王淑晴

（山東師范大學公共管理學院，濟南250014）

農(nóng)村生活垃圾治理問題分析
——基于山東省L縣的調(diào)研

王淑晴

（山東師范大學公共管理學院，濟南250014）

倡導綠色生活，建設美麗鄉(xiāng)村是實現(xiàn)生態(tài)文明的重要舉措。L縣農(nóng)村生活垃圾治理中存在宣傳不到位，環(huán)保資金投入薄弱，監(jiān)督缺失，基礎(chǔ)設施、處理技術(shù)落后，法律法規(guī)建設滯后和缺乏民眾廣泛參與的問題。因此，農(nóng)村生活垃圾治理應加強宣傳力度，加大資金保障力度，強化監(jiān)督檢查，建立健全多元參與的垃圾處理體系，完善法律法規(guī)和制度建設，突出群眾主體地位。

在我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設社會主義新農(nóng)村的時代背景下，我國新農(nóng)村建設穩(wěn)步推進，村民的生活水平日益提高，農(nóng)村基礎(chǔ)設施明顯改善。隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展和生活方式的轉(zhuǎn)變以及對城市和工業(yè)點源污染的有效控制，我國環(huán)境污染問題已經(jīng)從以城市和工業(yè)為主的點源問題逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)村為主的面源問題。伴隨著多年經(jīng)濟高速增長，再加上近年來大舉推進的以內(nèi)需為主導的經(jīng)濟發(fā)展路線，中國大眾消費社會的形成已使垃圾問題這塊短板凸顯出來。大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄的模式所產(chǎn)生的生活垃圾，作為現(xiàn)代文明之病已從城市快速滲透到廣袤的，擁有龐大人口基數(shù)的農(nóng)村地區(qū)。①

據(jù)中科院政策研究中心的調(diào)查，在全國約4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60多萬個建制村中，目前絕大部分垃圾治理處于空白狀態(tài)。統(tǒng)計顯示：“2010年，我國農(nóng)村人口人均日排放垃圾0.95千克，總計全國農(nóng)村人口年排放垃圾2.34億噸?！薄疤幚矸绞揭詠G棄為主，只有19.4%的垃圾被扔到規(guī)定地點進行統(tǒng)一清運處理，49.1%的垃圾處于無人管理的裸露狀態(tài)，只有4%的垃圾被掩埋?！?007年為止，農(nóng)村地區(qū)的垃圾已致使1.3萬公頃農(nóng)田不能耕種，3億農(nóng)民的水源被污染，每年新增7 000萬噸生活垃圾未做任處理。②③至2016年，中國農(nóng)村地區(qū)的垃圾總量已達到每年1.5億噸，其中經(jīng)過處理的垃圾只有50%。④然而面對如此嚴峻的形式，農(nóng)村衛(wèi)生管理和污染防治工仍然相對滯后，尤其是農(nóng)村生活垃圾治理水平更令人擔憂。臟亂差的農(nóng)村環(huán)境嚴重危及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，影響村民的身體健康。因此，分析農(nóng)村生活垃圾治理中存在的問題并提出對策迫在眉睫。

一、L縣農(nóng)村生活垃圾污染現(xiàn)狀

L縣位于魯西南，縣域總面積964平方千米，下轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、1個風景名勝區(qū)，672個行政村，77.6萬人。全縣耕地66556公頃，水域11187公頃，林地2427公頃，殘丘510公頃。全縣地勢西南高，東北低，從黃河向東逐漸降低，從金線嶺高地向南、向北逐漸降低。地處暖溫帶半濕潤地區(qū)，屬大陸性季風氣候，年平均氣溫13.5℃，降雨量601毫米，無霜期205天，適宜糧、棉、油、萊、果等多種植物生長。L縣境內(nèi)山石、泥沙資源豐富，發(fā)展建材業(yè)得天獨厚。具有豐富的自然與人文景觀。

