◇劉海志

國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支審計(jì)的困境與法律對(duì)策

◇劉海志

本文針對(duì)我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支審計(jì)的困境進(jìn)行了分析和討論，并從法律的視角給出了相應(yīng)的對(duì)策。

國(guó)有土地；出讓金收支；審計(jì)困境；法律對(duì)策

自2007年之后，我國(guó)國(guó)有土地出讓金被納入到了地方財(cái)政預(yù)算，并為此設(shè)立專有賬戶，由省、區(qū)、市政府一把手負(fù)責(zé)。這樣，國(guó)有土地出讓金就成為政府預(yù)算的組成部分，與其他預(yù)算資金一樣也要接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。十年來，國(guó)家審計(jì)署開展了大規(guī)模的土地出讓金審計(jì)工作。首先明確國(guó)有土地出讓金審計(jì)的內(nèi)容，在建設(shè)用地資金審計(jì)、基準(zhǔn)地價(jià)審計(jì)、占地征用審計(jì)，尤其是土地租金審計(jì)、資金使用審計(jì)和補(bǔ)償安置審計(jì)等方面做出更多努力，同時(shí)要分析國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支審計(jì)的困境，尋找有效的法律對(duì)策。

一、國(guó)有土地出讓金審計(jì)的內(nèi)容與重點(diǎn)

自2014年國(guó)家審計(jì)署全面進(jìn)行土地出讓金審計(jì)之后，國(guó)有土地出讓金收支審計(jì)困境不斷凸顯，相關(guān)的審計(jì)理論研究者與工作者都把目光轉(zhuǎn)向了土地出讓金收支審計(jì)。

1.國(guó)有土地出讓金審計(jì)的內(nèi)容

（1）占地征用審計(jì)。在占地征用審計(jì)的過程中，需要對(duì)于存在的“占少批多”等問題進(jìn)行審計(jì)，對(duì)“征而未用”的問題及時(shí)審核。對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房用地情況進(jìn)行審計(jì)時(shí)，需要看其是否與當(dāng)?shù)匾?guī)定完全符合，是不是具有經(jīng)濟(jì)適用住房許可證等條件，以此為出發(fā)點(diǎn)對(duì)更多細(xì)節(jié)問題開展審計(jì)。對(duì)占地征用進(jìn)行審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員需要對(duì)已出讓的土地進(jìn)行核實(shí)，看其是否依據(jù)相應(yīng)規(guī)定，是否存在擅自改變國(guó)有土地用途和非法轉(zhuǎn)讓甚至倒賣土地的問題。

（2）建設(shè)用地資金審計(jì)。對(duì)建設(shè)用地資金的審計(jì)過程中，要關(guān)注對(duì)建設(shè)用地和征收占用土地應(yīng)遵守的相關(guān)審批制度予以確認(rèn)，以此為基礎(chǔ)執(zhí)行我國(guó)土地使用的整體規(guī)劃。同時(shí)，為了保證年度計(jì)劃得到正確執(zhí)行，需要確認(rèn)是否存在違法審批和無效征地、用地的情況，提高土地出讓的可靠性。此外，審計(jì)人員要對(duì)建設(shè)用地的總體規(guī)劃與年度計(jì)劃以及經(jīng)批準(zhǔn)后下達(dá)的指標(biāo)做充分了解。

（3）基準(zhǔn)地價(jià)審計(jì)。對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)審計(jì)時(shí)，以是否建立基準(zhǔn)地價(jià)與標(biāo)定地價(jià)為基礎(chǔ)，對(duì)地價(jià)體系加以完善。同時(shí)，要對(duì)基準(zhǔn)地價(jià)的三年內(nèi)價(jià)格變動(dòng)情況、地價(jià)更新情況等形成清晰認(rèn)識(shí)和判定。尤其要對(duì)“條子地”“人情地”和“權(quán)力地”等地價(jià)予以客觀分析。還要對(duì)存在的零地價(jià)問題與負(fù)地價(jià)問題及時(shí)審查和判定，降低變相減免土地出讓金與租金使用的問題。

2.國(guó)有土地出讓金的審計(jì)重點(diǎn)

（1）補(bǔ)償安置審計(jì)。對(duì)補(bǔ)償安置審計(jì)時(shí)，要對(duì)具體征地補(bǔ)償安置狀況進(jìn)行盤點(diǎn)和審查，重點(diǎn)審計(jì)的內(nèi)容涉及征地時(shí)對(duì)相關(guān)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置的落實(shí)情況和對(duì)應(yīng)的社會(huì)保障政策落實(shí)情況。還要對(duì)從土地出讓金收入中分離出的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金比例進(jìn)行審計(jì)，看其是否符合規(guī)定。

（2）土地租金審計(jì)。對(duì)土地租金審計(jì)時(shí)，要按照征收土地出讓金的實(shí)際金額與對(duì)應(yīng)的土地租金金額予以有效判定。同時(shí)，政府要對(duì)符合收回調(diào)解與對(duì)應(yīng)收購(gòu)條件土地的收回或者收購(gòu)工作開展有效審計(jì)。還要依據(jù)相關(guān)規(guī)定構(gòu)建基于一定數(shù)量的土地收購(gòu)儲(chǔ)備資金。更需要對(duì)資金繳費(fèi)比例進(jìn)行審計(jì)，看其是否違反我國(guó)法律規(guī)定。

