錢曉龍

淮北師范大學政法學院,淮北,235000

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農村治理法治化的實現路徑

錢曉龍

淮北師范大學政法學院,淮北,235000

以依法治國背景下實現農村治理的法治化為切入點，闡述了農村治理法治化過程中存在的人治色彩濃厚、法治意識欠缺、國家重視程度不夠等問題，提出了農村治理法治化實現的“三個階段，三種模式”：第一階段——家族治理模式，即當前法治欠缺階段，以家族治理模式占主導地位；第二階段——外來人引導模式，即農村治理由人治向法治轉變階段；第三階段——法治模式，即農村治理法治化的成熟階段?！叭齻€階段，三種模式”循序漸進，最終確保農村治理法治化的實現。

農村；治理模式；法治化

當前，我國正處于全面建設法治國家的進程中，全面推進法治國家建設必然包含著農村地區(qū)法治化的實現，實現農村治理的法治化是法治國家建設的重要組成部分。農村法治建設的矛盾將是農民日益增長的法治需求與當前落后的法治水平之間的矛盾[1]。對于實現農村治理法治化的對策，學者們進行了廣泛而深入的探討，提出了許多切實可行的對策。趙媛媛等指出，“法治中國”建設不僅是城市的法治，也包含著農村的法治，從空間維度和法治建設實踐角度論述了農村法治化建設[2]。馬寶成從“三項制度，四個民主”的角度出發(fā)，提出實現鄉(xiāng)村治理法治化、保障農民合法權益的觀點[3]。還有學者從農村法律人才隊伍體系建設、鄉(xiāng)村法規(guī)體系的整理以及完善鄉(xiāng)村治理機制方面為農村法治化建設出謀劃策[4]。以上觀點對加快我國農村地區(qū)治理的法治化具有重要的意義。不過，農村法治化的實現不可能一蹴而就，需要一個漸進的過程。本文在前人研究的基礎上，立足農村法治建設在當下的現實情況，提出農村治理法治化的“三個階段，三種模式”，以期穩(wěn)步推進農村治理法治化的實現。

1 家族治理模式

1.1 農村家族治理模式

長期以來，我國農村地區(qū)的村務管理處于某一特定家族的支配之下，形成了頗具人治色彩的家族治理模式。家族治理模式長期存在的原因有以下幾個方面：首先是家族自身的原因，把持村務的家族是本村具有重要影響力的大家族，家族內具有數量眾多的人口、大量的財富以及團結和睦的家風。同時，該家族還具有廣泛的人脈資源和巨大的關系網絡，在商界可獲得財富支撐，在政界可以獲得政治扶持，具備本村其他家族無可匹敵的資本和實力，在村干部人選方面形成了家族內部“父退子繼、兄退弟及”的局面，把持本村村務具有長期性和穩(wěn)定性。其次，村民長期形成的慣性思維也是家族治理模式得以存在的另一個原因。在村干部進行換屆選舉時，村民們往往會傾向于選舉具有長期治村經驗的人擔任村干部，對新人的治村能力不甚了解，對新人能否勝任村干部這一角色，無形中充斥著一種不信任感，在村務管理方面，形成了“非該家族人員不能勝任”的思維定式。最后，從國家層面來講，確保農村基層的穩(wěn)定局面是一項重要的工作，農村地區(qū)實現穩(wěn)定是第一位的，穩(wěn)治優(yōu)于法治，政策治村優(yōu)于依法治村，國家對農村法治化建設重視程度不足。穩(wěn)定已成為基層治理有效性的重要表征[5]。國家出臺的各項方針政策要在農村落到實處，需要一個能夠掌控農村全局、保證農村穩(wěn)定局面的代理人，這就為龐大家族把持村務以可乘之機，也為家族治理模式奠定了生存的根基。在農村地區(qū)，家族治理已成為一種根深蒂固的治村模式。

1.2 家族治理模式的利弊分析

農村家族治理模式在農村建設中發(fā)揮了積極的作用。其積極的一面在于，長期進行村務治理的家族有著豐富的治村經驗，熟悉村情村況，對村內各家各戶的情況較為熟悉，便于村務管理工作的順利開展。同時，在村干部選舉未實現規(guī)范化之前，由一個實力雄厚的家族把持村務，避免選舉過程中幾個候選人爭風吃醋、賄賂選民的混亂現象，使得村干部的換屆選舉工作可以順利進行。此外，本家族在長期治村過程中形成的威信，也使得發(fā)生在村民中間的矛盾和糾紛易于化解。對于不懂得運用法律渠道維權的村民來講，村干部出面調解可以使彼此間的矛盾及時得以化解，此時，正是依靠村干部的威信或者說村干部的幾分薄面，促使雙方互諒互讓，平息矛盾和糾紛，村民相互之間以及農村內部的和諧穩(wěn)定局面得到了很好地維護。

