金哲，趙士謙

沈陽師范大學，遼寧沈陽 110034

我國義務教育問責制：內涵、困境及對策芻議

金哲，趙士謙

沈陽師范大學，遼寧沈陽 110034

隨著我國義務教育事業(yè)規(guī)模的不斷擴大與教育質量的提高，迫切要求推行義務教育問責制。目前我國實施義務教育問責制具有重要意義，但也存在諸多問題。主要表現為法律法規(guī)制度不健全，主體具有單一化傾向，文化具有滯后性，評估體系不完善，信息公開具有模糊性等。因此，要建立健全義務教育問責的法律法規(guī)制度、構建義務教育問責主體多元化、培育積極的義務教育問責文化、推進義務教育問責信息公開化，完善義務教育問責評估體系。

義務教育；問責制；困境；對策

隨著教育改革開放的日益加深，教育“依法治?！钡倪M程也逐步向縱深發(fā)展，中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議于2006年頒布的新《中華人民共和國義務教育法》中創(chuàng)造性地提出了義務教育問責制。從此，在教育領域拉開了問責制的序幕。教育問責制逐漸進入到人們的視野里，成為主要的研究問題，時至今日，取得了一些可喜的成果。但是，在實施義務教育問責制過程中依然存在著諸多問題。因此，深入了解義務教育問責制的合理內涵，厘清其目前困境并探討有效對策，將對義務教育的縱深發(fā)展有著十分重要的意義。

一、義務教育問責制的內涵

就“問責制”而言，它是西方政治發(fā)展到一定階段的產物，其最早被大量使用在政治領域與公共管理領域，是指“得到法律或組織授權的職能人員需要對社會范圍內或其職能范圍內的行為或事件負責，應對行為提供說明、接受質詢并承擔責任”。隨著基礎教育的不斷發(fā)展與改革的深入，特別是“依法執(zhí)教”理念的深入人心，問責制逐漸進入到了義務教育領域中，并以法律的形式固定下來且賦予了嶄新的內涵。概況言之，所謂義務教育問責制是指在義務教育階段，根據我國憲法和教育法的要求對義務教育主客體之間的權利與義務關系等方面進行責任說明，以執(zhí)行的過程和實現教育績效的達成程度進行獎勵和懲罰，并改進與提升教育質量。

義務教育問責制從法律規(guī)范上來說主要應該包括四個方面：義務教育問責主體、義務教育問責客體、義務教育問責內容和義務教育問責方式。義務教育問責主體所要解決的是“由誰來問責”，它最起碼應合理地包含政府、教育組織和受教育者個體和其他跟義務教育有關或關心義務教育健康發(fā)展的社會組織群體等，它不僅涉及到義務教育內部的自我問責與上級管理部門的問責，也涉及到義務教育以外的在合法框架下的問責，而且這種問責一定會伴隨著多元利益相關者的相互博弈；義務教育問責客體所要解決的是“向誰來問責”，即主要指義務教育工作者及其實踐活動，涉及到教育行政部門和教育組織或其他教育機構以及相關的教育者和受教育者（這種受教育者更多地表現為受教育者的監(jiān)護人）；義務教育問責內容所要解決的是“問什么”的問題，即不僅要對發(fā)生的重大事故、濫用職權等進行問責，而且要對教育行政決策中的教育目標、教育內容、教育途徑等各方面進行問責；義務教育問責方式所要解決的問題是“采取何種措施或手段來問責”，即義務教育問責方式主要涉及到問責程序與問責后果兩方面。從問責程序上看，主要涉及職責明確、績效報告、獎懲改進等方方面面的程序要求；從問責后果上看，就是對義務教育責任人應該承擔的相應責任以怎樣的方式來實施。

綜上，義務教育問責主體、義務教育問責客體、義務教育問責內容和義務教育問責方式，構成了一個較為完整的義務教育問責內涵邏輯體系。這不僅有利于更加集中地認識義務教育問責制問題，而且也有利于清晰明確地把握義務教育問責制的體系，并以此為據不斷完善我國義務教育問責制體系。