（3）資金使用審計(jì)。對(duì)資金使用情況審計(jì)時(shí)，要對(duì)土地出讓金的金額和相關(guān)土地費(fèi)用的征收進(jìn)行充分了解。同時(shí)，要對(duì)財(cái)政預(yù)算之外的違規(guī)資金進(jìn)行審計(jì)，對(duì)專戶存儲(chǔ)情況形成清晰了解和全面掌握。更要對(duì)土地出讓金與租金收入等進(jìn)行審查，看其是否全部上繳到了地方國(guó)庫(kù)。

二、國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支審計(jì)的困境

近年來，國(guó)有土地出讓金收支正在成為我國(guó)地方政府收支的重要組成部分。一些地方，土地出讓金收入達(dá)到了地方收入的50%左右。這種情況說明我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，帶來的圈地行動(dòng)”也讓違規(guī)違法的土地交易行為屢禁不止。比如會(huì)計(jì)核算辦法有待完善、票據(jù)審計(jì)缺位、對(duì)地方收益進(jìn)行了預(yù)支、預(yù)算審計(jì)數(shù)據(jù)難以核實(shí)等。

1.會(huì)計(jì)核算辦法有待完善

原本土地出讓需要設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的賬套以開展財(cái)務(wù)核算工作，并以會(huì)計(jì)科目的設(shè)置為基礎(chǔ)，在應(yīng)收賬款類目?jī)?nèi)設(shè)置土地出讓金”及相應(yīng)的科目，同時(shí)還應(yīng)設(shè)置“協(xié)議出讓”和“公開交易”等科目。但不同地方政府在土地出讓金收支會(huì)計(jì)核算方面都顯得粗放，在會(huì)計(jì)核算方面十分簡(jiǎn)單，這給國(guó)有土地出讓金收支金額統(tǒng)計(jì)工作設(shè)置了障礙。比如，由于統(tǒng)計(jì)慣性，大量審計(jì)及核算會(huì)計(jì)等工作都需要手工進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集和處理，這極易造成錯(cuò)誤。

小和尚問老和尚：“如果前進(jìn)一步是死，后退一步則亡，我該怎么辦？”老和尚毫不猶豫地說：“你往旁邊去?！碧鞜o絕人之路，人生路上遭遇進(jìn)退兩難的境況時(shí)，換個(gè)角度思考，也許就會(huì)明白：路的旁邊還是路。

2.票據(jù)審計(jì)缺位

一般來說，國(guó)有土地征收部門應(yīng)該具有完備的土地出讓合同和各級(jí)政府已經(jīng)予以確認(rèn)的劃撥用地或者批復(fù)的相關(guān)許可文件。也只有在擁有了這些批復(fù)文件之后，通過填寫有關(guān)繳款書以后，擁有土地使用權(quán)的受讓人才可以依法把出讓土地后的所得資金打入財(cái)政部門為這一土地出讓特別設(shè)立的結(jié)算賬戶。一些地方政府，針對(duì)國(guó)有土地出讓金收支的審計(jì)工作只是單純檢查票據(jù)開具是否合法、繳款書的填寫是否合格。這種結(jié)算方面的規(guī)范性缺失，導(dǎo)致把土地出讓金通過國(guó)土局專戶結(jié)轉(zhuǎn)到了財(cái)政專戶之中。

3.對(duì)地方收益進(jìn)行了預(yù)支

通過國(guó)有土地出讓獲得的收益一般相當(dāng)于地方財(cái)政的收入，一些地方的土地出讓金收入已超過了財(cái)政收入水平。為了對(duì)地方土地出讓金進(jìn)行安全管理，相關(guān)法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，以保障農(nóng)民與拆遷居民的利益。而一些地方政府仍舊把土地出讓金視作政府“小金庫(kù)”，對(duì)出讓金進(jìn)行透支。

4.預(yù)算審計(jì)數(shù)據(jù)難以核實(shí)

在國(guó)有土地出讓過程中，一些地方政府無法對(duì)編制土地出讓金做出科學(xué)準(zhǔn)確的預(yù)算編制，相關(guān)的預(yù)算審計(jì)收支工作就難以開展。這是因?yàn)椋诰幹茋?guó)有土地出讓金預(yù)算審計(jì)時(shí)，不但要獲得上一年度當(dāng)?shù)卣ㄟ^土地出讓而取得的收入具體情況，還要對(duì)土地的價(jià)格水平進(jìn)行趨勢(shì)分析，對(duì)當(dāng)?shù)卣幹频囊酝恋毓?yīng)計(jì)劃進(jìn)行跟蹤和研判?？墒?，對(duì)這一類數(shù)據(jù)，無論是搜集還是整理都有一定難度，數(shù)據(jù)和信息的準(zhǔn)確性無法準(zhǔn)確核實(shí)。如2016年，我國(guó)國(guó)有土地供應(yīng)情況雖然有收緊的態(tài)勢(shì)，但土地出讓收入不斷高漲，在財(cái)政部門宏觀調(diào)控影響下，相關(guān)城市限購(gòu)措施的出臺(tái)使得國(guó)有土地出讓受到了一定制約。在這種情況下，依照2015年的土地收入來編制2016年的財(cái)務(wù)預(yù)算審計(jì)就不太準(zhǔn)確。

