李 珍

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京，100872)

新時(shí)代：中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展的新藍(lán)圖*

李 珍

(中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京，100872)

中共十九大關(guān)于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和未來(lái)的發(fā)展方略為中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)描繪了一幅美好的藍(lán)圖。本文認(rèn)為我們應(yīng)該堅(jiān)持辯證唯物主義和歷史唯物主義世界觀，認(rèn)清中國(guó)社會(huì)保障的歷史方位和發(fā)展方向，在理論上充分認(rèn)識(shí)社會(huì)公平的內(nèi)涵和社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)，在理論和實(shí)踐上厘清政府、社會(huì)和個(gè)人責(zé)任邊界，只有人人參與、人人盡力、人人享有，才有可能在21世紀(jì)中葉建成與社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相匹配的、覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障制度。

社會(huì)公平；社會(huì)保障；相對(duì)貧困；家庭津貼；保障適度

2017年10月18日，習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨的第十九次全國(guó)代表大會(huì)上作了《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》的報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱(chēng)十九大報(bào)告)。報(bào)告宣布中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，并用辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀做出如下判斷：我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。[1]因此，在未來(lái)30多年里，我們需要在發(fā)展中解決這些矛盾，逐步實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕，實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。報(bào)告關(guān)于新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的描述與中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的現(xiàn)狀是十分契合的，而新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和未來(lái)的發(fā)展方略也為中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)描繪了一幅美好的藍(lán)圖。

一、認(rèn)清中國(guó)社會(huì)保障制度的歷史方位及發(fā)展方向

十九大報(bào)告關(guān)于新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的描述與社會(huì)保障事業(yè)的現(xiàn)狀十分吻合。正如報(bào)告總結(jié)的“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體制基本建立”，但同時(shí)發(fā)展不平衡不充分的一些突出問(wèn)題尚未解決。

1993年，黨的十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)中，第一次在黨的文件中提出建立多層次的社會(huì)保障制度。[2]經(jīng)過(guò)20多年的努力，中國(guó)建立起了以社會(huì)保險(xiǎn)為主體、社會(huì)救助和社會(huì)福利為輔助的世界上最大的社會(huì)保障體系，尤其是在中國(guó)存在明顯的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)力整體水平相對(duì)落后的情況下，中國(guó)政府做出了極大的努力，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助的形式為數(shù)以十億計(jì)的城鄉(xiāng)非就業(yè)居民提供了基本醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老金制度，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度全覆蓋，這是一項(xiàng)偉大的成就。一方面，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，社會(huì)公平和社會(huì)正義的觀念日益深入人心，居民對(duì)再分配的各項(xiàng)制度有了更高的期待；另一方面，由于二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，社會(huì)保障制度提供的保障水平不僅明顯存在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、人群間的不平衡，最重要的是部分人群的保障水平不足，這才是矛盾的主要方面，如最低生活保障水平較低、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療籌資水平較低、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平不足、家庭津貼尚未開(kāi)啟。這就是中國(guó)的社會(huì)保障制度的歷史方位。

針對(duì)這一現(xiàn)狀，十九大提出“加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，按兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。[3]這一方略包含了21世紀(jì)中葉社會(huì)保障制度的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)的路徑。就其目標(biāo)而言，最新的內(nèi)容由此前的“?；尽闭{(diào)整為“保障適度”，即隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，為適應(yīng)人民的需求，社會(huì)保障的水平相應(yīng)提高，由此將慢慢展開(kāi)一幅“人人盡責(zé)、人人享有”的保障適度且長(zhǎng)期可持續(xù)的社會(huì)保障體系的歷史畫(huà)卷。

關(guān)于社會(huì)保障制度覆蓋的對(duì)象，我們經(jīng)歷了從城鎮(zhèn)職工到居民、從城市到農(nóng)村、從制度全覆蓋到居民全覆蓋的發(fā)展歷程，這一發(fā)展歷程與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展基本是同步的。社會(huì)保障制度覆蓋全民應(yīng)該是有共識(shí)的，我們需要討論的是如何覆蓋全民的問(wèn)題。關(guān)于保障水平，我們經(jīng)歷了從“低水平”到“?；尽痹俚健氨Ｕ线m度”的理念變遷，保障水平的確定機(jī)制更加理性。在社會(huì)保障體系的建設(shè)中，除現(xiàn)有的不平衡不充分的問(wèn)題以外，我們還將面臨一系列的挑戰(zhàn)：一是人口快速老齡化給基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等制度帶來(lái)的收支平衡的壓力；二是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增速減緩和財(cái)政收入增速減緩，也會(huì)給社會(huì)保障制度帶來(lái)一定影響，因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)有社會(huì)保障制度的成就是在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的條件下取得的；三是就業(yè)形式的多樣化給以經(jīng)典雇傭關(guān)系為基礎(chǔ)的各種社會(huì)保險(xiǎn)制度提出的新挑戰(zhàn)；四是減稅(費(fèi))的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境給社會(huì)保障水平的進(jìn)一步提升帶來(lái)壓力。所以，在新時(shí)代的起點(diǎn)上，面對(duì)種種的不利因素，如何理解和實(shí)現(xiàn)保障適度的全民覆蓋，是一個(gè)重大的理論和實(shí)踐課題。

二、用辯證唯物主義和歷史唯物主義世界觀檢視現(xiàn)存的制度安排

本文認(rèn)為，要完成與社會(huì)主義現(xiàn)代化相適應(yīng)的社會(huì)保障體系建設(shè)，我們必須按照十九大報(bào)告的要求，堅(jiān)持辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀和方法論，遵守“認(rèn)識(shí)—實(shí)踐—再認(rèn)識(shí)—再實(shí)踐”的原則，在新時(shí)代的起點(diǎn)上，檢視現(xiàn)存的社會(huì)保障制度安排，看過(guò)去20多年里快速發(fā)展的社會(huì)保障制度哪些是存在且合理的、哪些是需要修正的、哪些是需要改革的。堅(jiān)持辯證唯物主義和歷史唯物主義意義重大，它決定我們對(duì)已有的制度是守存，還是適時(shí)做出調(diào)整與改革，以適應(yīng)未來(lái)的發(fā)展。