二、義務教育問責制面臨的困境

盡管義務教育問責制已受到國家、社會越來越多的關注，但義務教育問責在工作執(zhí)行中卻進展緩慢，暴露了一些亟待解決的問題，在一定程度上影響了我國義務教育事業(yè)的健康發(fā)展。

（一）義務教育問責法律法規(guī)制度不健全

目前，從已經出臺的義務教育問責的相關法律法規(guī)來看，只能說義務教育問責的基本原則已經確立下來，但依然存在權責關系界定不清、相關規(guī)定表述過于籠統(tǒng)與模糊，立法上留有空白等問題。

首先，《中華人民共和國義務教育法》作為“依法治教”的依據，并沒有對義務教育問責的相關主體間的權力與責任做出明確的界定與說明，致使義務教育的權責區(qū)分缺乏合理的判別依據。例如，對義務教育中教育者責任追究的標準是什么；義務教育階段的中小學校發(fā)生重大問題、決策失誤、工作執(zhí)行不力等問題，不同部門與不同領導之間應負什么樣的責任，由誰來負責等，這些法律上的規(guī)定是建立義務教育問責制的基礎，而目前我國義務教育法律法規(guī)在學校責任界定方面依舊存在不夠完善的地方。

其次，義務教育問責條款表述具有模糊性與籠統(tǒng)性。以2006年新頒布的《中華人民共和國義務教育法》第九條為例，其規(guī)定：“任何社會組織或者個人有權對違反本法的行為向有關國家機關提出檢舉或者控告”，該法條確定了義務教育問責主體的廣泛性。但是，從權力范圍上來說，“有關國家機關”具體指什么機關沒有明確說明，具有相當程度的模糊性。另外，“發(fā)生違反本法的重大事件，妨礙義務教育實施，造成重大社會影響的，負有領導責任的人民政府或者人民政府教育行政部門負責人應當引咎辭職”，這從法律后果上做了重要的說明。但是，從義務教育問責范圍上來看，“重大社會影響”沒有確切的界定，具體怎樣才算是重大社會影響？這也無疑暴露出教育法條的過于籠統(tǒng)性的一面。可見，這些法律法規(guī)中出現的模糊性和籠統(tǒng)性的詞語并沒有做出較為明確的說明，致使在實際操作中具有很大的彈性。

最后，國家還沒有出臺對義務教育問責制明確具體的法律法規(guī)細則，這不僅為義務教育階段的權利所有者在學校中越權、侵權等行為提供了滋生空間，同時也使得利益相關者很難參與到義務教育問責制的監(jiān)督體系中，最終影響了義務教育問責制的順利實施。

（二）義務教育問責主體具有單一化傾向

在義務教育的具體實踐中，可將義務教育問責制度分為同體問責（內部問責）與異體問責（外部問責）?！巴w問責”又稱內部問責，主要是針對同一系統(tǒng)上下級之間而言的，也就是上級黨務部門或行政部門對下級的監(jiān)督與問責。而“異體問責”又稱外部問責，主要是指除上級行政部門或黨務部門以外的社會公眾，對實施義務教育的政府及其行政機關的公務人員的問責，也就是不同部門、不同系統(tǒng)之間的監(jiān)督。兩者構成統(tǒng)一整體，相互補充，缺一不可。目前，我國在義務教育問責實施過程中存在過于倚重同體問責輕異體問責的現象，如2006年新頒布的《中華人民共和國義務教育法》第七章“法律責任”是典型的同體問責，往往是教育主管部門對學校進行問責，卻忽視了學校對主管部門的質問以及對上級責任的追究，而對異體問責也只是在第九條略有提及，卻缺乏社會輿論、教師、學生及家長等監(jiān)督的外部問責。這種重同體問責輕異體問責的現象還會衍生出上級對下級問責時避重就輕或責任逃避，使得問責流于形式，形同虛設。這不僅會導致義務教育問責缺乏公信力，而且也阻礙了我國義務教育事業(yè)的健康發(fā)展。

