“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！盵17]39其基本要素包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔和公正。這10個(gè)要素的程度越高，意味著善治的程度越高，治理的狀況越好。*“1999年俞文”只提到了善治的六個(gè)要素，后面一文增加了四個(gè)。[17]39-40[18]這10個(gè)要素參考了前述的世界銀行的定義，但又加入了基于中國本土立場(chǎng)的要素。

三、俞可平及其他代表學(xué)者的善治“思想”

“1999年俞文”開創(chuàng)了我國的善治研究。在隨后的幾年內(nèi)，通過組織和參與專題研討會(huì)、大量發(fā)表文章和出版著作、設(shè)立“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”等，俞可平迅速地推廣了他的觀點(diǎn)?？傮w上看，“1999年俞文”對(duì)善治的理解與國際文獻(xiàn)一致，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)其評(píng)價(jià)很高。俞可平的重要貢獻(xiàn)是他對(duì)海外善治理論進(jìn)行了本土化改造，以服務(wù)于他關(guān)于中國政治發(fā)展的特定主張和實(shí)踐，下面將從四個(gè)方面展開分析。

(一)善治、公民社會(huì)和社會(huì)治理

“1999年俞文” 指出：“公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，沒有一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)，就不可能有真正的善治?！盵17]40善治本質(zhì)上指國家權(quán)力向社會(huì)的回歸，政府應(yīng)鼓勵(lì)公民社會(huì)在公共問題的解決中扮演重要角色。

在其代表文章《中國公民社會(huì)：概念、分類與制度環(huán)境》中，[19]俞可平將公民社會(huì)界定為國家或政府系統(tǒng)，以及市場(chǎng)或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非政府和非企業(yè)的民間組織。他提出，自改革開放以來，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)正在逐漸興起，對(duì)中國的社會(huì)政治生活產(chǎn)生日益重要的影響。中國的民間組織在不同程度上具有非政府性、非營利性、自主性、志愿性等特征。但與西方國家相比，由于多為政府創(chuàng)建并受政府主導(dǎo)，中國的民間組織通常不是獨(dú)立的，與政府的關(guān)系不是對(duì)抗性的。而且，絕大多數(shù)民間組織都是20世紀(jì)80年代后才成立的，相當(dāng)一部分不成熟，是過渡性的或者是仍處在轉(zhuǎn)變之中。整體上看，民間組織對(duì)于中國的民主政治建設(shè)是一支積極的力量，其重要作用包括：奠定基層民主尤其是社會(huì)自治的組織基礎(chǔ)(即村民委員會(huì)和居民委員會(huì))；溝通政府與公民個(gè)人的重要橋梁；影響政府決策和推動(dòng)政府改革；通過參與社會(huì)公益事業(yè)，改善了政府的形象；對(duì)政府行為構(gòu)成有力的制約等等。

俞可平認(rèn)為，中國公民社會(huì)所處制度環(huán)境的最大特征是“宏觀鼓勵(lì)”與“微觀約束”的結(jié)合。1982 年頒布的憲法把結(jié)社自由作為公民的基本權(quán)利確定下來，黨的基本政策對(duì)民間組織持積極的肯定態(tài)度。隨著市場(chǎng)的擴(kuò)大、政府從社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活中撤退以及公民對(duì)政治生活持理性態(tài)度，宏觀環(huán)境總體上有助于民間組織的發(fā)展。但微觀制度環(huán)境是約束甚至是敵意的。相當(dāng)一部分黨政官員對(duì)民間組織的意義和作用缺乏正確的認(rèn)識(shí)，將之當(dāng)作政府的附屬品，或者視作西方敵對(duì)勢(shì)力的產(chǎn)物，擔(dān)心它們會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，他們傾向于提防民間組織，限制它們的發(fā)展。相關(guān)的法律法規(guī)和監(jiān)管體系也對(duì)中國民間組織的發(fā)展不利：一方面，政府的相關(guān)法律、規(guī)章、條例等的基本導(dǎo)向是對(duì)民間組織進(jìn)行控制和約束,許多相關(guān)規(guī)定重疊和繁瑣；另一方面，至今仍無關(guān)于民間組織的正式立法，缺乏一般性法律。所有民間組織必須接受民政部門等主管機(jī)關(guān)的監(jiān)管和其業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，后者還承擔(dān)著日常的管理責(zé)任。這種雙重管理體制導(dǎo)致相互沖突的政策、監(jiān)管重疊、監(jiān)管漏洞、監(jiān)管真空等問題。