三、國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支審計(jì)的法律對(duì)策

國(guó)有土地出讓金收支并非單純包括財(cái)政資金的收繳與支出，還涉及出讓資金的征繳、分配與使用，并與國(guó)土、財(cái)政和人民銀行及社保等政府部門之間存在緊密關(guān)聯(lián)。準(zhǔn)確把握相關(guān)職能部門在國(guó)有土地出讓金收支審計(jì)中的職責(zé)，在法律的框架下尋求問題解決的途徑，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，一要讓國(guó)有土地出讓成本支出結(jié)構(gòu)有法律依據(jù)，遏制土地違法行為；二要查處國(guó)有土地出讓的違法行為，按照法律規(guī)定對(duì)土地出讓收益支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。具體講有以下幾個(gè)方面：

1.讓國(guó)有土地出讓成本支出結(jié)構(gòu)有法律依據(jù)

按照有關(guān)法律，對(duì)國(guó)有土地出讓收支審計(jì)的過程中，需要明確補(bǔ)償性成本涉及征地與拆遷補(bǔ)償費(fèi)、對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行的補(bǔ)助和企業(yè)職工安置費(fèi)等。期間，征地與拆遷補(bǔ)償費(fèi)用又涉及到市縣政府在征地、拆遷以及收購(gòu)?fù)恋貢r(shí)支付的土地補(bǔ)償款、地上附著物以及青苗補(bǔ)償款等；對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行的補(bǔ)助指的是通過各級(jí)政府向出讓土地的農(nóng)民個(gè)體發(fā)放的社會(huì)保障費(fèi)用以及保持其原有生活水平的補(bǔ)助等。還要進(jìn)一步分析征地與拆遷款的變動(dòng)情況，對(duì)不同地區(qū)的差異加以比較，確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，看使用權(quán)出讓收支是否有法律依據(jù)。

2.遏制土地違法行為

一些地方政府將多種國(guó)有土地優(yōu)惠政策用于招商引資，相關(guān)優(yōu)惠行為體現(xiàn)在供地方式與供地價(jià)格層面。為此，需要法律手段對(duì)徇私舞弊和牟取私利等行為予以打擊，保證國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支體系規(guī)范化、合法化。同時(shí)，要求土地管理部門在制度層面搭建土地市場(chǎng)管理機(jī)制，構(gòu)建明確的國(guó)有土地使用權(quán)出讓流程，讓國(guó)有土地市場(chǎng)的交易更加透明，違法違規(guī)的問題更少發(fā)生。

3.查處國(guó)有土地出讓的違法行為

對(duì)國(guó)有土地出讓金開展收支審計(jì)時(shí)，需要對(duì)公共財(cái)政內(nèi)的土地有關(guān)支持和政府性基金中的土地有關(guān)支出予以比較，分析在相關(guān)項(xiàng)目支出中是否存在重復(fù)和交叉，分析有關(guān)資金結(jié)余的緣由。要按照法律要求對(duì)違規(guī)減免和先征后返土地出讓金的情況進(jìn)行查處，對(duì)其中的大案要案線索進(jìn)行跟蹤。同時(shí)，要對(duì)拖欠土地出讓金的行為開展專項(xiàng)整治，通過深入分析這一行為產(chǎn)生的原因，對(duì)土地出讓金未交清的行為人依法進(jìn)行約束；更要重點(diǎn)查處擠占和挪用征地補(bǔ)償款等損害個(gè)體和群體利益的行為，依法對(duì)其調(diào)查和處理。

4.按照法律規(guī)定對(duì)土地出讓收益支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析

按照有關(guān)法律，國(guó)有土地出讓金收益一般要用在農(nóng)業(yè)用地或城市開發(fā)用地資金的使用方面，并依據(jù)不低于土地出讓凈收益的15%加以計(jì)提和實(shí)際征收依據(jù)規(guī)定的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行；城鎮(zhèn)廉租房住房保障資金應(yīng)依據(jù)不低于土地出讓凈收益的10%進(jìn)行列支；國(guó)有土地收益基金通常是土地出讓收入的3%～5%；而農(nóng)田水利建設(shè)資金在2011年之后依據(jù)土地收益10%計(jì)提；教育資金從2011年之后依據(jù)土地收益10%計(jì)提；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出沒有相應(yīng)的法律規(guī)定。按照有關(guān)法律規(guī)定，需要對(duì)現(xiàn)有的國(guó)有土地出讓收益支出結(jié)構(gòu)中存在的問題和可能引發(fā)的后續(xù)問題給予分析，以發(fā)現(xiàn)相關(guān)支出間存在的法律法規(guī)重疊情況。

本文系河南省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目 “農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律問題探賾”（172400410191）階段性成果之一。

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（作者單位：河南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.10.027