江燕娟 李 放

(1 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京，210095； 2 廣西財經(jīng)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院，廣西南寧，530003)

可行能力視角下貧困老年人的養(yǎng)老服務(wù)政策支持*
——基于南京市政府購買養(yǎng)老服務(wù)案例的研究

江燕娟1，2李 放1

(1 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京，210095； 2 廣西財經(jīng)學(xué)院財政與公共管理學(xué)院，廣西南寧，530003)

本文結(jié)合阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰碚摚瑢⒇毨Ю先藙澐譃榻?jīng)濟(jì)貧困、能力貧困和精神貧困三種類型，并以南京市為例，分析貧困老人可獲得的養(yǎng)老服務(wù)政策。研究結(jié)果表明：傳統(tǒng)的劃分貧困老年人的標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)老年人的現(xiàn)實(shí)狀況，養(yǎng)老服務(wù)支持政策的主要受益群體已發(fā)生變化，能力、精神貧困老年人更易陷入養(yǎng)老的弱勢困境；老年人可獲得的養(yǎng)老服務(wù)支持偏重于日常生活照料服務(wù)支持，精神支持空白，且服務(wù)水平較低；老年人對政策落實(shí)的結(jié)果不滿意，政策執(zhí)行效果弱。本文建議：應(yīng)依據(jù)可行能力理論，重新劃分貧困老人的類型，并實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)分類支持；還應(yīng)結(jié)合公共財政能力，及時調(diào)整政策支持的方向和力度，瞄準(zhǔn)老年人需要，最大化滿足各類貧困老年人的服務(wù)需要；同時加強(qiáng)過程管理和監(jiān)督，提升政策效果。

貧困老人；分類；養(yǎng)老服務(wù)政策支持

隨著老齡化浪潮的到來，一刀切的養(yǎng)老服務(wù)支持政策已經(jīng)難以滿足老年人的養(yǎng)老服務(wù)需要。老年人收入的增加、子女供養(yǎng)能力的增強(qiáng)以及家庭規(guī)模的迅速縮小化，使得高齡、空巢老人越來越多。這部分老年人需要的養(yǎng)老服務(wù)支持從基本生活照料服務(wù)向精神服務(wù)層次延伸的跡象，在發(fā)達(dá)地區(qū)的老年人中表現(xiàn)尤為明顯。這部分老年人因得不到有效的養(yǎng)老服務(wù)支持，而處于生存的風(fēng)險之中，成為老年群體中真正的弱勢群體。在此背景下，本文試圖結(jié)合阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰碚摚载毨Ю夏耆说亩x、分類和養(yǎng)老服務(wù)政策支持為研究切入點(diǎn)，分析南京市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)政策，解答以下三個問題：第一，什么是貧困老人？如何對貧困老人進(jìn)行分類；第二，當(dāng)前針對貧困老人的養(yǎng)老服務(wù)政策有哪些；第三，貧困老人實(shí)際上獲得了哪些政策支持，以及老人如何評價？并提出相應(yīng)的政策建議。

一、貧困老年人與可行能力

(一)貧困老年人定義

長期以來，學(xué)者們主要以收入或貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，對貧困老人進(jìn)行定義。喬曉春等認(rèn)為老年貧困的界定包括兩部分內(nèi)容：一是老年人收入的界定；二是貧困線的界定。老年人收入的定義包括個人、社會和子女提供的三種收入，對老年貧困線的界定則是按照絕對貧困的標(biāo)準(zhǔn)。[1]也有學(xué)者認(rèn)為貧困不僅僅是一個經(jīng)濟(jì)問題。吳理財強(qiáng)調(diào)，貧困的經(jīng)濟(jì)學(xué)描述、分析，能給人們提供直觀的感性認(rèn)知、明確的數(shù)量目標(biāo)，但是它卻忽視了貧困的主體——貧困者自身的特性和其社會文化的屬性。[2]阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為貧困的度量可以分為兩個步驟，即貧困的識別和把貧困人口的特征加總成一個總度量。當(dāng)然貧困的“識別”要先于“加總”。識別貧困的最普通做法是確定一個“基本”或“最低”生活必需品集合，把缺乏滿足這些基本需要的能力作為貧困的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。貧困的識別中所涉及的基本必需品應(yīng)該被定義為某種具體的商品，還是某種“特性”？阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，“基本”或“需要”常常被定義為一個合成向量。這一向量中的有些分量是純粹的“特性”，而另一些分量是具體的商品。無疑，“特性”能夠?yàn)榛拘枰拇_定提供更確切的基礎(chǔ)。[3]基于此，對貧困老人的定義采取如下步驟：第一，明確貧困主體，即老年人；第二，明確貧困主體的基本需要，即老年人的基本需要是生存、身體健康和精神健康。由此，本文認(rèn)為貧困老人是指在生存、身體健康或精神健康等其中一方面或幾方面不能得到維持的老年人。