2010年黨的十七屆五中全會(huì)提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，以更好地應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下的各種社會(huì)問題。在此背景下，俞可平提出社會(huì)治理概念，認(rèn)為它包括社會(huì)管理和社會(huì)自治兩個(gè)方面：前者指政府依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活的管理，其管理主體是公共權(quán)力部門，是一種政府行為；后者指人民群眾對(duì)基層公共事務(wù)的自我管理，其管理主體是社會(huì)組織，體現(xiàn)著基層民主。由于長期以來我國在強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理時(shí)有意或無意忽視社會(huì)自治的作用，俞可平呼吁要更加重視社會(huì)自治，因?yàn)椤皼]有高度發(fā)達(dá)的社會(huì)自治，就難有作為理想政治狀態(tài)的善治”。[20]33

綜上所述，俞可平指出了中國民間組織的非對(duì)抗性、非政治性特征，肯定其對(duì)提高政府決策的民主化、促進(jìn)公民參與的政治功能。他還強(qiáng)調(diào)民間組織在彌補(bǔ)政府能力、幫助政府解決公共問題方面的社會(huì)功能。尤其在當(dāng)前社會(huì)沖突日益增多的情況下，俞可平突出民間組織對(duì)保護(hù)弱勢(shì)群體、提供社會(huì)服務(wù)、維護(hù)社會(huì)秩序、構(gòu)建和諧社會(huì)等方面的重要作用。借助善治話語，俞可平希望能糾正政府官員對(duì)民間組織的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，不要限制中國公民社會(huì)的發(fā)展。

(二)善治、善政和地方政府創(chuàng)新

“1999年俞文”提出善政概念，它包括嚴(yán)明的法紀(jì)、清廉的官員、較高的行政效率、良好的行政服務(wù)等要素。在20世紀(jì)90年代被善治取代以前，善政一直都是世界各地人們所期望的理想政治管理模式。

上述觀點(diǎn)在2004年進(jìn)一步發(fā)展。俞可平指出，在現(xiàn)實(shí)的政治發(fā)展中，“政府對(duì)人類實(shí)現(xiàn)善治仍然有著決定性的作用”；“ 善政是通向善治的關(guān)鍵；欲達(dá)到善治，首先必須實(shí)現(xiàn)善政”。[21]在不同時(shí)代和社會(huì)政治制度下, 善政的具體內(nèi)容不同。在當(dāng)代中國的背景下，善政應(yīng)當(dāng)具備民主、責(zé)任、服務(wù)、質(zhì)量、效益、專業(yè)、透明和廉潔等要素。相應(yīng)地，中國應(yīng)該建設(shè)一個(gè)“民主政府”“責(zé)任政府”“服務(wù)政府”“優(yōu)質(zhì)政府”“效益政府”“專業(yè)政府”“透明政府”和“廉潔政府”。此文發(fā)表之后，其他學(xué)者也發(fā)表文章，各自提出了中國政府的理想“善政”模式。[22]

俞可平對(duì)政府推進(jìn)中國政治發(fā)展所起的作用持積極態(tài)度。雖然他認(rèn)為在全球化時(shí)代善治是人類的理想政治模式，“但是在中國目前的狀態(tài)下，要達(dá)到善治首先必須實(shí)現(xiàn)善政”。[23] 66為了使中國政府變成“良好的政府”(善政)，俞可平在2000年啟動(dòng)了“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，鼓勵(lì)地方政府按照上述的善政標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革。

從獲獎(jiǎng)的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目我們可以進(jìn)一步了解俞可平的善政概念及他期待的政府改革方向。截至2012年年初，“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”一共進(jìn)行了六輪，共有1 913個(gè)項(xiàng)目申請(qǐng)，139個(gè)最后獲獎(jiǎng)。[24]獲獎(jiǎng)的地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目可分為兩類：行政改革類和政治改革類。第一類包括改善政府的公共服務(wù)，簡化行政審批，保護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益，擴(kuò)大社會(huì)保障，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，完善國有資產(chǎn)管理，推廣電子政務(wù)等等，目的是使政府更有效率，執(zhí)政能力更強(qiáng)，施政更公平和服務(wù)意識(shí)更強(qiáng)。第二類包括推行村民自治和促進(jìn)城市居民自治，擴(kuò)大競爭性選舉，政府自身的依法行政建設(shè)，探索協(xié)商民主的新形式，推行政務(wù)公開，拓寬監(jiān)督公共權(quán)力的渠道，改革完善民間組織管理體制，擴(kuò)大公民的有序政治參與等等，目的是使政府更有責(zé)任性、透明性、法治程度更高，以及在監(jiān)督政府決策和政策實(shí)施等方面給予普通公民更多權(quán)利。[20]130-153