回顧社會(huì)保障制度發(fā)展的歷程，中國(guó)社會(huì)保障體系的發(fā)展方向是正確的，多層次制度的總體安排是合理的，在總結(jié)福利國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，照顧了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體水平和非均衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，取得了巨大的成就。20世紀(jì)90年代初，當(dāng)中國(guó)開(kāi)始探索建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保障體系時(shí)，其實(shí)踐背景是生產(chǎn)力水平低下、城鎮(zhèn)化水平極低、城鎮(zhèn)就業(yè)以國(guó)有企業(yè)為主、國(guó)有企業(yè)大面積深度虧損、政府財(cái)力捉襟見(jiàn)肘；其理論背景是國(guó)內(nèi)一致批評(píng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的平均主義“大鍋飯”對(duì)效率的損害，國(guó)際上新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)成為正統(tǒng)、效率至上、小政府主義流行。社會(huì)保障制度是一個(gè)舶來(lái)品，一方面關(guān)于其理論研究匱乏，另一方面經(jīng)濟(jì)體制改革又急需其作為一個(gè)減震器。于是中國(guó)對(duì)原來(lái)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了改革，轉(zhuǎn)向企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)、獨(dú)立于企事業(yè)單位的、以社會(huì)為風(fēng)險(xiǎn)分散單位的、具有再分配性質(zhì)的社會(huì)保險(xiǎn)制度。此后，以社會(huì)保險(xiǎn)制度為起點(diǎn)，發(fā)展為包含社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利的多層次社會(huì)保障體系，制度覆蓋的人群由職工擴(kuò)展至居民，保障水平也由“低水平”提升至“?；尽保@一發(fā)展的路徑及發(fā)展的水平是符合當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的。由于發(fā)展方向正確，中國(guó)社會(huì)保障制度才能在短短的20多年里取得巨大成就。一方面是社會(huì)保障體系總體發(fā)展的巨大成就，另一方面卻是一些子制度陷入困境。以學(xué)理的分析和實(shí)踐狀態(tài)來(lái)看，目前遇到的最大難題是1997年全面建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，本文將重點(diǎn)分析此制度。本文認(rèn)為除了客觀條件的制約外，在安排各項(xiàng)制度時(shí)，理論準(zhǔn)備不足也是一個(gè)重要因素。

理論上，一方面我們對(duì)公平、平等、效率等問(wèn)題認(rèn)識(shí)不足，簡(jiǎn)單地將具有再分配性質(zhì)的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)混在一起，不僅產(chǎn)權(quán)不清晰，而且個(gè)人賬戶(hù)做實(shí)的轉(zhuǎn)型成本、利率等問(wèn)題都無(wú)解。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合制度外溢的問(wèn)題是1998年城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度復(fù)制了該制度的結(jié)構(gòu)，也是統(tǒng)賬結(jié)合。產(chǎn)權(quán)邊界不清產(chǎn)生種種道德風(fēng)險(xiǎn)，個(gè)人賬戶(hù)不能發(fā)揮保險(xiǎn)的作用。同時(shí)基于對(duì)“效率”的認(rèn)識(shí)以及誰(shuí)繳費(fèi)誰(shuí)受益的原則，在保障對(duì)象上將原勞動(dòng)保險(xiǎn)制度下覆蓋的“一老一小”群體排除在外，致使職工家屬在長(zhǎng)達(dá)10余年間處于無(wú)保障的狀態(tài)，直到2010年建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度才解決問(wèn)題；另一方面，由于我們對(duì)公平理論和社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)理解的不足，以歷史唯物主義的世界觀看當(dāng)時(shí)的條件，在城鄉(xiāng)發(fā)展高度不平衡、城鎮(zhèn)內(nèi)部二元就業(yè)結(jié)構(gòu)的情況下，試圖用同一制度覆蓋不同收入、不同就業(yè)狀態(tài)的人口，在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中賦予了太多的功能和太大的再分配權(quán)重，以致該制度在“廣覆蓋、?；尽⒖沙掷m(xù)”三個(gè)目標(biāo)的平衡中很艱難。

上述問(wèn)題產(chǎn)生的理論的原因，一方面是我們關(guān)于公平的理解有偏差，另一方面是我們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的功能定位有偏差。本著“認(rèn)識(shí)—實(shí)踐—再認(rèn)識(shí)—再實(shí)踐”的原則，本文嘗試對(duì)公平理論和社會(huì)保險(xiǎn)定位這兩個(gè)老話(huà)題做一次新的解讀，并以此為基礎(chǔ)，厘清社會(huì)保障體系各主體的責(zé)任，使其各盡其力，建成覆蓋全民、保障適度、可持續(xù)、多層次的與社會(huì)主義現(xiàn)代化相適應(yīng)的社會(huì)保障體系。

三、社會(huì)保障制度的價(jià)值觀：社會(huì)公平理論

社會(huì)公平是社會(huì)主義核心價(jià)值觀在社會(huì)保障制度中的體現(xiàn)。黨的十八大報(bào)告第一次從國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人三個(gè)層面提出了社會(huì)主義核心價(jià)值觀。黨的十九大報(bào)告要求我們堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值體系。本文認(rèn)為社會(huì)保障制度的價(jià)值觀是十九大報(bào)告中兩次提到的“社會(huì)公平正義”，它是社會(huì)主義核心價(jià)值體系的有機(jī)組成部分。十九大報(bào)告中多次提到“公平、正義”，但在提到關(guān)于民生和社會(huì)保障制度的發(fā)展時(shí)，報(bào)告精準(zhǔn)地使用了“社會(huì)公平正義”，這是因?yàn)椤吧鐣?huì)公平正義”的內(nèi)涵有別于其他領(lǐng)域的公平與正義。十九大報(bào)告中的社會(huì)發(fā)展觀是包容的發(fā)展觀，社會(huì)公平的內(nèi)涵是人人參與、人人盡責(zé)、人人享有，三個(gè)環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣，一個(gè)不能少。