目前L縣農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)民錢袋子越來越鼓，垃圾卻越來越高。塵土滿天飛，污水遍地流，垃圾圍村、圍田、圍路的現(xiàn)象屢見不鮮。分析其原因，過去，農(nóng)村生活垃圾主要是瓜果蔬菜等易降解的廚余有機垃圾，污泥殘土、廢磚瓦等無機垃圾和少量的廢舊電池、農(nóng)藥瓶等危廢垃圾，垃圾量少，大部分可以自然降解為肥料，危害低，破壞小。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展和村民們生活水平的提高，農(nóng)村垃圾量不斷增加，垃圾成分更加復雜，不可降解成分增加，傳統(tǒng)的就地循環(huán)的垃圾治理方式已不能滿足需求。

農(nóng)村生活垃圾隨意堆放或者處理方式不當不僅會污染土壤、空氣和水源，更對人體健康造成威脅，具體表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）水環(huán)境污染

由于建設資金的制約，L縣村莊尚未建立垃圾衛(wèi)生填滿場，農(nóng)村生活垃圾大都露天堆放或者隨意傾倒，農(nóng)村生活垃圾中的有機物的分解和露天放置導致的雨水淋浴，使微生物和有害化學物質(zhì)流入水體，污染水源，而村民用水主要以地表水和淺層地下水為主，受污染的水源嚴重影響村民的飲水安全和生活質(zhì)量。另外，生活中使用洗衣粉 （液）、洗滌劑造成的生活污水排入水域，造成大面積水域污染。

（二）土壤污染

一方面自然堆放的傳統(tǒng)垃圾治理方式侵占大量土地，破壞土壤結(jié)構(gòu)、功能和降解能力，另一方面未經(jīng)處理的垃圾被施入農(nóng)田，垃圾滲出液中的有害物質(zhì)滲入土壤，殺死微生物，破壞土壤生態(tài)平衡，降低土壤肥力，影響作物生長。

（三）空氣污染

長期露天堆放的垃圾，經(jīng)過日曬雨淋會腐敗發(fā)臭，造成灰塵、病菌隨風傳播，并且垃圾分解時釋放大量致癌硫化物等有害氣體，擴散到大氣中。對于農(nóng)村垃圾中不可自然降解的成分，如塑料、橡膠等，農(nóng)民普遍采取傳統(tǒng)垃圾治理方式——焚燒。但 “白色垃圾”焚燒不徹底會造成大氣嚴重污染，嚴重危害村民健康。

大部分村莊生活垃圾尚未實現(xiàn)分類處理，有機垃圾和無機垃圾混合隨意堆放在道路、溝渠兩旁或者采取就地掩埋的方式，既影響了村容村貌，又對大氣、土壤和水體造成了污染。少部分發(fā)達地區(qū)配備垃圾桶，形成了村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理的垃圾治理模式，但是目前垃圾箱配置數(shù)量不足，布局不合理，村民投放不方便，垃圾得不到及時清運的現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、L縣農(nóng)村生活垃圾處理方式

筆者調(diào)研走訪了L縣部分村莊，發(fā)現(xiàn)大部分村莊生活垃圾處理處于很原始的狀態(tài)，小部分村莊采用比較先進的處理方式，極少部分村莊實現(xiàn)了科學化處理?？偨Y(jié)來說，目前農(nóng)村生活垃圾處理分為三個級別。

第三級別：就地循環(huán)。目前，有的村莊環(huán)衛(wèi)設施不到位，沒有公共垃圾桶，沒有專門保潔人員打掃，沒有專門的垃圾車收集。“三無”村莊的垃圾主要有三個去向：一是露天堆放，隨意堆放在空地、荒地、洼地上。二是扔到水里。隨意扔到河、湖和池塘里。三是露天焚燒。盲目采用燒的方式實現(xiàn)減量的目的。