俞可平也清醒地認(rèn)識(shí)到地方政府創(chuàng)新在現(xiàn)實(shí)中的困難和局限性。比如21世紀(jì)初以來，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)的“公推公選”，是一項(xiàng)黨內(nèi)民主和基層民主的突破性發(fā)展。但它“在一些地方試行一段時(shí)間后便停了下來，至今在全國也只有近300個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在時(shí)斷時(shí)續(xù)地推行，還不到全國43 275個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的百分之一” 。[25]118一方面，政府改革風(fēng)險(xiǎn)很大，多數(shù)地方官員不愿意進(jìn)行創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)；另一方面，一些既有的創(chuàng)新和探索沒有制度化，一旦主要官員發(fā)生職位上的變動(dòng)，也就人走政息。俞可平多次呼吁，應(yīng)及時(shí)地通過法律、法規(guī)和政策等，將之轉(zhuǎn)變成黨和國家的制度，在全國范圍內(nèi)推廣。

不同于那些激進(jìn)知識(shí)分子和西方學(xué)者否定自上而下的中國政治改革路徑，俞可平高度重視黨對(duì)推進(jìn)國家政治發(fā)展所起的作用，以鼓勵(lì)地方政府以創(chuàng)新的形式來推動(dòng)各級(jí)政府變成“良好的政府”，顯示出他的務(wù)實(shí)和積極進(jìn)取。借助“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，俞可平希望能在行政層面，促進(jìn)現(xiàn)代行政國家建設(shè)，提高公共行政體系的質(zhì)量、專業(yè)性和效率，使政府更加強(qiáng)化服務(wù)導(dǎo)向、更加關(guān)注民生和社會(huì)公平。在政治層面，除了使公共權(quán)力的運(yùn)行更有透明性和責(zé)任性及鼓勵(lì)公民的政治參與，俞可平還希望能探索源自基層、現(xiàn)實(shí)中行得通的政改突破點(diǎn)?；谥袊奶厥鈬椋趪覍用嫱苿?dòng)大規(guī)模政治改革的風(fēng)險(xiǎn)較大，首先在地方尤其是基層試行一些政改措施，如果試驗(yàn)的效果不錯(cuò)，加上大的環(huán)境也成熟，基層或局部的改革試驗(yàn)可以在中央層面被采納，然后在全國推廣。1978年以來許多重要的經(jīng)濟(jì)和政治改革措施都是沿著這樣的路徑，它是一條較為穩(wěn)妥、可行的政改之路。當(dāng)然，包括政府創(chuàng)新的各種改革措施都必須在完善現(xiàn)有政治體制的前提下進(jìn)行，[23]159這是俞可平關(guān)于中國政治發(fā)展的一貫立場(chǎng)。

(三)善治、治理改革和中國的政治發(fā)展

“1999年俞文”提出，善政作為人類社會(huì)的政治理想在20世紀(jì)90年代以后受到善治的挑戰(zhàn)。一年后，該觀點(diǎn)被明確化，“善治將成為全球化時(shí)代的理想政治管理模式” ；[26]中國政府應(yīng)在推行善政的基礎(chǔ)上，將善治作為政治改革的目標(biāo)。俞可平之后進(jìn)一步拓展了善治概念的內(nèi)涵，并在善治的名義下為國家的政治發(fā)展提供辯護(hù)。

堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是改革時(shí)期中國政治發(fā)展的一個(gè)標(biāo)志性特征。這點(diǎn)一直被一些西方學(xué)者所攻擊，因?yàn)榘凑账麄兊亩帱h制、全民普選和三權(quán)分立的標(biāo)準(zhǔn)，自1978年以來中國沒有任何實(shí)質(zhì)意義的政改措施。[27]俞可平認(rèn)為這是一種“偏見和誤解”，因?yàn)椤皼]有政治體制的改革，不可能有經(jīng)濟(jì)體制的改革，這是中國改革的一條基本經(jīng)驗(yàn)”。[28]6在他的術(shù)語里，治理改革與行政管理體制改革、政府(管理)體制改革、政府創(chuàng)新等基本是同義詞?！爸袊恼胃母镌诤艽蟪潭壬暇褪且环N治理改革”，[28]6這種治理改革是以行政管理體制為核心內(nèi)容的政府體制改革，不涉及基本政治制度框架的變動(dòng)。國家的治理體制即政府管理體制是國家政治體制的重要組成部分，治理改革即政府管理體制的改革，是政治體制改革的重要內(nèi)容。

俞可平認(rèn)為，按照善治的各要素或標(biāo)準(zhǔn)，中國的政府管理體制改革取得了重要進(jìn)展(比如上一節(jié)討論的地方政府創(chuàng)新行為和實(shí)踐)，中國治理改革的總趨勢(shì)是走向善治，呈現(xiàn)出一幅從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制政府到服務(wù)政府、從黨內(nèi)民主到社會(huì)民主等的路線圖。俞可平的這一觀點(diǎn)及分析路徑被眾多學(xué)者所認(rèn)可。不過，系統(tǒng)地按照善治的十條標(biāo)準(zhǔn)來逐條分析中國的治理改革，及衡量中國在邁向善治方面所取得成就的是何增科的《治理、善治與中國政治發(fā)展》一文。[29]該文列舉了大量國家層面的改革舉措和地方政府創(chuàng)新實(shí)踐，試圖論證中國在政治發(fā)展方面的巨大進(jìn)步。

俞可平清醒地認(rèn)識(shí)到，盡管中國在善治之路上有很大進(jìn)展，但按照善治的十個(gè)要素來衡量，問題依然很多。但無論如何，“中國治理改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治”。[28]17

鑒于政治(體制)改革在中國官方和學(xué)術(shù)話語體系中具有一定的敏感性，俞可平強(qiáng)調(diào)治理和治理改革的技術(shù)性導(dǎo)向?！爸卫硎且环N公共管理行為，是價(jià)值因素較少而技術(shù)因素較多的政治行為”，[30]治理改革關(guān)注的是治理的技術(shù)或方式。無論何種性質(zhì)的政府，都希望有良好的治理(善治)，政府自身的改革和創(chuàng)新對(duì)取得善治非常重要。而且各國政府都重視公共部門的創(chuàng)新，政府改革已成為一種世界潮流。所以，應(yīng)該大力鼓勵(lì)中國的治理改革和政府創(chuàng)新。

總之，在俞可平看來，“改革開放以來，中國的政治進(jìn)步集中體現(xiàn)在政府的治理改革上”。[31]發(fā)刊詞在中國的特定背景下，治理改革即政治改革，他駁斥那種認(rèn)為中國政治沒有任何實(shí)質(zhì)進(jìn)展的觀點(diǎn)。我國各級(jí)政府(尤其是地方政府)進(jìn)行了廣泛的治理改革，政治發(fā)展的總趨勢(shì)是走向善治，包括從革命到改革、從國家到社會(huì)、從人治到法治、從集權(quán)到分權(quán)、從管制到服務(wù)、從統(tǒng)治到自治、從沖突到調(diào)和等若干重要軌跡。[31]35與此同時(shí)，通過主張治理改革是技術(shù)性的、不涉及國家的基本政治框架，俞可平試圖打消一些保守派學(xué)者的疑慮，推動(dòng)中國的政府改革，并為其在實(shí)踐中經(jīng)由“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”尋找政改的突破口提供理論保護(hù)傘。

(四)善治、合法性和民主

“1999年俞文”指出：“善治只有在民主政治的條件下才能真正實(shí)現(xiàn)，沒有民主，善治便不可能存在。”[17]40這是因?yàn)?，善治的?shí)質(zhì)是公民與政府對(duì)公共事務(wù)的合作管理，成功與否的關(guān)鍵是公民是否擁有足夠的政治權(quán)力來參與合作管理，而保障公民享有這些政治權(quán)力的現(xiàn)實(shí)機(jī)制只能是民主政治。當(dāng)然，俞可平的民主定義不同于西方學(xué)者所普遍采用的強(qiáng)調(diào)程序和選舉至上的、最低限度的民主定義。[32]他主張應(yīng)在充分借鑒人類政治文明優(yōu)秀成果的基礎(chǔ)上，建立中國特色的社會(huì)主義民主制度，認(rèn)為“中國民主政治的理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一”。[25]92