(二)可行能力與貧困老人的分類

貧困的分類常常和對于貧困原因的判斷相聯(lián)系。李實(shí)、John Knight通過綜合考慮收入標(biāo)準(zhǔn)和消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，把中國城鎮(zhèn)貧困分為三種類型，即持久性貧困、暫時性貧困和選擇性貧困。[4]楊菊花、陳志光指出貧困是一個多維概念，按其表現(xiàn)形式，可區(qū)分為經(jīng)濟(jì)貧困和社會貧困；按其程度，可有絕對和相對之分。絕對經(jīng)濟(jì)貧困即生存貧困，是指生活自理匱乏，缺乏基本的生活保障，依靠個人的合法勞動及其他諸如變賣財產(chǎn)、借款等手段，無法滿足衣、食、住、行等基本生活需要。絕對經(jīng)濟(jì)貧困往往是其他類型貧困之源，在探討老年貧困問題時，首先需要關(guān)注絕對經(jīng)濟(jì)貧困。[5]阿瑪?shù)賮啞ど赋觯杂墒侨藗兡軌蜻^自己愿意過的那種生活的“可行能力”，自由包括各種政治權(quán)益、公共福利等，一個人的“可行能力”指的是此人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種功能的功能性活動組合。[6]可行能力視角偏離傳統(tǒng)方法背后的邏輯是，以實(shí)質(zhì)自由作為綜合價值標(biāo)準(zhǔn)，從經(jīng)濟(jì)的單一視角擴(kuò)展到實(shí)現(xiàn)某種自由的綜合能力的視角來判斷，具有重要和建設(shè)性的意義。例如一個人有高收入但容易患病，或者有很嚴(yán)重的身體殘疾，那么此人不一定具有很高的可行能力，即她是富足的，但由于殘疾和殘障的緣故，她卻難以將其轉(zhuǎn)化為好的生活(即以她有理由感到愉悅的方式來生活)。[7]

城市老年人的經(jīng)濟(jì)條件總體上優(yōu)于農(nóng)村老年人，傳統(tǒng)的以經(jīng)濟(jì)為單一維度的劃分方法已不能適應(yīng)實(shí)際需要，阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰碚撘暯翘峁┝艘粋€新的解釋維度，據(jù)此，對貧困老人的定義維度，依照確定剝奪老年人生存、身體健康和精神健康的可能的因素，從收入與支出、個人能力及家庭支持、心理健康程度三個層次，將貧困老人劃分為經(jīng)濟(jì)貧困、能力貧困和精神貧困三種類型：經(jīng)濟(jì)貧困是指缺乏收入來源、收入較低或者醫(yī)療支出較大，導(dǎo)致老年人生存難以維持；能力貧困是指個人喪失勞動能力或生活自理能力，或者家庭成員困難、缺乏家庭支持能力，導(dǎo)致老年人維持生存和身體健康困難；精神貧困是指由于老年人缺乏家庭關(guān)愛或者喪失子女等，產(chǎn)生孤獨(dú)、輕生、厭世等心理，精神健康維持困難。以上三種貧困類型往往緊密聯(lián)系，但又不是始終同時存在。例如，經(jīng)濟(jì)貧困的老人可能同時能力貧困、精神貧困，但精神貧困的老年人不一定經(jīng)濟(jì)貧困。

二、貧困老人可獲得的養(yǎng)老服務(wù)政策支持

阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰碚摓槔夏耆烁＠@得與養(yǎng)老服務(wù)資源投入效用最大化的實(shí)現(xiàn)提供了某種解釋視角與政策依據(jù)，依據(jù)可行能力視角將老年人劃分為不同類型的貧困者，從這一理論視角出發(fā)，我們可以考察，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)政策瞄準(zhǔn)了哪些類型貧困老人？滿足了哪些養(yǎng)老需要？這些檢視，有利于發(fā)現(xiàn)公共政策與實(shí)際效果之間的差距，以及原因何在，從而為養(yǎng)老服務(wù)政策的調(diào)整提供依據(jù)。

(一)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)對象類型及條件

在對貧困老人的定義和類型進(jìn)行界定后，以南京市為例，梳理了貧困老人可獲得的政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策支持，按使用者類別來分，主要包括三類人群，*參見南京市《關(guān)于為全市城鄉(xiāng)獨(dú)居老人提供社會化服務(wù)的實(shí)施意見》(寧政辦發(fā)[2007]152號)、《南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》(2013)。具體見表1：