我們需要發(fā)展和研究分配和再分配領(lǐng)域里關(guān)于公平與正義的理論，為初次分配和再分配政策和制度提供理論支持。本文把十九大報(bào)告中的“社會(huì)公平正義”應(yīng)該解讀為“社會(huì)公平”和“社會(huì)正義”。

再分配領(lǐng)域中，社會(huì)正義價(jià)值觀是人類(lèi)對(duì)弱者的利他行為的普遍認(rèn)同。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家觀察到的，在人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)交易時(shí)具有自利性，而在處理社會(huì)關(guān)系時(shí)卻具有利他性。自利性和利他性是人類(lèi)本性的兩個(gè)面，他們?cè)诓煌臅r(shí)候表現(xiàn)出來(lái)。人類(lèi)在處理社會(huì)關(guān)系時(shí)具有共同的正義的價(jià)值觀，正是這種價(jià)值觀，貫穿在古今的各種民間互濟(jì)和官方救助制度的發(fā)展中。直到現(xiàn)代，政府提供的各種正式的社會(huì)救助制度和民間的色彩紛呈的慈善事業(yè)，都有著社會(huì)正義的核心蘊(yùn)涵。正是基于社會(huì)正義的價(jià)值觀，政府供給的各種對(duì)弱勢(shì)群體的社會(huì)救助制度并不要求受益人盡到相應(yīng)的義務(wù)，社會(huì)救助制度的供給是較少有爭(zhēng)議的，存在爭(zhēng)議的焦點(diǎn)往往是救助的水平和方式。需要強(qiáng)調(diào)的是，我們不能將對(duì)弱勢(shì)群體救助僅僅看作是消極的社會(huì)制度，在更多的情況下我們可以將其看作是人力資本投資，比如最低生活保障制度、教育救助制度、醫(yī)療救助制度等等都是極其重要的人力資本的投資制度。

社會(huì)公平對(duì)應(yīng)的是經(jīng)濟(jì)公平，細(xì)致區(qū)別并正確使用這兩個(gè)概念非常重要，因?yàn)槭褂谩肮健备拍顣r(shí)，多數(shù)情況下人們會(huì)省略公平前面的定語(yǔ)，對(duì)公共政策產(chǎn)生錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。

經(jīng)濟(jì)公平指的是在機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平情況下，個(gè)人的貢獻(xiàn)與其收入相一致，即收入的公平或者結(jié)果的公平。收入平等與經(jīng)濟(jì)公平不同，收入平等指的是不同人群收入分配在數(shù)量上的一致性。[4]兩個(gè)人收入相同未必是經(jīng)濟(jì)公平的，兩個(gè)人收入有差異未必是經(jīng)濟(jì)不公平的，因?yàn)榧词箼C(jī)會(huì)和規(guī)則公平，由于個(gè)人的稟賦不同、努力程度不同，收入也會(huì)有差異，即所謂收入不平等。人們追求的是收入公平且平等，而事實(shí)上更普遍存在的是收入的不公平且不平等，因?yàn)槭袌?chǎng)不提供機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平，通常來(lái)說(shuō)規(guī)則是由強(qiáng)勢(shì)要素制定的。經(jīng)濟(jì)公平的意義在于它與配置效率是一致的。從邏輯上說(shuō)，當(dāng)個(gè)人的收入與其努力一致時(shí)，就能產(chǎn)生激勵(lì)，鼓勵(lì)多勞多得；人盡其力則產(chǎn)生人力資本的配置效率，經(jīng)濟(jì)公平與配置效率具有一致性，或者說(shuō)經(jīng)濟(jì)公平即配置效率，因而不是二選一的問(wèn)題。中國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)組成，社會(huì)統(tǒng)籌部分是公共賬戶(hù)，具有再分配功能，在制度運(yùn)行中出現(xiàn)了許多“搭便車(chē)”的問(wèn)題，這也是其可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)的部分原因，因而有學(xué)者主張為了實(shí)現(xiàn)“公平”應(yīng)該將社會(huì)統(tǒng)籌部分改造成個(gè)人賬戶(hù)，激勵(lì)參保人“多繳多得”“長(zhǎng)繳多得”。其實(shí)這里的“公平”的內(nèi)涵是經(jīng)濟(jì)公平即配置效率，但是因?yàn)樵诠角懊媸÷粤恕敖?jīng)濟(jì)”二字，使得經(jīng)濟(jì)公平與社會(huì)公平產(chǎn)生混淆。首先，社會(huì)公平的含義是人與人之間社會(huì)關(guān)系的平等。社會(huì)公平是中國(guó)特色社會(huì)主義的核心價(jià)值觀。具體到初次分配領(lǐng)域和再分配領(lǐng)域，社會(huì)公平的含義是政府通過(guò)各種制度安排提供機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平，并基于一定的價(jià)值觀，通過(guò)再分配制度調(diào)節(jié)成員間過(guò)大的資源或者收入差距，以達(dá)成某種程度資源或者收入平等的一種目標(biāo)或者一種狀態(tài)；其次，再分配領(lǐng)域的社會(huì)公平也應(yīng)該強(qiáng)調(diào)三要素即機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和收入公平。在社會(huì)保障領(lǐng)域，社會(huì)公平應(yīng)該理解為參與權(quán)的公平，負(fù)擔(dān)公平，最后才是收入差距的調(diào)節(jié)，追求不同人群收入差距的縮小，追求一定程度的收入平等，即十九大報(bào)告中指出的人人參與、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)發(fā)展觀，三個(gè)環(huán)節(jié)一個(gè)也不能少。在社會(huì)保障領(lǐng)域中，人們很容易只重視人人平等享有，而忽視參與權(quán)的公平，更容易忽視權(quán)益與義務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。如果忽視了人人盡責(zé)而一味地強(qiáng)調(diào)人人平等享有，不僅損失效率也損失負(fù)擔(dān)公平，社會(huì)保障制度一定不可持續(xù)。