農村家族治理模式的弊端也是顯而易見的。首先，家族治理模式使得農村的村務管理人治色彩濃厚。家族治理的實質是人治，而人治與法治是截然對立的兩種社會治理模式，與依法治村、民主治村的趨勢格格不入。其次，由于國家對村干部的職務行為缺乏相應的監(jiān)督管理，在涉及村民利益的某些重大事項，例如宅基地的劃撥和使用、優(yōu)撫扶貧的認定和資金發(fā)放以及三農財政補貼方面很難做到客觀公正，一旦發(fā)生徇私枉法、貪污腐敗現象，損害的將是廣大村民的利益。最后，家族治理模式是村民自治制度異化的產物。農村作為基層自治組織，既不是國家政權機關，也不屬于事業(yè)單位，行使村務管理權的村干部不屬于正式的國家公職人員，村干部從村民中產生，為村民服務，這一點有別于一般村民。但對其工作能力、工作業(yè)績缺乏統(tǒng)一的考核和獎懲標準，對其行使職務過程中的越權違法行為沒有應有的規(guī)制，如果某一家族一家獨大，牢牢控制了村務，那么，不論家族成員素質與能力如何，都將長期行使村務管理權，導致村民自治變成“村民自治為形，家族自治為實”的治理狀態(tài)，背離了農村自治制度的初衷。

1.3 理性看待家族治理模式

家族治理模式有其弊亦有其利，但就目前情況而言，我國農村地區(qū)的法治建設仍處于較為落后的狀態(tài)，全面推行法治阻力重重。在此階段，農村法治化建設需要有所側重，將首要任務定位在家族村干部法律素質提升的層面上來，對于加強農村法治化建設具有積極的作用。首先，對家族村干部進行法治教育易于推行。相較于廣大的村民群體，村干部畢竟為數較少，對于這一重點群體進行法治教育成本低、收效快。況且，法治素養(yǎng)的高低也決定著村干部依法治村的能力，加強村干部的依法治村能力建設，對推進農村治理法治化、實現農村地區(qū)的和諧穩(wěn)定意義重大。其次，對家族村干部進行法治教育，增強維護村民權益的意識，提高其依法為村民服務的能力。在對村干部進行法治教育的同時，兼顧對村干部的紀律教育，使其自覺遠離貪贓枉法行為，真正做到廉潔奉公、為民服務，從而塑造出遵紀守法的村干部。最后，村干部的遵紀守法行為將對廣大村民發(fā)揮著導向和示范作用。村民們雖然不懂法、不懂得依法行事，但是村干部的一言一行是村民據以行為的參照。村干部和村民長期生活在同一村集體中，低頭不見抬頭見，遵紀守法的村干部治理下的農村，村民違法亂紀的行為必將大幅度減少。從長遠來看，農村家族治理模式畢竟違背法治建設潮流，隨著國家法治化建設的深入推進，必將逐步被新的治理模式所取代。

2 外來人引導模式

2.1 外來人引導模式的內涵和價值

破解家族治理模式，擺脫家族干部把持村務的現象，實現農村治理由人治向法治的轉變，就要從村干部人選方面入手，為農村配備法治干部，營造法治氛圍，培育法治思維模式。外來人引導模式是轉變家族治理，推動農村由人治向法治轉變的有力措施。何為外來人引導模式？所謂的外來人引導模式是指通過選派、聘任等多種方式，由村集體外的人員來本村擔任法治干部的治村模式。需要注意的是，此處提到的是外來人引導模式而非外來人領導模式，在村務管理過程中，外來干部發(fā)揮引路人的作用，引導村民依法治村。對于村務中的實質性、重要性問題，則由村民小組會、村民大會討論決定，改變過去村干部的獨斷專行局面，不干涉村民自治工作。外來干部本身具備豐富的法治知識，同時肩負國家委任和村民重托，接受國家和村民的雙重監(jiān)督，可以有效保證外來干部依法履行崗位職責，引導村務治理逐步走上法治化軌道。此外，外來人引導模式，可以有效擺脫以往以家族勢力為后盾形成的家族干部治村模式，推動村務治理由人治向法治的轉變。