俞可平還試圖借助善治概念來挑戰(zhàn)長期主導(dǎo)國際學(xué)術(shù)界的西方民主理論。他提出，當(dāng)前東西方國家在合法性方面均遇到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，人類政治合法性的基礎(chǔ)正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)型， 善治將取代西式民主成為“人類在21世紀(jì)最重要的政治合法性來源”。[20]184這是由于如下五個(gè)原因：善治包含了人類社會(huì)傳統(tǒng)的政治理想善政，但超越了善政；善治包含了民主政治的大多數(shù)基本要素，但超越了民主；善治既是福利和民生的必要條件，也是其最終結(jié)果；善治具有相對(duì)最大的超時(shí)空性；從善政到善治是人類社會(huì)政治發(fā)展的共同趨勢(shì)。

俞可平關(guān)于善治與民主關(guān)系的新觀點(diǎn)令人關(guān)注。“善治包含了現(xiàn)代民主政治的大多數(shù)基本要素”，如法治、參與、透明和責(zé)任等，還包含了效率、穩(wěn)定等民主不包含的要素?！皬哪撤N意義上說，善治正是民主政治所要達(dá)到的一種理想政治狀態(tài)?！盵20]186按照這個(gè)理解，善治是一個(gè)涵蓋、超越，甚至替代民主的概念。亦即，善治是比民主更加完美或理想的政治管理模式，也是比民主更具有普遍意義的人類共同治理目標(biāo)。這表明俞可平對(duì)西方民主制度和理論均持質(zhì)疑的態(tài)度。一些海內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為俞可平正在用善治取代民主，鼓吹中國走向善治而非民主。[33]

吉林大學(xué)姚大志教授的相關(guān)分析與俞可平有些相似，他也試圖用善治概念來挑戰(zhàn)西方的民主理論。在他看來，傳統(tǒng)的西方理論認(rèn)為政府的合法性是基于公民同意即周期性、競爭性選舉之上的?，F(xiàn)實(shí)中，西方民主面臨兩個(gè)危機(jī)：被選舉出的政治精英壟斷國家權(quán)力，而部分政治精英能力平庸甚至無法勝任管理國家的重任。姚大志提出，一個(gè)政府的合法性應(yīng)該有兩個(gè)支柱：公民的同意(民主)和善治，而非僅僅前者。前者是程序上的合法性，來自民主政治；后者是實(shí)質(zhì)上的合法性，源自政府出色地履行職責(zé)，取得良好的施政成績。一個(gè)政府必須同時(shí)滿足這兩方面才具有合法性。善治的要求包括：政府能保護(hù)人權(quán)、實(shí)行法治、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、提高效率以及恰當(dāng)?shù)貙⒄荒苡行男械纳鐣?huì)職能轉(zhuǎn)移給相關(guān)的民間組織。只要政府能達(dá)到這些要求，它就有一定的合法性。

按照姚大志的邏輯，對(duì)類似中國、新加坡這樣的國家，雖然其政府不是建立在西方式的選舉程序之上，但因?yàn)闈M足了善治的要求，尤其是取得了持久的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展并保持了社會(huì)的相對(duì)穩(wěn)定，所以也是具有合法性的。而對(duì)于近年來一些陷于經(jīng)濟(jì)蕭條的西方國家，由于其政府沒能應(yīng)對(duì)好全球金融危機(jī)，沒能解決好失業(yè)、民生等社會(huì)問題，未能滿足善治的要求，其合法性是有疑問的。姚大志強(qiáng)調(diào)：“出于理論和實(shí)際的原因，我們應(yīng)該鼓勵(lì)非基于選舉之上的政府追求善治的合法性”。[34]