（三）義務教育問責文化具有滯后性

問責文化的滯后性是當前制約我國義務教育問責制度發(fā)展遲滯的原因之一。盡管義務教育問責制已經引起了社會公眾足夠的關注與普遍認可，但各利益主體對義務教育問責制度依舊存在責任意識淡薄、自律意識弱化，問責意識較差等問題。一方面，作為義務教育階段的中小學校領導在掌握權力與承擔責任的同時，往往將權力行使大于責任承擔。如當發(fā)生重大事項時，相關責任人之間相互推卸責任，甚至用權力壓迫下級承擔責任。另一方面，作為師生在問責意識方面不夠強烈，如自身權益受到侵害時很少得到有效重視，甚至不敢對上級的處分有任何異議與問責。

（四）義務教育問責信息公開具有片面性

義務教育信息公開不僅是保障師生及社會其他各界對義務教育信息知情權的重要舉措，而且也關系到學校問責的實施效果。

首先，從學校角度考慮，教育主管部門掌握著義務教育全部的公用資源，如資源配置的供給、配置效率等方面的信息。相反，學校對教育主管部門公共資源配置的信息了解甚少，甚至相關信息未公開透明，致使學校對公共資源是否合理利用而產生質疑。

其次，從問責客體角度考慮，政府的教育行政部門與義務教育之間是同體問責方式，他們之間有著千絲萬縷的關系，進而導致我國義務教育信息公開也存在著一定的局限性，如問責客體在追求自身利益最大化時，往往將信息封鎖，嚴重阻礙了我國義務教育問責的順利實施。

（五）義務教育問責評估體系不完善

義務教育學校教育評估是實現義務教育問責的必要保障。在義務教育問責方面，我國至今還未建立起一個完善的教育問責評估體系與評估標準，針對問題的發(fā)生基本是事后問責，甚至缺乏獨立的問責機構。在同體問責中，由于責任評估是上下等級的行政問責，所以大多數評估人員完全“憑經驗、憑感情、憑印象”等來進行宏觀審視，不僅缺乏統(tǒng)一明確的評估標準，而且也缺乏相互有效的監(jiān)督機制。在異體問責中，由于外部力量的介入，致使評估人員的個人素質、個人能力與認知、價值觀念等主觀因素的不同，導致責任評估失去一定準確性與公平性。

三、完善我國義務教育問責制的對策

當前，我國義務教育問責制的現實狀態(tài)不容樂觀，如何有效實施義務教育問責制，促進我國義務教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，是我們亟待解決的問題。

（一）建立健全義務教育問責的法律法規(guī)制度

建立健全的義務教育問責的法律法規(guī)，不僅可以從根本上約束義務教育機構的行為，而且也為利益相關者提供了有力的法律保障。

第一，義務教育問責制要建立權責對等，關系明晰的責任體系。在制定相關法律法規(guī)時，不僅要明確地規(guī)定主體問責與客體問責的權力與義務，而且還要對特殊情形的法律責任進行科學的界定與設置。

第二，《中華人民共和國教育法》作為教育根本大法，建議由全國人民代表大會常務委員會進行修訂，將問責制納入法律條款，并對其問責內涵做出明確的法律解釋，為義務教育的問責進一步確定教育問責的上位概念。同時，要重點對《中華人民共和國義務教育法》中的模糊性詞匯加以清晰界定與解釋，必須要做出舉例性說明并加以闡述，從而消除歧義。

第三，在現有法律法規(guī)的基礎上，根據西方發(fā)達國家的經驗，考慮到我國的具體情況，應急需出臺義務教育問責制的專項法律法規(guī)及其細則，如制定《學校法》，來彌補學校法律的空白，并明確規(guī)定法律條文，規(guī)范義務教育問責，進而構建一個完整的義務教育問責系統(tǒng)，使義務教育問責有章可循、有法可依。