2.2 外來人引導模式的路徑探索

2.2.1 配備農村法治幫扶干部

當前，我國農村地區(qū)經濟條件明顯改善，村民物質生活水平大為提高，這得益于我國在農村地區(qū)實施的扶貧富農幫扶工作。農村地區(qū)不僅經濟上要脫貧，在法治化建設方面亦要脫貧。相應的，在農村地區(qū)配備法治幫扶干部，對于推進農村治理法治化、提高農村法治建設水平意義重大。法治幫扶干部首先是具備良好法律素養(yǎng)的基層干部，有豐富的基層法治工作經驗，對基層農村的現實情況以及農民訴求較為熟悉，通過結對連心開展法治幫扶工作，教育村民重視和維護自身的合法權益，在日常生產生活中依法行事、依法解決矛盾和糾紛。對具有法律援助需求的村民，及時施以援手，對村民遇到的法律難題及時進行解答，為村民答疑解惑。法治幫扶干部經常性進村入戶，對村民進行法治宣傳教育，培養(yǎng)村民法律意識，在村民中間營造學法、守法、用法的法治氛圍，培養(yǎng)農村治理法治化的群眾意識基礎，在農村法治化建設方面實現脫貧。

2.2.2 發(fā)揮大學生村官的作用

多年的實踐表明，大學生村官在帶領村民脫貧致富奔小康的道路上發(fā)揮了積極的作用，相信，在農村法治化建設方面，大學生村官亦大有可為。招錄法學專業(yè)的大學生村官進村提供法律服務。提供法律服務的大學生村官本身所學專業(yè)為法學專業(yè)，具備良好的法律素養(yǎng)，具有正義感和責任感。到村以后，以農村法治化建設為己任，將自身所學的法學理論知識應用于為村民服務的農村法治建設實踐中，推進農村治理法治化進程。以往大學生村官充當的是村干部助理角色，無實際權力且缺乏主動性，未能充分發(fā)揮其作用。今后，對具備豐富法治知識的大學生村官，在法治建設方面，可賦予其更多的主動權，吸引更多優(yōu)秀法律人才加入到農村法治建設的行列中，對推動農村法治化建設的有益措施，積極建言獻策。對村干部的違法失職行為及時予以制止，保障大學生村官依法履行職責，切實發(fā)揮其維護村民權益、推進農村法治化建設的作用。

2.2.3 轉變農村治理思路

首先，堅持不懈地對村民進行法治宣傳教育，培養(yǎng)其法治精神和法治信仰。法律必須被信仰，否則將形同虛設[6]。讓村民意識到，違法行為必須予以追究，合法權益必須得到維護。讓村民懂得，村務管理無小事，調動其依法參與村務管理的積極性和主動性，提高自身依法參與村務建設管理的素質和能力。其次，培養(yǎng)村干部為民服務的意識。以往村干部官僚作風濃厚，服務意識欠缺，違法違紀行為頻發(fā)，根本原因在于村干部法律知識的匱乏。加強對村干部的依法治村能力建設，促進其依法行使村務管理權，樹立為民服務的工作意識，將國家出臺的各項惠民法律法規(guī)、方針政策落到實處，切實維護和實現村民利益。最后，從國家層面來講，應提高對農村法治化建設重要性的認識，完善普法人員隊伍建設，穩(wěn)定普法財政來源，形成農村普法宣傳的長效機制。法治優(yōu)于穩(wěn)治，并且農村治理法治化的實現，也有利于實現和維護農村地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

3 法治模式

法治模式是農村治理法治化所要達到的最終目標，也是農村治理法治化實現的重要標志。法者，治之端也[7]。法治模式下的農村村務依法管理，法治機構健全，村干部以及廣大村民具備較高的法律素養(yǎng)，形成法治思維模式，法治被人們所信仰，法治主導著人們在日常生產生活中的行為，依法辦事成為一種習慣。

3.1 軟硬兼施——農村治理工作有法可依

法治模式下，國家的各項涉農法律、法規(guī)完善，各項工作做到有法可依。不僅國家出臺的法律、法規(guī)能得到有效地實施，產生良好的社會效果，而且作為軟法的村規(guī)民約，在人們的日常生活中發(fā)揮著重要的作用。村規(guī)民約是村民以道德傳統(tǒng)為基礎，以現行法律政策為依據，結合當地實際，移風易俗，共同制定并遵守的行為規(guī)范[8]。村規(guī)民約依據國家法律而制定，符合法律的規(guī)定、原則和精神，凡是符合村規(guī)民約的做法，就是被法律所允許的行為。如果說國家法律、法規(guī)強制人們遵守，那么村規(guī)民約則調動人們的內心自覺，以內心自覺驅使自身作出合法正當的行為。作為“硬法”的國家法律和作為“軟法”的村規(guī)民約相得益彰，從而保障農村治理法治化工作有法可依，有章可循。