表1 南京市政府購買養(yǎng)老服務(wù)老人類別及條件

第一類是享受政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人，主要以經(jīng)濟(jì)能力較差的群體為主，可以享受免費(fèi)的家政服務(wù)，屬于上文界定的經(jīng)濟(jì)貧困、能力貧困型老年人；第二類是享受部分補(bǔ)貼的老年人，可以享受政府提供的部分補(bǔ)貼的服務(wù)，自己負(fù)擔(dān)一部分費(fèi)用，屬于上文界定的能力貧困、經(jīng)濟(jì)貧困老年人；第三類是自費(fèi)購買服務(wù)的老年人，自行承擔(dān)所有費(fèi)用，可按市場價購買定點(diǎn)的養(yǎng)老服務(wù)，屬于上文界定的精神貧困、能力貧困型老年人。

首先，從服務(wù)對象看，享受政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人群體已全面覆蓋了經(jīng)濟(jì)貧困、失能和半失能、高齡獨(dú)居這幾類重點(diǎn)老年人群，這部分老年人正是對政府居家養(yǎng)老服務(wù)最需要的群體，是公共養(yǎng)老服務(wù)政策指向的重點(diǎn)受益人群。然而，由于覆蓋群體的全面性，龐大的老年人群數(shù)量給政策的具體執(zhí)行帶來了較大的挑戰(zhàn)，這需要提供者有較強(qiáng)的服務(wù)提供能力；其次，由于老年人服務(wù)需要是豐富多樣的，而使用者類型的邊界界定是清晰的，嚴(yán)格的界定標(biāo)準(zhǔn)必然會將一部分處于邊界左右狀態(tài)的老年人類型劃入與自身情況不符合的服務(wù)內(nèi)容中，從而導(dǎo)致供需不匹配等狀況的發(fā)生。

(二)服務(wù)內(nèi)容

1.生活照料：組織家政服務(wù)人員為服務(wù)對象上門提供生活照料服務(wù)。服務(wù)內(nèi)容主要包括洗衣做飯、打掃衛(wèi)生、聊天交談等家務(wù)料理和精神慰藉的服務(wù)。

2.安裝援助呼叫系統(tǒng):為市6個主城區(qū)、雨花臺區(qū)、棲霞區(qū)年滿80周歲以上、無須提供特殊生活照料的獨(dú)居老人免費(fèi)安裝“安康通”呼叫求助器，提供呼叫援助服務(wù)。

3.其他服務(wù)：如提供預(yù)防、診斷、治療、康復(fù)鍛煉為一體的醫(yī)療保健服務(wù)；提供維護(hù)老年人合法權(quán)益的法律援助服務(wù)、老年人心理輔導(dǎo)服務(wù)、代辦及老年用品借用、開辦助老“愛心餐桌”等服務(wù)。

表2 享受政府購買服務(wù)的老年人群體(按貧困類型分類)

從服務(wù)內(nèi)容看，服務(wù)范圍較全面，不僅涵蓋了基本的日常生活照料，還包括精神慰藉服務(wù)、醫(yī)療保健、助老、配餐等個性化的服務(wù)，這些服務(wù)內(nèi)容符合老年人基本生存、心理、醫(yī)療保健等日常養(yǎng)老所需要的服務(wù)要求，老年人可以通過免費(fèi)或半自費(fèi)、自費(fèi)的形式從政府購買服務(wù)供應(yīng)商處獲得日常養(yǎng)老所需的各項(xiàng)服務(wù)。

從上述的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的對象類型、條件和服務(wù)內(nèi)容來看，政策瞄準(zhǔn)了社會中最需要由公共養(yǎng)老服務(wù)體系提供服務(wù)的這部分老年人，并符合老年人日常養(yǎng)老的所需的各種服務(wù)內(nèi)容。同時，由于政策瞄準(zhǔn)人群的復(fù)雜性及服務(wù)內(nèi)容的多樣性，也給政府居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者提出了較高的要求，老年人的養(yǎng)老需要是豐富多樣的，并且老年人類型及服務(wù)內(nèi)容需要均處于變化的狀態(tài)。而在政策執(zhí)行的過程中，服務(wù)提供者則不具備及時區(qū)分并且滿足這種動態(tài)變化的老年人類型及他們所需要的服務(wù)需要，由此所產(chǎn)生的政策執(zhí)行偏差導(dǎo)致公共養(yǎng)老服務(wù)政策與滿足各類貧困老年人需要的實(shí)際效果之間出現(xiàn)了較大的差距，需要得到關(guān)注。本文嘗試以個案研究的形式，深入剖析養(yǎng)老服務(wù)政策與實(shí)際效果之間的差距，并從中分析差距產(chǎn)生的原因。