(五)總結(jié)：中國善治研究的政治訴求

由于自“1999年俞文”以來，俞可平幾乎壟斷了國內(nèi)善治研究的話語權(quán)，本文對(duì)國內(nèi)善治研究的解讀以俞可平的著作為主，也提及了那些有理論創(chuàng)新或?qū)τ峥善接兄匾l(fā)展的學(xué)者。需要補(bǔ)充說明的是，俞可平的善治研究在一定程度上是俞可平研究團(tuán)隊(duì)的集體成果，這個(gè)研究團(tuán)隊(duì)以其在中共中央編譯局的同事為主。

俞可平具有傳統(tǒng)中國士大夫的一些特質(zhì)，他試圖以學(xué)術(shù)影響中國政治和政策，這導(dǎo)致其善治研究以推動(dòng)中國政治發(fā)展為核心，也決定了我國善治研究的特點(diǎn)。所以，本文不僅分析了俞可平善治研究對(duì)中國學(xué)術(shù)的貢獻(xiàn)，還探討了其政策實(shí)踐上的貢獻(xiàn)和政治主張。概括地講，俞可平等學(xué)者圍繞“善治”的政策主張和政治訴求包括：第一，中國政治改革的目標(biāo)是善治，應(yīng)特別關(guān)注政府能力和施政績效。應(yīng)在完善現(xiàn)有基本政治框架的前提下，經(jīng)由地方政府創(chuàng)新等途徑探索可行的政改新思路，尤其要重視擴(kuò)大公民參與選舉、決策、管理和監(jiān)督的政治權(quán)利。第二，中國的政治發(fā)展主要以治理改革的形式在推進(jìn)，總的趨勢(shì)是走向善治，已經(jīng)取得了很大成績，但問題與挑戰(zhàn)很多。第三，公民社會(huì)和善政是達(dá)到善治的兩個(gè)關(guān)鍵。應(yīng)鼓勵(lì)而不是限制公民社會(huì)的發(fā)展，尤其在社會(huì)管理領(lǐng)域應(yīng)更加重視民間組織的作用。按照“良好的政府”(善政)的標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)政府應(yīng)積極進(jìn)行改革。

特定時(shí)期的流行理論(思潮)和重要知識(shí)分子的思想是該時(shí)代的產(chǎn)物，它們也反過來影響甚至引導(dǎo)時(shí)代的政治變遷。由于俞可平的推動(dòng)，過去10多年來，善治研究在中國政治學(xué)界、公共管理學(xué)界、政策實(shí)務(wù)界以及黨政官員的執(zhí)政理念等方面均產(chǎn)生了較大影響。上述的善治思想既是俞可平等對(duì)中國政治變革的觀察、總結(jié)和理論升華，在很大程度上也是對(duì)20世紀(jì)末以來中國政治變革的內(nèi)容、特點(diǎn)和邏輯等的一個(gè)客觀概括。

四、近年來的最新發(fā)展及總評(píng)

2013年11月召開的中共十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求，國家治理現(xiàn)代化迅速成為我國治理研究的新熱點(diǎn)。2014年10月的中共十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，該決議強(qiáng)調(diào)，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。由此，法治與善治的關(guān)系成為國內(nèi)善治研究的新主題。俞可平率先討論了法治與善治之間的關(guān)系。認(rèn)為，依法治國是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵步驟，現(xiàn)代的國家法治體系是國家治理現(xiàn)代化的基本依托，法治是現(xiàn)代國家治理的基本要素。國家治理現(xiàn)代化的理想狀態(tài)是實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)的善治。[35]1

法治早在“1999年俞文”中就被列入善治的基本要素之一，但俞可平很少對(duì)這個(gè)要素給予特別或額外的關(guān)注。在中共中央全面推進(jìn)依法治國的新背景之下，俞可平開始強(qiáng)調(diào)法治對(duì)于善治的重要性。他逐一分析了為什么“公正”“參與”“責(zé)任”“回應(yīng)”“透明”“廉潔”“穩(wěn)定”等善治各要素都是離不開“法治”的。法治這個(gè)要素貫穿于善治的其他所有要素之中，因?yàn)闆]有基本的法律規(guī)范和制度機(jī)制，善治的其它要素都有可能發(fā)生性質(zhì)的改變，危害公共治理。俞可平總結(jié)道：“法治是善治的前提，沒有法治，便無善治，也沒有國家治理的現(xiàn)代化?！盵35]2