政府不僅要在再分配領(lǐng)域關(guān)注社會(huì)公平，而且在初次分配領(lǐng)域中也要關(guān)注社會(huì)公平。因?yàn)槭袌?chǎng)并不提供機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平，因而也不保證結(jié)果公平且平等，所以提供社會(huì)公平的責(zé)任只能由政府來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。社會(huì)公平是通過(guò)一攬子制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的：教育、衛(wèi)生、就業(yè)制度更多提供起點(diǎn)和機(jī)會(huì)公平，各種規(guī)制更多地通過(guò)保護(hù)弱勢(shì)要素來(lái)提供過(guò)程和規(guī)則公平，如工資談判機(jī)制、最低工資制度等；稅收和轉(zhuǎn)移支付則是對(duì)初次分配的結(jié)果環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)整，達(dá)成某種程度的平等進(jìn)而追求結(jié)果的社會(huì)公平。社會(huì)保障制度只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的工具之一。

經(jīng)濟(jì)公平與社會(huì)公平的關(guān)系是對(duì)立統(tǒng)一的。政府提供機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平是經(jīng)濟(jì)公平的重要內(nèi)容，也是經(jīng)濟(jì)公平的重要保證。經(jīng)濟(jì)公平即效率，它為政府保障社會(huì)公平打下了物質(zhì)基礎(chǔ)。從三要素來(lái)講，社會(huì)公平不僅是在結(jié)果上縮小收入不平等，更包括提供機(jī)會(huì)公平并維護(hù)規(guī)則公平，所以經(jīng)濟(jì)公平與社會(huì)公平是統(tǒng)一的；但是當(dāng)政府通過(guò)稅收和轉(zhuǎn)移支付來(lái)追求不同人群收入差別縮小、甚至是收入平等時(shí)，可能會(huì)損害配置效率，此時(shí)平等與效率是對(duì)立的。所以，政府會(huì)在收入平等與配置效率之間須謹(jǐn)慎選擇。

以上的分析表明，初次分配的平等狀態(tài)比通過(guò)再分配調(diào)節(jié)平等的狀態(tài)更為重要，通過(guò)教育、健康中國(guó)戰(zhàn)略、就業(yè)政策等等保證機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平更能保證社會(huì)公平且效率損失較小，稅收和轉(zhuǎn)移支付制度能夠減少收入差別，但收入平等與效率損失的平衡點(diǎn)卻很難掌握。

用上述經(jīng)濟(jì)公平與社會(huì)公平理論來(lái)檢視社會(huì)保障制度，發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障領(lǐng)域許多政策和制度的安排是不切實(shí)際，或者不是最優(yōu)選擇的。在理論上是由于既混淆了公平與平等的概念，又忽視了經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平三要素。本文以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例來(lái)討論關(guān)于公平理論的誤解。

由于將公平簡(jiǎn)單理解為同一和一致性，照顧了形式的公平。在城鎮(zhèn)內(nèi)部明顯存在二元就業(yè)結(jié)構(gòu)的情況下，我們?cè)噲D用一個(gè)制度覆蓋所有就業(yè)人口，產(chǎn)生的結(jié)果是制度內(nèi)兩個(gè)費(fèi)率即“一體兩制”，制度內(nèi)負(fù)擔(dān)不公平；由于照顧覆蓋面，進(jìn)入制度和退休金領(lǐng)取條件都很低，造成種種道德風(fēng)險(xiǎn)，這是該制度不可能持續(xù)的原因之一。盡管如此，目前仍然有數(shù)以?xún)|計(jì)的勞動(dòng)者沒(méi)有參保，其中主要是農(nóng)民工，這就是參與權(quán)不公平。2016年全國(guó)農(nóng)民工總量為28171萬(wàn)人，其中外出農(nóng)民工為16934萬(wàn)人，但年末參保城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的農(nóng)民工僅為5940萬(wàn)人。*數(shù)據(jù)來(lái)源于《2016 年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老制度由社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合，本意是想通過(guò)社會(huì)統(tǒng)籌獲得公平，通過(guò)個(gè)人賬戶(hù)獲得效率，簡(jiǎn)單地將社會(huì)公平與經(jīng)濟(jì)公平捆在一起，這種做法為后續(xù)制度發(fā)展帶來(lái)一系列問(wèn)題，正如前面已描述的。