3.2 遵紀守法的村民群體——農村治理法治化的群眾基礎

一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里[9]。經過長期的普法宣傳和法治國民教育，廣大村民具備了較高的法律素養(yǎng)。一方面，依法辦事成為村民的共識，不僅違法亂紀行為被村民們所排斥，而且對于發(fā)生在村民間的矛盾和糾紛，首先想到的解決辦法不是托關系、走后門，而是訴諸法律，以合法正當的途徑化解矛盾和糾紛，依法維護自身的權益。另一方面，依法參與村務管理的意識顯著提高。 對村干部選舉、村務管理等事項，一改往日“事不關己，高高掛起”的態(tài)度，意識到自己是農村自治的主體，應依法行使法律賦予自身的權利。廣大村民依法行使自己的選舉權利，積極參與到村務建設管理過程中，為農村改革發(fā)展積極獻計獻策，推動農村治理的民主化、科學化和法治化進程。

3.3 較高法律素養(yǎng)的村干部——農村治理法治化的關鍵

村干部作為村民自治的領導力量、法治化建設的帶頭人，其法律素質的高低直接決定著農村治理法治化的水平。具備較高法律素養(yǎng)的村干部，非由村內大家族把持，而是通過依法選舉，在村民內部產生的優(yōu)秀的農村帶頭人。在日常村務管理過程中，村干部積極學習和踐行法律、法規(guī)，不斷提高自身依法治村的能力，杜絕違法、違規(guī)行為，依法為村民服務，自覺維護廣大村民的合法權益。同時，村干部依法審慎用權的遵紀守法行為對廣大村民依法辦事發(fā)揮著重要的示范作用，以實際行動引領本村法治化建設。

3.4 健全的法治機構——農村治理法治化的重要推動力

農村治理法治化的實現，不僅表現在廣大村民和村干部具備較高的法律素養(yǎng)，而且體現為農村內部有較為完善的法治機構，例如，在村委會內部設置法治辦公室，法治辦公室作為村委會的一個重要組成部門而存在。法治辦公室在農村法治化建設過程中發(fā)揮著重要的作用。首先，法治辦公室配備專職法律工作者，對村務管理過程中的涉法問題進行解答，促進村務管理決策的合法性。其次，對村民進行普法宣傳教育，為廣大村民獲取法律知識提供便利條件。最后，對于發(fā)生在村民間的無需通過訴訟就能化解的矛盾和糾紛，及時進行調處，降低村民維權成本，從而維護農村和諧穩(wěn)定局面。

4 結束語

農村的特殊性決定了農村治理法治化過程的長期性和任務的艱巨性。從我國農村的實際出發(fā)，完善新農村民主法治，建設鄉(xiāng)風文明的和諧新農村，推動社會主義和諧社會的發(fā)展[10]。由家族治理模式向法治模式的轉變需要一個過程，在這一過程中需要堅持不懈地向農村地區(qū)傳播普及法律知識、輸送法律人才，培養(yǎng)農村法治化建設的內生因素。隨著國家法治化建設的深入推進，我國農村地區(qū)實現治理的法治化也將不再遙遠。

[1]王成.維權思維下的農村法治建設[J].湖南警察學院學報，2015(2):13-18

[2]趙媛媛，黃迪民.“法治中國”建設中的基層治理法治化[J].青海社會科學，2015(4)：88-93,157

[3]馬寶成.切實推進鄉(xiāng)村治理法治化 依法保障農民權益[J].人民論壇，2015(5):20-23

[4]呂德文.破解農村治理法治化困境[J].中國黨政干部論壇，2015(7):20-23

[5]梁平.基層治理的踐行困境及法治路徑[J].山東社會科學，2016(10):71-76

[6]博爾曼.法律與宗教[M].梁治平，譯.北京：三聯書店，1991:28

[7]高長山.荀子譯注[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，2003:28-488

[8]謝秋紅.鄉(xiāng)村治理視閾下村規(guī)民約的完善路徑[J].探索，2014(5):149-152

[9]盧梭.社會契約論[M].何兆武，譯.北京：商務印書館，1980:271

[10]梁前菊，方國武.傳統(tǒng)“禮法”與新農村法治建設[J].云南農業(yè)大學學報：社會科學版，2015,9(3):23-27

(責任編輯：周博)

2017-01-06

錢曉龍(1990-)，山東臨沂人，在讀碩士研究生，研究方向：法學理論。

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.03.003

D90-052

A

1673-2006(2017)03-0009-04