俞可平進(jìn)一步提出，“良法是善治之前提”是中共十八屆四中全會(huì)《決定》里的一個(gè)重要論斷，是政治學(xué)的重要概念“善治”第一次正式進(jìn)入中共中央的文件，這是政治學(xué)的一個(gè)貢獻(xiàn)?！坝浦?，先良法”，良法應(yīng)該具備合法性、完備性、合理性或者科學(xué)性、權(quán)威性以及可行性等五個(gè)特征。[36]

我國法學(xué)家也開始關(guān)注善治與法治之間的關(guān)系，其中最值得一提的是南京大學(xué)法學(xué)院周安平教授。*另舉兩例。王利明認(rèn)為，“良法是法治之前提”，而善治是法治的目標(biāo)。參見王利明：《法治：良法與善治》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》,2015年第2期第114-121頁。李龍和鄭華提出，良法是善治的前提，法治是善治的核心。參見李龍和鄭華：《善治新論》，載《河北法學(xué)》,2016年第11期第2-11頁。他認(rèn)為，法學(xué)家針對(duì)善治與法治關(guān)系的研究出現(xiàn)了一種令人擔(dān)憂的觀點(diǎn)，即善治優(yōu)于法治，這不利于中國法治化的進(jìn)程。因?yàn)?，法治是一個(gè)“具體的善”，而善治只是一個(gè)“抽象的善”，評(píng)價(jià)主體不同，對(duì)善治的界定就有所不同，學(xué)術(shù)界會(huì)因?yàn)檫@個(gè)“抽象的善”究竟具體指稱哪些“具體的善”而陷入新一輪的紛爭之中。周安平詳細(xì)討論了“抑法治而揚(yáng)善治”的學(xué)術(shù)傾向可能帶來的負(fù)面影響，包括：將導(dǎo)致法治原本具有的客觀性和確定性會(huì)因善治評(píng)價(jià)的主觀性而被削弱；將導(dǎo)致執(zhí)政者的政治責(zé)任被規(guī)避；將導(dǎo)致人們對(duì)法治作依法治國的工具性理解而排除了其與民主憲政相連的價(jià)值意義；將導(dǎo)致德治優(yōu)于法治的觀念再次抬頭；將導(dǎo)致執(zhí)政者用自以為是的善治來代替民主和法治等。他最后得出結(jié)論：“作為國家治理的方式，正確的且安全的提法不是善治優(yōu)于法治，而是法治才是最大的善治?！盵37]

周安平還專文討論了俞可平，他應(yīng)該是迄今為止國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)俞可平善治研究進(jìn)行點(diǎn)名批評(píng)的第一個(gè)學(xué)者?！啊裰骱头ㄖ螏缀踔苯右馕吨蔚暮戏ㄐ浴@一觀點(diǎn)在進(jìn)入21世紀(jì)后，已經(jīng)被‘善治是政治合法性的來源’所代替。在這里，俞先生將善治優(yōu)于法治的觀點(diǎn)表露無遺。”[38]在周安平看來，俞可平推行的是善治優(yōu)于法治的觀點(diǎn)，而根據(jù)他上面所闡述的，這種觀念是有害的。

本文主張，盡管周安平的批評(píng)有合理性，即俞可平在概念的定義和運(yùn)用上存在一定的主觀性和隨意性，以及在分析上存在一定的不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)龋鶕?jù)上文的分析，尤其是從俞可平關(guān)于“法治是善治的前提，沒有法治，便無善治”的表述中，我們無法推論出俞可平推行的是善治優(yōu)于法治的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，周安平將俞可平在部分特定場(chǎng)合的論述普遍化為他一以貫之的觀點(diǎn)是欠妥的，本文這一判斷是基于對(duì)俞可平及其善治研究的全面客觀分析之上作出的。