在2005年，也許政策的真實(shí)意圖是為了擴(kuò)大覆蓋面增加當(dāng)期的收入以對(duì)應(yīng)收支不平衡的問(wèn)題，但能拿出來(lái)的旗幟卻是“公平”。在“公平”的主張下，進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面至靈活就業(yè)人員和自雇者。企業(yè)職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，用人單位繳費(fèi)工資總額的20%進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌，個(gè)人繳費(fèi)為自己工資的8%進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)，總費(fèi)率為28%，而靈活就業(yè)人口和自雇者的費(fèi)率為20%。另外，退休金的計(jì)發(fā)辦法是不體現(xiàn)費(fèi)率的貢獻(xiàn)的，其他條件相同時(shí)，參保職工和自雇者、靈活就業(yè)人員的退休金是一樣多的，兩者退休金的平等暗含負(fù)擔(dān)不公平，職工未必都是高收入者，靈活就業(yè)人員和自雇者未必都是低收入者。這種負(fù)擔(dān)不平等加上其他門(mén)檻條件，誘發(fā)種種道德風(fēng)險(xiǎn)，如有人從正式部門(mén)退出進(jìn)入非正式部門(mén)、有雇主雇員合謀以個(gè)體人員身份參保等。對(duì)企業(yè)部門(mén)而言(不包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位)，2006年以單位職工身份參保的總?cè)藬?shù)為14154萬(wàn)人，以個(gè)體身份參保的總?cè)藬?shù)為2702萬(wàn)人，后者在總?cè)藬?shù)中占比為16.03%。到2015年以單位職工身份參保的總?cè)藬?shù)為24779萬(wàn)人，以個(gè)體身份參保的總?cè)藬?shù)為8343萬(wàn)人，后者在總?cè)藬?shù)中占比達(dá)到了25.19%。*數(shù)據(jù)來(lái)源于《2016 年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。制度在覆蓋面方面的成績(jī)是以犧牲制度的可持續(xù)性為代價(jià)的。盡管降低了門(mén)檻條件，仍然有數(shù)以?xún)|計(jì)的城鎮(zhèn)勞動(dòng)人口沒(méi)有參保。一種觀點(diǎn)認(rèn)為我們已實(shí)現(xiàn)制度的全覆蓋，沒(méi)有參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人有居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋，因而不是問(wèn)題。城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是由政府津貼加個(gè)人賬戶(hù)組成的，個(gè)人賬戶(hù)的作用忽略不計(jì)，政府的津貼也是有限的，從發(fā)展的眼光看，現(xiàn)存的制度當(dāng)下是不滿(mǎn)足“人人參與”的，未來(lái)的養(yǎng)老金也不滿(mǎn)足“保障適度”，所以我們要另辟他途。

四、有效組合才可能達(dá)成社會(huì)保障制度的多重目標(biāo)

社會(huì)保障制度體系由許多項(xiàng)目或者子制度組成，在中國(guó)這一個(gè)超級(jí)人口大國(guó)，即使實(shí)現(xiàn)了社會(huì)主義現(xiàn)代化，也很難通過(guò)單一的項(xiàng)目或單一的子制度完成全民覆蓋、適度保障和可持續(xù)三項(xiàng)目標(biāo)，只有確定不同社會(huì)保障項(xiàng)目的產(chǎn)品性質(zhì)、功能以及不同的責(zé)任主體和責(zé)任邊界，有效組合不同的制度，形成一個(gè)多層次的制度體系，才有可能同時(shí)滿(mǎn)足全民覆蓋、保障適度、可持續(xù)的目標(biāo)。

黨的第十三屆四中全會(huì)在社會(huì)保護(hù)的意義上給出了中國(guó)社會(huì)保障體系的內(nèi)涵，即社會(huì)保障體系由社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利以及與市場(chǎng)化的商業(yè)保險(xiǎn)和其他個(gè)人儲(chǔ)蓄制度組成。社會(huì)救助和社會(huì)福利的責(zé)任主體是政府，商業(yè)保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄的責(zé)任主體是私人部門(mén)，對(duì)于這方面的討論已基本達(dá)成共識(shí)，但對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的產(chǎn)品性質(zhì)、責(zé)任主體和責(zé)任邊界討論還不充分。

(一)“兜底線”的社會(huì)救助制度

在中國(guó)社會(huì)保障制度體系中，社會(huì)救助體系以最低生活保障制度為主，輔之以特定人群的救助制度，是多層次社會(huì)保障體系的網(wǎng)底。防止貧困、緩解貧困是政府的責(zé)任，不僅是一個(gè)社會(huì)對(duì)于社會(huì)公平的認(rèn)同，也是人類(lèi)社會(huì)天然的社會(huì)正義的價(jià)值觀使然。所以，作為公共產(chǎn)品由政府提供是有高度共識(shí)的，有爭(zhēng)論的是保障水平和保障對(duì)象的確定等問(wèn)題。

一方面，中國(guó)的社會(huì)救助體系為6066.7萬(wàn)人(截至2016年底)提供了最低生活保障，這對(duì)改善過(guò)大的收入分配差距是有幫助的；*數(shù)據(jù)來(lái)源于《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。另一方面，低保和各類(lèi)救助制度提供的保障水平既存在城鄉(xiāng)不平衡的問(wèn)題，也存在保障不充分的問(wèn)題，同時(shí)還存在“保障網(wǎng)密而有漏”的問(wèn)題。社會(huì)救助水平的城鄉(xiāng)差別是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的結(jié)果。隨著十九大報(bào)告中提出的第一階段目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即“城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小”，到2035年，在社會(huì)救助領(lǐng)域有望基本實(shí)現(xiàn)“均等化”；保障“網(wǎng)底”有漏洞則是管理的問(wèn)題，比如許多部門(mén)都在提供醫(yī)療救助，由于信息不充分，仍有極少居民在需要幫助時(shí)不能獲得救助，管理層面的問(wèn)題隨著國(guó)家治理能力的提高會(huì)得到改善；而保障水平不足則與總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)，是未來(lái)的主要矛盾。本文認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展由不平衡走向平衡和現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，旨在減貧緩貧的社會(huì)救助制度的保障水平應(yīng)該由“最低保障”向“保障適度”的方向發(fā)展，貧困線由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變。我們需要研究的是“適度”的度在哪里，這個(gè)“度”既可讓受益人分享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成果，又最低程度減少貧困陷阱和損失配置效率。從政府的角度看，財(cái)政的可持續(xù)性與社會(huì)救助的關(guān)系又應(yīng)該是怎樣的？高收入國(guó)家一般用收入中位數(shù)的40%作為貧困的標(biāo)準(zhǔn)，如果我們也用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，那么到21世紀(jì)中葉，中國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是多少？另外，我們?nèi)绾螐慕^對(duì)貧困線過(guò)渡到相對(duì)貧困線？這些問(wèn)題都有待研究。