三、貧困老人獲得的居家養(yǎng)老服務(wù)支持現(xiàn)狀及評價

(一)研究方法與基本情況簡介

本文以質(zhì)性研究方法中的個案研究法對貧困老人獲得的居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀及評價展開探討，通過此種方法以期獲得對研究對象更深入的認(rèn)識和理解。其中個案研究法采用單一個案探索，即整個研究過程中，研究者主要針對一個個體、家庭、團(tuán)體或社區(qū)，進(jìn)行與研究有關(guān)的資料搜集工作。本文主要圍繞4個典型的精神貧困和能力貧困的個案展開，基本情況詳見表1。選取的4位老人，有2名男性老人，2名女性老人，年齡從78到89歲不等，既有大學(xué)畢業(yè)，也有從未上過學(xué)，婚姻狀況上有3位喪偶，1位配偶健在，居住方式上，3位老人獨(dú)居，其他1位與配偶同住，在存活子女?dāng)?shù)上，有3位老人只生育了1個孩子。依據(jù)對他們個人情況的了解和判斷，將4位老人的貧困類型劃分為精神貧困、能力貧困、能力及精神貧困三種，他們目前均獲得養(yǎng)老服務(wù)支持，即享受政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)。

表3 單一個案的基本情況、貧困類型及獲得的養(yǎng)老服務(wù)支持現(xiàn)狀

(二)精神及能力貧困老人的個案分析

1.精神貧困老人：高學(xué)歷、獨(dú)生子女父母、空巢，渴望得到居委會關(guān)心

89歲的LXQ(男)和84歲的老伴，退休前是在甘肅天水從事地質(zhì)工作的高級工程師，退休后回到南京。女兒51歲。LXQ患有糖尿病、膀胱炎以及輕度老年癡呆癥，半失能狀態(tài)。LXQ的退休工資月均3000元左右，對于目前享受到的政府購買服務(wù)支持，LXQ老伴說：“現(xiàn)在的服務(wù)員是小劉，在我家干了兩三年了，她比較老實(shí)，但是就干表面活，不認(rèn)真。服務(wù)態(tài)度一般，每次也沒多久，反正事情還是我自己干。”LXQ說：“原來一個村一個黨支部，現(xiàn)在幾個村并在一起，都不認(rèn)識居委會的人，居委會在哪都不知道了，黨員開黨會，沒人叫我。居委會也不來看我了。以后我們兩個人要是動不了了，希望政府和社區(qū)多多關(guān)心，能給我們提供幫助?！?/p>

本案例的LXQ及其老伴，訴求集中在“關(guān)心”一詞上。退休金足以保證一般生活支出，不會成為經(jīng)濟(jì)貧困老人。但退休前和退休后、能夠自理前和不能自理后的落差，讓LXQ感受到了被冷落，與外界產(chǎn)生了隔絕，渴望得到居委會的關(guān)心和重視。同時，空巢生活也讓他們感到孤單和寂寞。他們享受到的養(yǎng)老服務(wù)政策，并沒有給他們的生活帶來增進(jìn)作用，服務(wù)員不認(rèn)真的態(tài)度和做事，反而增加了他們的心理壓力。

2.精神貧困老人：“難過、沒用、不敢想”，經(jīng)歷“白發(fā)人送黑發(fā)人”的痛苦

YXZ出生于1937年，喪偶，存活子女?dāng)?shù)3人，1男2女。獨(dú)居，患有胃病及腰椎間盤突出，半失能狀態(tài)。每月有3000元左右的退休金收入，能滿足基本的生活需求。這半年，YXZ依靠的大女兒去世了。對于目前享受到的養(yǎng)老服務(wù)支持，她表示：“服務(wù)人員上門就是打掃衛(wèi)生，每次不到一個小時。從來沒有叫服務(wù)員做過什么，不好意思，這是政府給的服務(wù)，不敢有所期望?！?/p>

自從大女兒去世后，對她精神打擊巨大，“難過”“沒用”“不敢想”成為她提到的最多的詞。 YXZ最為依靠的子女去世，對于YXZ來說，相當(dāng)于生活中的支柱消失。如果不能對YXZ由此產(chǎn)生的悲觀、消沉心理進(jìn)行疏導(dǎo)，將極大地影響她自身的健康和生活。然而目前并沒有專門針對精神貧困老人的養(yǎng)老服務(wù)政策。現(xiàn)有的服務(wù)也沒有有關(guān)精神慰藉這方面的專業(yè)服務(wù)，所以對于YXZ來說，服務(wù)是政府給的，自己沒有資格要求，更談不上滿足需要了。