俞可平的善治研究以翻譯和整理國際學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究為第一步，這體現(xiàn)在他主編的《治理與善治》之中，該書收錄了西方治理理論研究中幾位代表性人物的文章，分別從不同學(xué)科、不同國別表達(dá)了對(duì)治理與善治的不同觀點(diǎn)。[39]在梳理國際文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，“1999年俞文”基于中國的本土立場(chǎng)闡述了其對(duì)治理和善治的理解。隨后，俞可平提出我國學(xué)者應(yīng)將治理和善治作為一種新的政治分析框架，[40]他和其他學(xué)者合著的《中國公民社會(huì)的興起與治理的變遷》一書堪稱將治理與善治分析框架運(yùn)用到中國背景下之經(jīng)驗(yàn)研究的早期典范。[41]同時(shí)，由其主編的《中國地方政府創(chuàng)新案例研究報(bào)告》也都是治理和善治理論與經(jīng)驗(yàn)研究的結(jié)合。在這些系列著作中，俞可平研究團(tuán)隊(duì)對(duì)歷屆“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”的獲獎(jiǎng)案例進(jìn)行了追蹤調(diào)研和理論分析?？陀^地講，在本世紀(jì)的第一個(gè)十年，國際社會(huì)科學(xué)尚未對(duì)中國政治學(xué)和公共管理等領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究產(chǎn)生系統(tǒng)性影響，俞可平及其團(tuán)隊(duì)的中國地方政府創(chuàng)新研究代表了國內(nèi)相關(guān)研究的最高水平。

除學(xué)術(shù)類文章外，俞可平的其他善治研究文章大多是將善治概念運(yùn)用到對(duì)中共中央重大決定的二次解讀上，以及對(duì)政治社會(huì)熱點(diǎn)和重要政府文件的演繹推理和歸納總結(jié)上。這是由其理論工作者的身份所決定的。作為中共中央編譯局副局長，俞可平承擔(dān)著為官方?jīng)Q策進(jìn)行解釋和辯護(hù)的責(zé)任，他在諸多黨政媒體刊物上的訪談和時(shí)評(píng)，以及在許多會(huì)議上的主題發(fā)言等，均非嚴(yán)格意義上的學(xué)術(shù)論文。俞可平善治研究在概念界定和運(yùn)用上的不嚴(yán)謹(jǐn)主要體現(xiàn)在這些政治化色彩較濃的短文上。

總之，我們應(yīng)該全面客觀地評(píng)價(jià)俞可平善治研究的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。由于中國的特定背景，我們不應(yīng)該將那些政治性短文等同于那些嚴(yán)格的學(xué)術(shù)分析。在周安平教授之前，少數(shù)質(zhì)疑俞可平的學(xué)者要么不點(diǎn)名地完全否定國內(nèi)善治研究的成就，同時(shí)也未提供任何實(shí)質(zhì)性的分析，要么完全不提及俞可平。這反映了國內(nèi)政治學(xué)界和公共管理學(xué)界尚未建立起國際上通行的學(xué)術(shù)規(guī)范，即持不同觀點(diǎn)的學(xué)者之間以一種建設(shè)性的、客觀的方式來批評(píng)。而國內(nèi)其他一些學(xué)者的善治研究大多是以不同形式重復(fù)俞可平的觀點(diǎn)，這固然惡化了學(xué)術(shù)界對(duì)中國善治研究的整體觀感和評(píng)價(jià)，但也從一個(gè)側(cè)面反映了俞可平團(tuán)隊(duì)的研究質(zhì)量和重要貢獻(xiàn)。

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(責(zé)任編輯：周成璐)

Researcheson“GoodGovernance”inChina:Topics,Views,andPolicyProposals

WANG Qing-hua
(SchoolofSociologyandPoliticalScience,ShanghaiUniversity,Shanghai200444,China)

Although “good governance” in China has turned out to be a hot topic of research, related commentaries and analysis in the perspective of political science are still scarce. To fill in the gap, the article first of all examines the definitions of “good governance” given by international aid organizations and Western academics and the political claims attached to the definitions. Then, following the literature review route of “the man and his ideas” taken by “China Studies”, it analyzes the works of Yu Keping and other representative scholars through “contextual reading” in four aspects: civil society and good governance, “good government” and good governance, good governance and China’s political development together with good governance and democracy. The article also sheds light on the content, features, and the logic of China’s political development since the late 1990s through the lens of the representative scholars in discussion.

good governance; researches on good governance; Yu Keping; political development

10.3969/j.issn. 1007-6522.2017.04.011

2016-03-27

汪慶華(1970—)，男，湖北漢川人。上海大學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授，美國俄勒岡大學(xué)(University of Oregon)政治學(xué)博士。主要研究方向?yàn)椋褐袊?、高等教育研究、比較政治、公共管理和公共政策等領(lǐng)域。

D63-3

： A

： 1007-6522(2017)04-0128-13