(二)“活得美”的社會(huì)福利制度

在中國(guó)多層次社會(huì)保障體系中，社會(huì)福利處在較高層次，是政府和社會(huì)為提高居民生活質(zhì)量或達(dá)成某一社會(huì)目標(biāo)而提供的各類(lèi)津貼或服務(wù)的制度的總稱(chēng)。從籌資的角度來(lái)看，政府負(fù)有主體責(zé)任。在現(xiàn)階段，福利體系不夠完善。以“福利”冠名的兒童福利院、老人福利院等，從保障的對(duì)象和水平看還歸于社會(huì)救助體系，真正滿(mǎn)足人民“美好生活需求”的制度供給還非常有限，以至于沒(méi)有完整的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。我們需要研究的是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)特色的社會(huì)福利體系的內(nèi)涵與外延、政府與社會(huì)在該領(lǐng)域的責(zé)任以及保障適度在該領(lǐng)域的體現(xiàn)等問(wèn)題。縱觀高收入國(guó)家，家庭津貼制度是重要的收入調(diào)節(jié)機(jī)制，尤其是子女津貼制度對(duì)婦女和兒童均是很好的保護(hù)制度，對(duì)婦女的生育意愿也有積極正面的影響。中國(guó)可能需要逐步引入家庭津貼制度，尤其是子女津貼制度和老年津貼制度，研究這些制度時(shí)當(dāng)與十九大報(bào)告中提出的“生育政策”和“人口發(fā)展戰(zhàn)略”以及“構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系”綜合起來(lái)考慮。

(三)“?；尽钡纳鐣?huì)保險(xiǎn)制度

社會(huì)保障體系中最重要的制度是社會(huì)保險(xiǎn)制度，在保障水平方面，它處在“?；尽钡膶用嫔?。關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)的產(chǎn)品性質(zhì)、政府與社會(huì)保險(xiǎn)制度的邊界等問(wèn)題，學(xué)界的討論是不充分的，這一點(diǎn)在公共政策上也表現(xiàn)出來(lái)。

社會(huì)保險(xiǎn)是國(guó)家立法強(qiáng)制征收社會(huì)保險(xiǎn)稅(費(fèi))，并形成保險(xiǎn)基金，當(dāng)被保人發(fā)生相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，制度給以損失補(bǔ)償或提供收入的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。[5]與社會(huì)救助比，它強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系；與商業(yè)保險(xiǎn)比，它有一定的再分配功能。對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)制度的這種認(rèn)識(shí)應(yīng)該是有共識(shí)的。如果是這樣，社會(huì)保險(xiǎn)的產(chǎn)品性質(zhì)就應(yīng)該是成員的共有產(chǎn)品或者叫集體產(chǎn)品，而非政府提供的公共產(chǎn)品。[6]在權(quán)利與義務(wù)上它應(yīng)該是封閉的，應(yīng)該是自求收支平衡，即所謂宏觀的精算平衡。社會(huì)保險(xiǎn)的責(zé)任主體是參加制度的社會(huì)成員自己本人。政府可以通過(guò)補(bǔ)貼保費(fèi)(補(bǔ)入口)幫助國(guó)民有能力獲得保險(xiǎn)，而不應(yīng)該是兜底保發(fā)放(補(bǔ)出口)，如果是兜底保發(fā)放的話(huà)，社會(huì)保險(xiǎn)制度就會(huì)失去約束，而政府會(huì)面臨無(wú)限風(fēng)險(xiǎn)，政府的風(fēng)險(xiǎn)又會(huì)通過(guò)增加稅收再次轉(zhuǎn)移給全社會(huì)，循環(huán)往復(fù)陷入負(fù)螺旋式發(fā)展路徑，最后使得制度不可持續(xù)。

在再分配與分散風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系上，它首先是保險(xiǎn)然后才是社會(huì)保險(xiǎn)。在不同的險(xiǎn)種中，再分配的權(quán)重是不一樣的，失業(yè)、工傷風(fēng)險(xiǎn)是與就業(yè)相關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)是典型的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，沒(méi)出險(xiǎn)的人與出了險(xiǎn)的人互濟(jì)，風(fēng)險(xiǎn)分散的權(quán)重較強(qiáng)而再分配的性質(zhì)較弱；社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)則不同，它與生命和生存權(quán)相聯(lián)系，它不僅強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分散，同樣強(qiáng)調(diào)平等的保障待遇；

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)主要的理論依據(jù)是生命周期理論，它的第一個(gè)功能是平滑個(gè)人的終身收入。如果是商業(yè)保險(xiǎn)，它是長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)的分散機(jī)制，在社會(huì)保險(xiǎn)中它被加載了高收入向低收入、男性向女性以及代際再分配等功能。風(fēng)險(xiǎn)分散和再分配功能的平衡點(diǎn)在各國(guó)實(shí)踐中是不同的。美國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在再分配方面是一個(gè)成功的例子，而縱觀各主要高收入國(guó)家，由于經(jīng)濟(jì)和人口老齡化的壓迫，通過(guò)參量改革壓縮再分配的權(quán)重是一個(gè)比較明顯的傾向。

如果社會(huì)保險(xiǎn)的性質(zhì)是共有產(chǎn)品而非公共產(chǎn)品的理論成立的話(huà)，我們目前面臨的最大問(wèn)題是政府與社會(huì)的責(zé)任邊界不清，突出的問(wèn)題集中在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域(下面將討論這一問(wèn)題)。