（二）構建義務教育問責主體多元化

義務教育是一項系統(tǒng)工程，需要義務教育的利益相關者承擔起應承擔的責任。

一方面，要形成內部問責主體多元化。目前，我國義務教育管理結構在以垂直型問責為主的同時，應當建立起對上級與同級之間的平行型問責，使各個主體共同承擔責任，例如，學校定期向上級教育主管部門匯報學校基本情況，上級主管部門也可以對學校的建設以及領導履行的職責進行考察等。因此，在共同的公共利益目標下，無論是上級對下級，下級對上級，還是對自身，在各自的職責和權利范圍系統(tǒng)內部進行合理的責任拷問，這是義務教育問責的內在需求。

另一方面，要強化異體問責的作用。目前，在我國義務教育問責主體資源配置格局中，必須將學生、家長、社會組織及新聞媒體等納入到義務教育問責主體的范圍，進而使我國義務教育異體問責體系更加科學規(guī)范。例如，建立一個專門的義務教育問責機構平臺，當師生合法權益受到侵害時或對學校管理工作與領導行為產生質疑時，義務教育問責主體可以通過該平臺相互參與，共同評價與共同監(jiān)督來解決問題，這不僅加強了各方問責主體對義務教育監(jiān)督與問責的有效落實，而且也使同體問責與異體問責相互協(xié)調更加具有科學性與實效性。

（三）培育積極的義務教育問責文化

積極的問責文化是義務教育問責制度實施的一個重要條件。因此，要完善義務教育問責制度，必須要增強責任感，提升問責意識等，從而營造良好濃厚的問責文化氛圍。一是強化義務教育領導權責一致的觀念，增強他們的責任感，以破除“官本位”的思想，來樹立正確的“以人為本”觀。二是提高師生的主體地位，增強利益相關者的權利意識，并要充分認識到學校辦學活動與自身權益的內在關系。同時，學校要對利益相關者負責，建立有效的民主參與渠道，使師生積極的監(jiān)督責任主體參與問責，使義務教育問責制順利實施下去。

（四）推進義務教育問責信息公開化

義務教育信息公開化，不僅是提高義務教育問責效率的基本原則，而且也在建立健全的義務教育問責制方面發(fā)揮著重要作用。

第一，將義務教育信息公開化納入到法制軌道中，如制定《義務教育信息公開法》，除了法律法規(guī)規(guī)定必須保密的事項除外，其他事項在原則上必須要全部公開。同時，要建立上下級同體問責的信息公開平臺，如通過官方網站、公示欄及廣播等途徑進行透明公開，以形成統(tǒng)一的標準。第二，遵循問責公平價值原則，不僅要加強問責客體的監(jiān)督力度、接受客體問責的質詢，而且還要對同體問責的問責內容、程序、方式、結果等信息要充分知曉。使義務教育問責信息更加具有透明度與公信度。

（五）完善義務教育問責評估體系

只有進行科學合理的責任評估，才能確保義務教育問責的公平性與公正性。因此，可以借鑒國外教育問責制度的先進經驗，并結合我國義務教育自身的特點，成立一個獨立的義務教育問責機構，該機構必須具有權威性與法律性，且對評估程序、評估標準、監(jiān)督機制、權責劃分、問責方式等問題進行詳細說明。同時，該機構人員必須由學科專家、教育管理專家、社會專業(yè)評估專家等組成。這種獨立的義務教育問責機構的建立，不僅可以對義務教育評估起到良好的指導、服務與監(jiān)督作用，而且也在一定程度上提高了我國義務教育問責的科學性與民主性。

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（責任編輯：武亮）

2017-03-01

G522.3

A

金哲（1988-），男，遼寧錦州人，沈陽師范大學教育科學學院教育法學專業(yè)2015級碩士研究生，研究方向：教育法學基礎理論研究；趙士謙（1971-），男，遼寧黑山人，沈陽師范大學教育科學學院副教授，博士，研究方向：教育政策、教育管理、教育法學。

本文系遼寧省教育廳人文社會科學研究項目（一般項目）“義務教育行政問責制度研究”（項目編號：W2014160）的研究成果。