3.能力貧困老人：獨(dú)居、屋內(nèi)發(fā)霉發(fā)臭，希望服務(wù)能夠全面

88歲的CFG(男)，獨(dú)居，初中文化，是南京大屠殺幸存者，喪偶。居室簡陋，CFG有高血壓、腦梗、動脈硬化，半失能狀態(tài)。走路只能借助繩子、凳子、桌子等工具慢慢走。CFG每月退休工資3000多元，支出3000多元。2014年，考慮到CFG獨(dú)居、高齡，居委會為他申請了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，針對享受到的上門服務(wù)，CFG表示：“一周來兩次，每次來了就掃個地，有時拖地有時不拖，搞完了就走了，每次都不到一個小時，半個小時可能都沒有。服務(wù)員態(tài)度一般，來了總比不來好，有一點(diǎn)幫助吧。但是服務(wù)不全面，很多需要都不能滿足。”

對于享受到的養(yǎng)老服務(wù)政策，服務(wù)員帶著排斥和抵觸的心理來到CFG的家中，服務(wù)時間短，且服務(wù)內(nèi)容不是CFG最需要的服務(wù)。

4.能力及精神貧困老人：經(jīng)濟(jì)上不困難，但想“跳樓去了算了”

85歲的LGF(女)，經(jīng)濟(jì)條件較好，每月退休金4000多元?；加心X梗、腦萎縮、高血壓、心臟病、糖尿病等疾病，半失能狀態(tài)，獨(dú)居。洗衣、做飯、打掃衛(wèi)生等家務(wù)活，均需要人幫助。在訪談中，LGF說：“我經(jīng)濟(jì)上不困難，但是精神上困難，兒子搬走后對我打擊太大。我裝了安康通，沒有聯(lián)系人，兒子太遠(yuǎn)，遠(yuǎn)水救不了近火，冬天到澡堂洗澡，不給洗。自己又不能在家洗?！?/p>

1973年老伴去世后，獨(dú)自撫養(yǎng)養(yǎng)子。兒子住得遠(yuǎn)，且不孝順，一年探望次數(shù)不超過3次。她說：“兒子不是親生的，不貼心，不孝順，媳婦也不好。自從生病后他們就跑得遠(yuǎn)遠(yuǎn)的。我也沒有兄弟姐妹，一個親戚都沒有。我想想傷心，跳樓去算了！”

2015年4月，LGF享受到了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容是助餐，周一到周五中午前往集中點(diǎn)就餐，每頓自己出3元，政府補(bǔ)貼7元。

本案的LGF是典型的經(jīng)濟(jì)不貧困，能力貧困和精神貧困。能力貧困的原因主要是勞動能力和生活自理能力的喪失，導(dǎo)致飲食起居困難。精神貧困的原因是兒子的不孝順導(dǎo)致精神上極度貧困，產(chǎn)生悲觀、消極甚至厭世的心理，卻不能通過現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)支持得到改善。

四、貧困老年人養(yǎng)老服務(wù)政策與實(shí)際需要產(chǎn)生差距的原因分析

上述案例中反映出來的問題主要有服務(wù)時間短、服務(wù)內(nèi)容少、服務(wù)內(nèi)容不是老年人所急切需要等。服務(wù)時間短，服務(wù)質(zhì)量較差，同時，老年人較缺乏表達(dá)意見的渠道。如服務(wù)內(nèi)容主要有打掃衛(wèi)生、助餐服務(wù)，老年人則希望提供更細(xì)致的照料服務(wù)，例如心理慰藉、洗澡、購物、陪去醫(yī)院等。綜合上述政府購買服務(wù)對象類型及條件、服務(wù)內(nèi)容來看，政策對服務(wù)對象的瞄準(zhǔn)以及政策內(nèi)容的適應(yīng)性都較為廣泛，然而在政策執(zhí)行的過程中卻產(chǎn)生了偏差，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