從保障水平看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)要不要從“?；尽毕颉氨Ｕ线m度”發(fā)展可能需要認(rèn)真討論?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，兩個(gè)制度的問(wèn)題各不相同。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)平均工資替代率為40%左右，處在“?；尽钡乃?，因?yàn)槔U費(fèi)基數(shù)不實(shí)，所以按權(quán)利義務(wù)計(jì)算的話(huà)，繳費(fèi)工資替代率大約為60%～70%，平滑終身收入的作用是明顯的?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，由于老齡化速度在加快以及制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行中的問(wèn)題，制度的收支狀況惡化，當(dāng)期保費(fèi)收支不平衡，不要說(shuō)保障水平提高，即使保持現(xiàn)有的水平也有困難，制度的改革迫在眉睫。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)由政府津貼和個(gè)人賬戶(hù)組成，實(shí)踐上90%以上的參保人按最低一檔繳費(fèi)，即每年100元，可以預(yù)見(jiàn)絕大多數(shù)人在繳納15年后終止繳費(fèi)，即多數(shù)人終身積累1500元。個(gè)人賬戶(hù)的作用可以忽略不計(jì)，至于政府的津貼部分，如果按現(xiàn)行普享的原則，也很難有大幅提高，即使財(cái)政有能力提供更高的津貼，其合理性也是存疑的，原因依然是城鄉(xiāng)居民未必都是窮人，城鎮(zhèn)職工未必都是高收入者，還有就是如果城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老津貼過(guò)高，必然阻礙農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。制度的設(shè)計(jì)要站在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的高度，要讓勞動(dòng)者在工作的時(shí)候盡量為養(yǎng)老金多盡義務(wù)。所以如何完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提高保障水平依然是一個(gè)難解的題目。

在社會(huì)救助、社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，如果我們能夠厘清政府和社會(huì)的責(zé)任邊界，做好社會(huì)保險(xiǎn)精算平衡，使社會(huì)的責(zé)任歸社會(huì)，政府就可以投入更多社會(huì)救助和家庭津貼，為弱勢(shì)群體提供保障，使政府的責(zé)任歸政府；發(fā)揮鼓勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，商業(yè)保險(xiǎn)、金融市場(chǎng)的作用，使個(gè)人的責(zé)任歸個(gè)人。政府、社會(huì)、個(gè)人共建，我們才有可能在21世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)全民覆蓋、保障適度和可持續(xù)多重目標(biāo)。

五、權(quán)責(zé)清晰、權(quán)責(zé)平衡是社會(huì)保障制度長(zhǎng)期可持續(xù)的保障

十九大報(bào)告要求社會(huì)保障制度權(quán)責(zé)清晰，目前社會(huì)保障制度不只是權(quán)責(zé)不清，還有權(quán)責(zé)不平衡的問(wèn)題，這些問(wèn)題影響到制度的運(yùn)行效率和可持續(xù)性。社會(huì)保障制度內(nèi)的權(quán)責(zé)不平衡和不清晰表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，中央和地方的責(zé)權(quán)不平衡，地方事權(quán)大財(cái)權(quán)小。[7]地方財(cái)政財(cái)力不足影響了社會(huì)保障政策的有效實(shí)施。[8]1994年分稅制改革，中央和地方各自分配了財(cái)權(quán)和事權(quán)。以1997年全面建立企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會(huì)保障制度建立的起點(diǎn)，不斷建立新制度，覆蓋人口不斷增加，最低生活保障制度、新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等由地方政府籌資或部分籌資，但地方政府卻沒(méi)有相應(yīng)增加財(cái)權(quán)，地方政府小馬拉大車(chē)，不堪重負(fù)。[9]

第二，社會(huì)保險(xiǎn)與一般財(cái)政的邊界不清晰。社會(huì)保障制度包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利，社會(huì)救助及社會(huì)福利的責(zé)任是政府的，責(zé)任的邊界是清楚的，但囿于當(dāng)年的認(rèn)識(shí)水平及中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的背景，當(dāng)時(shí)比較有共識(shí)的觀點(diǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)是公共產(chǎn)品，[10]政府應(yīng)該對(duì)其收支平衡負(fù)責(zé)，并在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定了政府保發(fā)放的責(zé)任。社會(huì)保險(xiǎn)本質(zhì)是共有產(chǎn)品或者說(shuō)是集體產(chǎn)品，只有參保成員才能獲得相應(yīng)的給付或者補(bǔ)償，它本應(yīng)該是收支精算平衡的，但目前的狀態(tài)是社會(huì)保險(xiǎn)在發(fā)放階段與一般財(cái)政的邊界模糊了。一些地方養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)需要政府一般財(cái)政收入保發(fā)放保補(bǔ)償。近兩年在供給側(cè)改革背景下，各險(xiǎn)種降低費(fèi)率，失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)收支也出現(xiàn)缺口，可能支付的壓力也會(huì)轉(zhuǎn)移給政府

第三，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)內(nèi)存在兩個(gè)權(quán)責(zé)不清晰的問(wèn)題，[11]第一個(gè)問(wèn)題是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度承擔(dān)了“兩個(gè)轉(zhuǎn)制成本”，混淆了政府與社會(huì)的責(zé)任邊界；第二個(gè)問(wèn)題是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)的責(zé)任邊界不清?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)制而來(lái)，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，大量國(guó)有企業(yè)員工由于轉(zhuǎn)制而失去工作，當(dāng)時(shí)許多人通過(guò)各種方式進(jìn)入到新建立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，該制度承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的減震器，這就形成第一個(gè)轉(zhuǎn)制成本；原來(lái)的勞動(dòng)保險(xiǎn)是代際贍養(yǎng)制度，而基本養(yǎng)老保險(xiǎn)則是現(xiàn)收現(xiàn)付加積累賬戶(hù)，這就形成了第二個(gè)轉(zhuǎn)制成本。由于當(dāng)時(shí)政府財(cái)力有限，沒(méi)有能力承擔(dān)這兩個(gè)轉(zhuǎn)制成本，所以造成了許多的后遺癥：在職一代負(fù)擔(dān)重，政策性費(fèi)率高；個(gè)人賬戶(hù)資金用于當(dāng)期發(fā)放，個(gè)人賬戶(hù)沒(méi)能如期積累；政府成為無(wú)限的責(zé)任人。1998年，財(cái)政開(kāi)始對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行補(bǔ)貼，當(dāng)年補(bǔ)貼金額僅24億元，近20年來(lái)，財(cái)政補(bǔ)貼額持續(xù)高速上漲，到2016年已經(jīng)達(dá)到了6511億元，2016年的年增長(zhǎng)率為38.06%，2016年單年度的財(cái)政補(bǔ)貼額占當(dāng)年全國(guó)一般公共預(yù)算收入的比例的4.08%。這種狀況使得基本養(yǎng)老保險(xiǎn)沒(méi)有收支精算平衡的動(dòng)機(jī)，也使財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)放大。個(gè)人賬戶(hù)是長(zhǎng)期資金，卻按一年期銀行利率計(jì)息，參保人負(fù)擔(dān)了隱形稅，個(gè)人權(quán)益社會(huì)化；個(gè)人賬戶(hù)基金的發(fā)放是基金積累額除以月除數(shù)，一個(gè)人不幸早逝則賬戶(hù)余額由家庭成員繼承，一個(gè)人有幸長(zhǎng)壽則個(gè)人賬戶(hù)資金用完后仍然享受個(gè)人賬戶(hù)退休金，資金源自社會(huì)統(tǒng)籌。社會(huì)和個(gè)人的責(zé)任邊界不清，激勵(lì)機(jī)制也就被破壞了。