第二級別：村收集-鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運-縣處理。在綠色生活的號召下，在美麗鄉(xiāng)村建設理念推動下，一些村莊采用了村收集-鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運-縣處理的垃圾治理模式。鎮(zhèn)政府按照比例為村民提供一定數(shù)量的垃圾桶，根據(jù)村莊大小配備一定數(shù)量的環(huán)衛(wèi)工人，負責清掃和處理垃圾。定時將村莊產(chǎn)生的生活垃圾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上通過垃圾中轉(zhuǎn)站壓縮后轉(zhuǎn)運到縣，在縣里使用填滿場填埋垃圾。

第一級別：分類處理。垃圾分類是將垃圾分門別類地投放，并通過分類地清運和回收使之重新變成資源。近年來，農(nóng)村生活垃圾種類日益多元化，通過源頭分類處理可有效減輕終端處理的負擔。L縣極少數(shù)村莊已經(jīng)開始推行并初步實現(xiàn)垃圾分類并取得良好效果。具體做法：首先進行垃圾分類的宣傳教育，使村民認識到垃圾分類的好處，制定具體可行的實施辦法并獎懲分明的進行監(jiān)督。

三、L縣農(nóng)村生活垃圾治理存在的問題

張英民、張立秋、李廣賀主編的 《農(nóng)村生活垃圾收集處理及資源化系列叢書》對農(nóng)村生活垃圾的特征、處理、資源化管理進行了系統(tǒng)性概述，并對部分農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)業(yè)進行了調(diào)查，以及對不同類型農(nóng)村生活垃圾收集處理實進行了分析。［1］［2］［3］本文在以上研究成果的指導下， 結(jié)合 L縣實際走訪情況，L縣生活垃圾治理雖初見成效，但存在的問題依舊突出，既包括歷史遺留的癥結(jié)，又包括治理過程中產(chǎn)生的新問題。綜合來看，當前L縣農(nóng)村生活垃圾治理中存在的問題主要體現(xiàn)在以下六個方面：

（一）宣傳不到位

筆者在訪談中發(fā)現(xiàn)，雖然大部分村民對垃圾亂堆亂放會影響村容村貌、污染空氣有一定的認知，但是對于不恰當?shù)睦幚矸绞綄τ诘乇硭偷叵滤?、土壤的危害和傳播疾病的隱患以及垃圾垃圾分類回收的意義和具體方法認知不足。

（二）環(huán)保資金投入薄弱

我國在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給中形成的格局是差序格局，也就是說國家在公共產(chǎn)品供給中，以城市為中心，向外不斷擴散，離城市愈遠的農(nóng)村，享受的公共產(chǎn)品愈少。在公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)差序格局下，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給碎片化，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給難以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活需要。［4］

雖然目前我國農(nóng)村快速發(fā)展，經(jīng)濟水平顯著提高，但由于公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)差距格局，國家對于農(nóng)村生活垃圾治理相關(guān)財政投入有限，農(nóng)村生活垃圾治理建設和運行費用缺口很大，而且農(nóng)村生活垃圾治理是一項缺乏明顯利益驅(qū)動的公共服務，地方政府缺乏治理的壓力與動力，專門拿出一大筆資金用于垃圾治理仍不現(xiàn)實。舉例來說，目前全國農(nóng)村保潔員工資低于600元／月，遠遠低于城市保潔員的薪資水平，造成農(nóng)村保潔員工作積極性不高，進而導致農(nóng)村缺乏穩(wěn)定的村莊保潔隊伍。