(一)政策瞄準(zhǔn)對象偏差

南京市購買居家養(yǎng)老服務(wù)政策，從2005年實(shí)施至今，政策實(shí)施辦法中，受益對象的經(jīng)濟(jì)條件均為低保群體、低保邊緣群體的高齡獨(dú)居、失能或半失能老年人，也就是本文中界定的經(jīng)濟(jì)貧困老年人。到2013年12月政策調(diào)整為共五類老年人可以享受政府購買養(yǎng)老服務(wù)，較原來新增加了經(jīng)濟(jì)困難老年人群體、70周歲及以上的計(jì)生特扶老人、百歲老人。按辦法中規(guī)定，經(jīng)濟(jì)困難老人是指有一定的經(jīng)濟(jì)收入，但因治療疾病的支出，導(dǎo)致其實(shí)際生活水平相當(dāng)于低保及低保邊緣的老人，由區(qū)民政局認(rèn)定。從新老辦法的實(shí)施對象條件來看，經(jīng)濟(jì)困難老年人仍然是政策服務(wù)的主體對象，即低償和免費(fèi)的服務(wù)瞄準(zhǔn)的始終是經(jīng)濟(jì)貧困老年人。2015年，南京市老年人月平均養(yǎng)老金為2659元，*2015年南京市政府工作報告。從文中案例來看，老年人的退休金均已經(jīng)達(dá)到或超過全市的平均養(yǎng)老金水平，并不符合傳統(tǒng)意義或標(biāo)準(zhǔn)上的經(jīng)濟(jì)貧困老年人群體，但這部分人群仍在享受政府的免費(fèi)或低償?shù)娜粘；菊樟戏?wù)，且不允許自主選擇服務(wù)內(nèi)容，政策本身界定的受益對象經(jīng)濟(jì)特征和老年人實(shí)際情況并不相符合，即政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策界定的經(jīng)濟(jì)貧困老年人，其經(jīng)濟(jì)貧困的特征并不明顯，這直接導(dǎo)致了老年人的實(shí)際服務(wù)需要與政府提供的免費(fèi)或低償服務(wù)內(nèi)容產(chǎn)生了一定的差距。

(二)服務(wù)內(nèi)容側(cè)重日常生活需要，無法滿足多樣化的需要

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)形式主要分為固定式和訂單式兩種：固定式服務(wù)，是由1名固定的服務(wù)人員或服務(wù)機(jī)構(gòu)在固定時間、地點(diǎn)為服務(wù)對象提供固定式服務(wù)；訂單式服務(wù)則可以根據(jù)自身需要申請服務(wù)內(nèi)容和時間。[8]2013年12月新辦法實(shí)施之后，老年人可以享受的免費(fèi)或低償服務(wù)主要包括送餐、洗澡、保潔、急事幫忙或者看醫(yī)生，相比老辦法中籠統(tǒng)規(guī)定的生活照料、安裝援助呼叫系統(tǒng)、其他服務(wù)等內(nèi)容，顯得更為具體，而這些服務(wù)項(xiàng)目仍然是側(cè)重于基本的日常生活需要，沒有把精神慰藉等相關(guān)服務(wù)列入。實(shí)際上，在新老辦法中，高齡、獨(dú)居老年人均是政策的主要受益對象，而這類老年人恰恰是最需要精神慰藉的老年人，某種程度上，這類老年人對精神服務(wù)的需要超過了對日常生活的需要。

(三)服務(wù)監(jiān)管環(huán)節(jié)不夠完善，影響服務(wù)供給質(zhì)量

服務(wù)監(jiān)管是政策執(zhí)行過程中的重要環(huán)節(jié)，對服務(wù)提供者的監(jiān)管包括了服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的篩選、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等環(huán)節(jié)的管理。

1.服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的篩選。目前南京市政府購買養(yǎng)老服務(wù)中，主要采取了非競爭模式選定服務(wù)提供機(jī)構(gòu)，而服務(wù)生產(chǎn)者的非競爭性選擇極易造成服務(wù)供給質(zhì)量得不到保證。[9]長期以來單一且缺乏競爭參與機(jī)制，比如會導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量的下降。

2.服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。按照《南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》規(guī)定，*市政府關(guān)于印發(fā)《南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施辦法》的通知(寧政規(guī)字〔2013〕20號)。養(yǎng)老服務(wù)中心實(shí)行等級評定制，從低到高分為AA、AAA、AAAA、AAAAA四個等級，其中AA級由區(qū)民政局評定，AAA級及以上由市民政局評定，評定標(biāo)準(zhǔn)按照民政部門關(guān)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織評定的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，評定獲得AA級及以上等級的養(yǎng)老服務(wù)中心才能投入運(yùn)營。根據(jù)《南京市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心等級評定標(biāo)準(zhǔn)》，*關(guān)于印發(fā)《南京市養(yǎng)老服務(wù)評估實(shí)施辦法》的通知(寧民福[2014]261號)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心評定內(nèi)容分為機(jī)構(gòu)資質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)功能、服務(wù)成效、人員配備、管理制度。其中，服務(wù)成效指標(biāo)是服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管的一個重要環(huán)節(jié)，服務(wù)成效指標(biāo)具體分為年服務(wù)人次和老年人滿意率兩個指標(biāo)，具體如下：

表4 南京市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中心服務(wù)成效評價指標(biāo)