上述權(quán)責(zé)不平衡、不清晰的問(wèn)題是在特定歷史背景下產(chǎn)生的，有其歷史的原因和必然性。但是這些問(wèn)題已經(jīng)到了必須面對(duì)和解決的時(shí)候，我們應(yīng)該做的是：第一，在地方政府與中央政府之間，重新劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)不宜停留在財(cái)力與事權(quán)匹配的層面上。中央政府與地方政府重新劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，有利于激勵(lì)地方政府徹底地貫徹黨中央關(guān)于民生的各項(xiàng)政策。從公共治理的理論和實(shí)踐看，各國(guó)也是傾向于下放財(cái)權(quán)與事權(quán)的，下放財(cái)權(quán)與事權(quán)可能也是我國(guó)治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一部分;第二，政府明確并承擔(dān)兩個(gè)轉(zhuǎn)制成本，如果讓目前在職一代承擔(dān)該成本，會(huì)使在職一代負(fù)擔(dān)過(guò)重，更重要的是政府的定位將仍是“保發(fā)放”，并會(huì)成為無(wú)限的責(zé)任人。隨著人口老齡化程度的加深，后果不堪設(shè)想；第三，明確社會(huì)保險(xiǎn)是共有產(chǎn)品而非公共產(chǎn)品的性質(zhì)，建立包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的收支長(zhǎng)期平衡的機(jī)制，即使需要政府的補(bǔ)貼也只能是補(bǔ)入口而非補(bǔ)出口(如居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)即補(bǔ)保費(fèi))；第四，分離基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中個(gè)人儲(chǔ)蓄的功能，降低費(fèi)率，鼓勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄。如果能做到這四點(diǎn)，則真正厘清了各主體在社會(huì)保障制度中的責(zé)任邊界：防止貧困、緩解貧困、特殊人群的各種津貼等具有再分配功能的制度責(zé)任在政府；各種社會(huì)保險(xiǎn)以分散成員之間風(fēng)險(xiǎn)為主，輔之以再分配功能，如果再分配功能太強(qiáng)則會(huì)出現(xiàn)各種道德風(fēng)險(xiǎn)，損失公平與效率；包括年金、商業(yè)保險(xiǎn)和其他形式的個(gè)人儲(chǔ)蓄形成的金融資產(chǎn)，既可加強(qiáng)個(gè)人的責(zé)任，也可加強(qiáng)制度的彈性。政府的歸政府，社會(huì)的歸社會(huì)，個(gè)人的歸個(gè)人，各自盡責(zé)，人人盡力，這樣才能建成權(quán)責(zé)邊界清晰的多層次、保障適度、可持續(xù)的社會(huì)保障體系。

[1]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，2017。

[2][4][5]李珍：《社會(huì)保障理論(第三版)》，北京，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2013。

[3][6]李珍、黃萬(wàn)?。骸冻擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)向何處去》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》,2016(5)。

[7]付敏杰：《分稅制二十年:演進(jìn)脈絡(luò)與改革方向》，載《社會(huì)學(xué)研究》,2016(5)。

[8]陶勇：《省以下政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分的問(wèn)題與改革》，載《公共治理評(píng)論》,2016(2)。

[9]王雯：《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制研究》，載《社會(huì)保障研究》,2017 (5)。

[10]楊燕綏：《社會(huì)保障:最大項(xiàng)公共品之一》，載《中國(guó)勞動(dòng)保障》,2006(4)。

[11]李珍、黃萬(wàn)?。骸稄?qiáng)制性個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其在中國(guó)的應(yīng)用》，載《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》,2017(6)。

(責(zé)任編輯：H)

TheNewEra:TheNewBlueprintfortheDevelopmentofChina'sSocialSecurity

LI Zhen

According to the thought and future development strategy on the new era of socialist Chinese characteristics,the 19th National Congress of the Communist Party of China paints a beautiful blueprint for the social security in China.This paper holds that we should adhere to the world outlook of the dialectical materialism and historical materialism,and recognize the historical position and development direction of China's social security.In theory,we should fully understand the connotation of social fairness as well as the nature of social insurance,and in theory and practice，we also need to clarify the boundaries of government,society and individual's responsibility.Only when everyone participates in,performs their duties and shares in the benefits,it is possible for us to build a sustainable multi-tiered social security system that matches socialist modernization,covers the entire population in both urban and rural areas,with clearly defined rights and responsibilities，and support that hits the right level in the middle of this century.

social fairness,social security,underprivilege,family allowance,moderation guarantee

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“建立公平可持續(xù)的老年收入保障體系研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：15AJL012)成果。