（三）監(jiān)督的缺失

在農(nóng)村生活垃圾治理中，監(jiān)督的缺失體現(xiàn)在政府、農(nóng)民和 “第三方”這三個方面。第一，政府既是這項公共產(chǎn)品的供給主體又是監(jiān)督主體，這種既當運動員又當裁判員的情況導致政府難以承擔起對公共產(chǎn)品供給情況真正意義進行監(jiān)督的責任。第二，農(nóng)民在供給過程中缺乏話語權(quán)，監(jiān)督往往沒有效果。第三，尚未建立能夠基于公正無私的立場上對政府提供的公共產(chǎn)品進行監(jiān)督的非利益相關(guān)者的監(jiān)督，即第三方監(jiān)督。目前，在農(nóng)村生活垃圾治理中缺乏明確的監(jiān)督主體和規(guī)范的監(jiān)督體系。

（四）基礎(chǔ)設施、處理技術(shù)落后

農(nóng)村生活垃圾種類多、分布面積較廣，具有很強的隨意性，治理起來比較困難。目前村民處理生活垃圾主要有填埋、焚燒和隨意丟棄三種方式。但農(nóng)村基礎(chǔ)設施嚴重缺乏，垃圾處理方法落后，處理過程中，易造成對環(huán)境的二次污染。由于公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)差距格局，國家對農(nóng)村生活垃圾治理投入的物力、人力有限，大多數(shù)村民無法或極少得到關(guān)于垃圾實現(xiàn)資源化處理的技術(shù)支持。

（五）法律法規(guī)建設滯后

目前在城市生活垃圾治理的問題上，我國已出臺 《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和 《城市生活垃圾管理辦法》等法規(guī)，城市生活垃圾治理已有章可循，逐漸走上正軌。但對于農(nóng)村生活垃圾處理沒有明確可循的法律規(guī)定。農(nóng)村生活垃圾治理既缺乏法律支持，又缺少地方法規(guī)的保障，導致農(nóng)村生活垃圾治理缺乏剛性。

（六）缺乏民眾廣泛參與

大眾的特質(zhì)，如同奧特嘉所指出的那樣，是他律的，而非自律的，理所當然地享受著現(xiàn)代文明的物質(zhì)恩惠，卻對整體社會的未來欠缺責任感。在歷史上，農(nóng)民只是政治的看客而非參與主體，農(nóng)民普遍形成了政治依附心理，缺乏政治參與意識。隨著政治體制改革的不斷進步，農(nóng)民的政治參與意識雖然在不斷增強，但其參與能力還明顯不足，村民主動參與治理的積極性不高，農(nóng)村生活垃圾治理缺乏民眾廣泛參與。具體表現(xiàn)在村民受教育水平較低，對于垃圾治理不當帶來的危害缺乏足夠的認知，尚未掌握對垃圾恰當處理的方式。

四、我國農(nóng)村生活垃圾治理對策分析

從L縣農(nóng)村生活垃圾治理的的現(xiàn)狀出發(fā)，參照國內(nèi)外治理農(nóng)村生活垃圾的成功經(jīng)驗，筆者認為我國農(nóng)村生活垃圾治理應該從以下幾個方面入手：

（一）加強宣傳力度

傳統(tǒng)生活習慣和方式導致村民環(huán)保意識不到位。在農(nóng)村，亂扔亂燒的簡單粗放的處理方式，不分類混合堆放，回收意識差的情況隨處可見。

章也微主張應該加強政府在解決農(nóng)村環(huán)境問題中的主導作用。［5］政府和相關(guān)部門要積極制定改善農(nóng)村居住環(huán)境的行動宣傳實施方案并利用電視、網(wǎng)絡、廣播、報紙等媒體，加大有關(guān)法律法規(guī)政策和環(huán)境保護知識和的宣傳力度，加強有關(guān)生活垃圾的危害的宣傳工作，把農(nóng)村垃圾治理宣傳進學校、進家庭、進社會；定期開展環(huán)境保護講座，讓村民認識隨意排放垃圾的危害，學習農(nóng)村生活垃圾治理的具體方法，了解通過垃圾治理獲得的利益，進一步提高村民的環(huán)保意識和主人翁的責任感，從而營造 “清潔家園、從我做起”的農(nóng)村新風尚。