從這兩個指標(biāo)上來看，年服務(wù)人次主要是考察社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心一年中服務(wù)老年群體的數(shù)量，反映了機(jī)構(gòu)的服務(wù)供給能力；滿意率是老年人對服務(wù)質(zhì)量的評價，不滿意次數(shù)的計(jì)算以南京市12345服務(wù)平臺、12349服務(wù)平臺、群眾直接投訴、政府部門組織(或委托第三方組織)的滿意度調(diào)查累計(jì)次數(shù)為準(zhǔn)，因老年人的不合理訴求引起的不滿意的情況除外，服務(wù)對象對服務(wù)組織的服務(wù)質(zhì)量年度綜合評價不滿意或滿意率低于70%的，下一年不得再參加政府購買養(yǎng)老服務(wù)。以服務(wù)次數(shù)和老年人的服務(wù)評價作為考核指標(biāo)，極易產(chǎn)生評價不真實(shí)、不細(xì)致的問題：第一，在實(shí)際服務(wù)供給過程中，由于被服務(wù)對象是高齡、失能等特征的老年人，他們往往無法直接而有效地表達(dá)意見，相當(dāng)一部分老年人出于害怕遭到服務(wù)人員的報復(fù)、怕麻煩等心理，放棄表達(dá)意見的權(quán)利；第二，滿意度的評價應(yīng)當(dāng)由多重指標(biāo)構(gòu)成，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)為主的評價媒介容易忽略問題的復(fù)雜性。因此，現(xiàn)有的評價方式難以深入到老年人實(shí)際生活當(dāng)中，評價指標(biāo)也難以準(zhǔn)確有效地反映服務(wù)成效，這就導(dǎo)致了服務(wù)監(jiān)管的有限性。

五、結(jié)論及政策啟示

本文借助阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰碚?，運(yùn)用個案分析的質(zhì)性研究方式，分析南京市貧困老年人獲得的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)支持，探討政策執(zhí)行中存在的問題，研究結(jié)果表明：傳統(tǒng)的劃分貧困老年人的標(biāo)準(zhǔn)已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況，養(yǎng)老服務(wù)支持政策的主要受益群體已發(fā)生變化，能力、精神貧困老年人更易陷入養(yǎng)老的弱勢困境；老年人可獲得的養(yǎng)老服務(wù)支持偏重于日常生活照料服務(wù)支持，精神支持基本空白，且服務(wù)水平較低；老年人對政策落實(shí)的結(jié)果不滿意，政策執(zhí)行效果弱。建議：依據(jù)可行能力理論，重新劃分貧困老人的類型，并實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)分類支持；結(jié)合公共財政能力，及時調(diào)整政策支持的方向和力度，瞄準(zhǔn)老年人需要，最大化滿足各類貧困老年人的服務(wù)需要；同時加強(qiáng)過程管理和監(jiān)督，提升政策效果。

(一)劃分貧困老人的類型，實(shí)施分類提供養(yǎng)老服務(wù)支持，最大限度滿足各類貧困老人的需要

在南京市政府居家養(yǎng)老服務(wù)政策供給中，主要的面向?qū)ο笫墙?jīng)濟(jì)貧困的老年人，在高齡、獨(dú)居等人口特征下，精神支持反而成為老年人所迫切需要的，而現(xiàn)有的政策支持未能瞄準(zhǔn)老年群體心理特征的改變，僅僅從經(jīng)濟(jì)上解決貧困老人的問題過于狹隘。同時，隨著老年人支付能力的逐年提高，引導(dǎo)一部分有經(jīng)濟(jì)能力的老年人付費(fèi)享受個性化、定制化服務(wù)也成為可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。結(jié)合阿瑪?shù)賮啞ど目尚心芰碚?，?yīng)當(dāng)對貧困老人進(jìn)行重新定義，并在重新定義的基礎(chǔ)上，對貧困老人的類型進(jìn)行劃分，實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)分類支持，才能找到養(yǎng)老服務(wù)供需不匹配的癥結(jié)所在。

(二)養(yǎng)老服務(wù)政策應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)老年人需要，為老年人提供差別化的養(yǎng)老服務(wù)支持

第一，結(jié)合公共財政能力，及時調(diào)整政策支持方向和支持力度。近年來，南京市公共財政在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的財政投入上持續(xù)增加；從覆蓋區(qū)域和人群上看，南京市在居家養(yǎng)老服務(wù)的投入和建設(shè)力度上已居國內(nèi)前列。隨著政府投入的持續(xù)增加和覆蓋人群的增加，老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需要也隨之多樣化。因此，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)政策應(yīng)當(dāng)及時調(diào)整支持方向和支持力度，使得政府投入效益最大化。

第二，政策應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)老年人需要，為老年人提供差別化的養(yǎng)老服務(wù)支持。上述案例表明，貧困老人可獲得和已經(jīng)獲得的養(yǎng)老服務(wù)支持側(cè)重于日?；旧钫樟?，精神服務(wù)基本空白。針對精神貧困老人的服務(wù)政策，尚處于空白階段，而這一群體已經(jīng)在老年人中占了很大一部分比例。老年人獲得的養(yǎng)老服務(wù)支持還處于較低水平，只能維持低層次的服務(wù)需要，且服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一刀切、內(nèi)容單一。盡管政策規(guī)定，要根據(jù)服務(wù)對象需要，為其提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫(yī)等定制服務(wù)，但是由于服務(wù)提供者提供服務(wù)往往是有限的，導(dǎo)致各個服務(wù)對象之間享受到的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容并無差異，沒有做到定制服務(wù)，最終導(dǎo)致出現(xiàn)服務(wù)提供與需要者之間的供需不匹配，老年人滿意度也較低。因此，政策應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)老年人需要，為經(jīng)濟(jì)貧困老年人提供多樣化的免費(fèi)、低償養(yǎng)老服務(wù)支持，引導(dǎo)服務(wù)提供者為有經(jīng)濟(jì)能力，而精神貧困的老年人提供個性化的、市場化的養(yǎng)老服務(wù)支持。

(三)加強(qiáng)過程管理和監(jiān)督，提升政策效果

上述案例中，老年人普遍認(rèn)為政策的出發(fā)點(diǎn)是照顧老年人，本意非常好，但對實(shí)際服務(wù)實(shí)施質(zhì)量滿意度較低。根據(jù)上文分析，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)過程管理和監(jiān)督，提升政策效果。通過強(qiáng)化反饋機(jī)制、細(xì)化滿意度評價指標(biāo)、社區(qū)回訪、聘請第三方進(jìn)行滿意度評價等措施來加強(qiáng)服務(wù)過程的管理和監(jiān)督，減少服務(wù)員在服務(wù)過程中的隨意性、服務(wù)質(zhì)量低等問題的發(fā)生，促進(jìn)政策實(shí)施效果的最大化。

[1]喬曉春、張愷悌、孫陸軍：《中國老年貧困人口特征分析》，載《人口學(xué)刊》，2006(4)。

[2]吳理財：《 “貧困”的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析及其分析的貧困》，載《經(jīng)濟(jì)評論》，2001(4)。

[3][印度]阿馬蒂亞·森：《貧困與饑荒》，王宇、王文玉譯，24～32頁，北京，商務(wù)印書館，2009。

[4]李實(shí)、John Knight：《中國中的三種貧困類型》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2002(10)。

[5] 楊菊華、陳志光：《老年絕對經(jīng)濟(jì)貧困的影響因素:一個定量和定性分析》，載《人口研究》，2010(5)。

[6][印度]阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任賾、于真譯，65頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2012。

[7][印度]阿馬蒂亞·森：《正義的理念》，王磊、李航譯，217頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2013。

[8]謝婷、李放：《政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的供給現(xiàn)狀——基于南京市服務(wù)對象的調(diào)查》，載《社會福利》，2016(5)。

[9]薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，158～188頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2001。

(責(zé)任編輯：H)

PolicySupportofPensionServicefromthePerspectiveofCapability—A Case Study of Nanjing Municipal Government Purchase of Pension Service

JIANG Yajuan LI Fang

In this paper,Amartya Sen's theory of capability,the elderly poor into economic poverty,capability poverty and mental poverty three types,taking Nanjing city as an example,analysis of the elderly poor can get pension service policy.The results show that:the traditional division of the elderly poor standard already can not adapt to the reality of the situation,the main beneficiaries of pension service support policy has changed,the spirit of ability,poor elderly people are more likely to fall into the plight of the vulnerable pension; pension services support the elderly can get to focus on daily life care service support,spiritual support gap and,the service level is low; the elderly are not satisfied with the results of policy implementation,policy implementation effect is weak.We suggest that based on the theory of capability,the type of re division of the elderly poor,and the implementation of pension service classification support; the combination of public fiscal capacity,timely adjustment to the direction of policy support and efforts aimed at the elderly,to maximize meet all kinds of poor elderly service needs; at the same time to strengthen the process of management and supervision,improve the policy effect.

poor elderly，classification，policy support of pension service

*本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)民工回流視角下的農(nóng)村養(yǎng)老保障研究”(16AGL013)、江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“居家養(yǎng)老服務(wù)市場化供給機(jī)制研究”(2016 ZDIXM013)、廣西哲社項(xiàng)目“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位分配機(jī)制研究”(15CGL001)、廣西財經(jīng)學(xué)院自治區(qū)級重點(diǎn)學(xué)科社會保障學(xué)科建設(shè)資助項(xiàng)目“政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策研究”(2015SBY08)、廣西財經(jīng)學(xué)院校級課題(2014C080)成果。