（二）加大資金保障力度

一方面把資金用在污染防控上。結(jié)合不同鄉(xiāng)村的實際情況，制定具有針對性的獎勵政策，充分發(fā)揮獎勵的方向引導作用。例如制定一些量化指標，樹立標桿村莊，政府給予表現(xiàn)突出的村莊一定資金獎勵作為垃圾治理專項資金。

另一方面，把資金用于污染治理上。第一，政府要完善公共財政制度，安排專項基金，加大政府公共財政向農(nóng)村覆蓋的力度。具體體現(xiàn)在以下三方面：保障收集、轉(zhuǎn)運、處理設施設備的建設費用，轉(zhuǎn)運和處理垃圾的運行費用，減免補貼困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民的兜底職責。第二，鼓勵村集體和村民個人繳納村莊保潔費用，既可以彌補運行經(jīng)費缺口，又可以讓村民主動配合開展分類減量工作。第三，政府積極鼓勵農(nóng)村引入市場機制，政府協(xié)助搭建平臺廣泛招募，推行農(nóng)村垃圾處理承包模式，通過市場化運作籌措資金。

（三）強化監(jiān)督檢查

構(gòu)建起政府、農(nóng)民與第三方共同發(fā)揮作用的立體監(jiān)督機制。政府和有關(guān)部門要把農(nóng)村垃圾治理列入重要議事日程，由主要領(lǐng)導親自推動，遵循整體性治理的理念，將橫向不同政府部門進行整合，多部門參與推進，監(jiān)督農(nóng)村生活垃圾治理的實時動態(tài)并及時跟進引導，建立層層考核的責任機制，定期公布考核結(jié)果并采取相應的獎懲措施。充分發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督作用，真正讓農(nóng)民掌握話語權(quán)。建立第三方監(jiān)督機制，對農(nóng)村生活垃圾治理進行客觀完善的評估。

（四）建立健全多元參與的垃圾處理體系

以 “無害化、減量化、資源化”為目標，建立分類收集、分類處置的生活垃圾治理模式，在理論上具有可行性。［6］按照源頭減量、分類收集、強化回收、分類處理的原則，遵守循環(huán)經(jīng)濟的要求，科學謀劃規(guī)劃，因地制宜的探索、建立健全相對完善的垃圾收集、轉(zhuǎn)運和清掃保潔體系。推行村莊保潔和垃圾清運專業(yè)化、社會化服務的支持政策，以公開招標的方式選擇專業(yè)的保潔隊伍和環(huán)衛(wèi)公司，創(chuàng)新性的引進垃圾治理物業(yè)化模式。一方面垃圾治理物業(yè)化的管理模式可以跟進垃圾處理分類化。作為一種對垃圾科學的處置方法，垃圾處理分類化省去垃圾分選環(huán)節(jié)，簡化后續(xù)處理，有利于節(jié)約成本，延長垃圾填滿場使用壽命。通過經(jīng)濟、政策等手段提高垃圾自處理能力，推廣沼氣工程、提倡有機垃圾還田等。

（五）完善法律法規(guī)和制度建設

健全的法律法規(guī)和制度建設是解決農(nóng)村生活垃圾問題的有力保障。由于農(nóng)村環(huán)境問題的特殊性，把農(nóng)村從整個環(huán)保法中獨立出來，構(gòu)建獨立、完善、專門的法律體系。在農(nóng)村專門環(huán)保法律出臺之前，有關(guān)部門要結(jié)合本地實際情況，制定農(nóng)村各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活垃圾管理制度，完善法律法規(guī)，明確政府有關(guān)部門、村民在農(nóng)村生活垃圾處理的責任、義務和分工，將村莊生活垃圾治理經(jīng)費保障納入到法律法規(guī)建設中。制定農(nóng)村垃圾處理分類和回收的相關(guān)處理辦法和獎勵政策，制定推行村莊保潔和垃圾清運專業(yè)化和社會化服務的支持政策，鼓勵垃圾處理物業(yè)化。

（六）突出群眾主體地位，調(diào)動群眾積極性

農(nóng)村生活垃圾治理是一項公益事業(yè)，村民作為治理成效的受益者，應當積極參與進來，發(fā)揮主體作用，改變以往 “政府干，農(nóng)民看”的現(xiàn)狀。通過村民大會等集體決策形式?jīng)Q定村莊保潔由誰承擔、村民繳費標準怎么確定、經(jīng)費的使用去向等問題，保障村民的權(quán)力。通過村民集體商議制定村規(guī)民約，將繳納村莊日常保潔費用，配合開展分類減量工作等納入村規(guī)民約，明確村民的義務。積極倡導環(huán)保志愿者工作，通過宣傳引導、鼓勵和支持村民加入到環(huán)保志愿者行列中來，既可以起到輔助宣傳環(huán)保知識的作用，又可以促使村民實現(xiàn)對環(huán)保的自我監(jiān)督，減輕政府部門的監(jiān)管壓力。

五、結(jié)語

作為一個農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村人口在總?cè)丝谥姓紦?jù)很大比例。雖然農(nóng)村經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，但在農(nóng)村環(huán)境治理方面仍存在不足，嚴重制約著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。為了穩(wěn)步推進新農(nóng)村建設，必須對農(nóng)村污染現(xiàn)狀準確分析，加大人力物力的投入，保護我國生態(tài)環(huán)境，改善村民生活從而實現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。本文基于對L縣部分村莊的調(diào)研發(fā)現(xiàn)以上問題，并提出解決對策，以期對L縣農(nóng)村生活垃圾治理提供思路。

注釋：

①李全鵬.中國農(nóng)村生活垃圾問題的生成機制與治理研究 ［J］.中國農(nóng)業(yè)大學學報 （社會科學版），2017，34（2）.

②新華網(wǎng)：環(huán)?？偩指本珠L：農(nóng)村3億多人面臨飲水不 安 全.http： ∥ news.china.com／zh_ cn／domestic／945 ／20070607／14147059.html， 2007-6-7.

③人民網(wǎng)：農(nóng)村垃圾數(shù)量猛增 住建部未來5年破解 “垃圾圍村” http： ∥env.people.com.cn／n／2014 ／1119 ／c1010-26051391.html，2014-11-19.

④央視網(wǎng)：農(nóng)村垃圾年產(chǎn)生量達 1.5億噸只有一半被處理.http： ∥ www.chinanews.com／gn／2016 ／06-19 ／7909149.shtml，2016-6-19.

［1］張英民.農(nóng)村生活垃圾處理與資源化管理 ［M］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2014：30-50.

［2］張立秋.農(nóng)村生活垃圾處理問題調(diào)查與實例分析 ［M］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2014：35-60.

［3］李廣賀.村鎮(zhèn)生活垃圾處理 ［M］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010：51-70.

［4］曲延春.差序格局、碎片化與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的整體性治理 ［J］.中國行政管理.2015（06）.

［5］章也微.從農(nóng)村垃圾問題談政府在農(nóng)村基本公共事務中的職責 ［J］.農(nóng)村經(jīng)濟.2004（10）.

［6］張挺東，郝晶.山西省農(nóng)村生活垃圾治理模式研究 ［J］.能源與節(jié)能.2015（02）.

［7］黃開興，王金霞，白軍飛，等.農(nóng)村生活固體垃圾排放及其治理對策分析 ［J］.中國軟科學.2012（10）.

［8］謝冬明，王科，王紹先，等.我國農(nóng)村生活垃圾問題探析 ［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學.2009（01）.

關(guān)鍵詞：農(nóng)村生活垃圾；治理；對策分析

X799.3

A

2095-7238（2017）06-0070-04

10.3969／J.ISSN.2095-7238.2017.06.016

2017-09-05

劉寧