黃建偉，陳瑩（.南京財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京0046；.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)高等教育研究所，江西南昌330045）

美國大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理
——以政府的“權(quán)力依據(jù)”為研究線索

黃建偉1，陳瑩2
（1.南京財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210046；2.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)高等教育研究所，江西南昌330045）

美國聯(lián)邦政府對大學(xué)學(xué)術(shù)績效的介入主要表現(xiàn)在依據(jù)“開支權(quán)”對大學(xué)教育績效和依據(jù)“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)權(quán)”對大學(xué)研究績效的干預(yù)、規(guī)制和影響上；而州政府對大學(xué)學(xué)術(shù)績效的介入則主要表現(xiàn)為對公立大學(xué)實施“州政府問責(zé)制”和對私立大學(xué)進(jìn)行“許可式監(jiān)控”。兩者根據(jù)自身的權(quán)能，依法主動承擔(dān)各自在大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理中的主要責(zé)任，對保證高等教育質(zhì)量和增進(jìn)大學(xué)公共性具有不可替代的作用。研究結(jié)論認(rèn)為，美國大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理的大致范圍和方式方法能從治理主體的權(quán)力依據(jù)中找到重要線索，聯(lián)邦政府和州政府作為大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理主體同中有異。我國政府在高等教育強(qiáng)國和“雙一流”大學(xué)建設(shè)中，可以根據(jù)本國的國情和高等教育體制，合理借鑒美國政府對大學(xué)學(xué)術(shù)績效的治理思路和方式方法。

政府；大學(xué)；學(xué)術(shù)績效；外部治理；權(quán)力依據(jù)

Key words:Government;Universities;Academic Performance;External Governance;The Legal Basis for Power

大學(xué)的教育績效（教育質(zhì)量和辦學(xué)水平等）和研究績效（作為有知識產(chǎn)權(quán)的學(xué)術(shù)成果）是大學(xué)最為重要的學(xué)術(shù)績效。大學(xué)學(xué)術(shù)績效的優(yōu)劣、大小既與大學(xué)內(nèi)部治理水平有關(guān)，也與大學(xué)外部治理方式有關(guān)。作為大學(xué)最為重要的外部治理主體，政府通過什么方式和手段介入大學(xué)學(xué)術(shù)績效從而影響大學(xué)發(fā)展是一個很值得研究的問題。美國作為世界頭號高等教育強(qiáng)國，其大學(xué)的學(xué)術(shù)績效從整體上早已進(jìn)入世界一流行列，這已是不爭的事實。聯(lián)邦政府和州政府作為美國大學(xué)最重要的外部治理主體，如何介入大學(xué)的學(xué)術(shù)績效事務(wù)從而提升高等教育的整體競爭力，對于我國“雙一流”大學(xué)建設(shè)具有一定的借鑒意義。在美國，大學(xué)尤其是私立大學(xué)具有相對較大的學(xué)術(shù)自治權(quán)。無論聯(lián)邦政府還是州政府，要介入大學(xué)的學(xué)術(shù)績效事務(wù)，均要在法律上尋找較為合適的依據(jù)，否則具有獨立法人資格的美國大學(xué)很可能會與其對簿公堂。就聯(lián)邦政府而言，美國憲法并未賦予其直接管理教育的權(quán)力，但它可依據(jù)憲法所賦予的其他非教育權(quán)間接而宏觀地介入大學(xué)事務(wù)，從而成為對高等教育影響深遠(yuǎn)的外部治理主體之一；對于州政府而言，因美國憲法賦予其直接管理教育的權(quán)力，州政府可依據(jù)教育權(quán)直接介入大學(xué)事務(wù)，因而通常被視為對高等教育產(chǎn)生直接影響的最主要的外部治理主體。下文筆者以“權(quán)力依據(jù)”為研究線索，通過分別考察美國聯(lián)邦政府和州政府介入大學(xué)學(xué)術(shù)績效的法律依據(jù)及其方式方法來分析美國大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理問題，以期從中總結(jié)出可指導(dǎo)我國“雙一流”大學(xué)建設(shè)之有益經(jīng)驗。

一、聯(lián)邦政府對大學(xué)學(xué)術(shù)績效的介入

聯(lián)邦政府介入大學(xué)不同類型的學(xué)術(shù)事務(wù)，其權(quán)力依據(jù)是不同的。就對大學(xué)學(xué)術(shù)績效的介入而言，其權(quán)力依據(jù)主要是憲法所賦予的默示性①的“開支權(quán)”和明示性②的“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)權(quán)”③。

（一）依據(jù)“開支權(quán)”激勵、誘使大學(xué)重視教育質(zhì)量

教育質(zhì)量是最重要的學(xué)術(shù)績效指標(biāo)之一。美國聯(lián)邦政府對大學(xué)教育質(zhì)量的干預(yù)主要利用其默示性的“開支權(quán)”來建立大學(xué)教育質(zhì)量的保障機(jī)制。根據(jù)美國憲法，管理教育的責(zé)任主要在州一級政府，但這并不意味著聯(lián)邦政府完全放棄了承擔(dān)“治理”高等教育質(zhì)量的權(quán)責(zé)。聯(lián)邦政府一般不直接介入大學(xué)內(nèi)部的教育質(zhì)量問題，而是通過行使默示性的“開支權(quán)”并結(jié)合其“認(rèn)可權(quán)”和“許可權(quán)”來宏觀保障和間接影響高等教育質(zhì)量，其介入大學(xué)教育質(zhì)量的做法可以歸納如下：

1.將“認(rèn)可-認(rèn)證-資助”捆綁在一起，誘逼大學(xué)努力提高教育質(zhì)量

聯(lián)邦政府憑借默示性的“開支權(quán)”促使未通過認(rèn)證的大學(xué)努力提高教育質(zhì)量。在美國，大學(xué)的認(rèn)證一般由獲得認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行。高等教育認(rèn)可是指高等教育認(rèn)可機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證質(zhì)量和成效進(jìn)行評價的過程。[1]147在美國，對全國高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)可的機(jī)構(gòu)有兩個：一個是聯(lián)邦教育部；另一個是美國高等教育認(rèn)證委員會。兩大認(rèn)可機(jī)構(gòu)的主要職能和使命都是對于對院?；蚱鋵I(yè)進(jìn)行質(zhì)量評估的認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)證質(zhì)量進(jìn)行認(rèn)可，以此來保障美國的高等教育質(zhì)量，但其側(cè)重點各異。前者根據(jù)其認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)對大學(xué)或其專業(yè)教育質(zhì)量的評價，來決定哪些大學(xué)或其專業(yè)有資格獲得聯(lián)邦資助；而后者根據(jù)其認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)對大學(xué)或其專業(yè)教育質(zhì)量的評價，來區(qū)分不同大學(xué)或其專業(yè)學(xué)術(shù)地位的高低和學(xué)術(shù)自治能力的強(qiáng)弱。美國大學(xué)可以根據(jù)自身的需要申請選擇由誰認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證?？梢?，美國聯(lián)邦政府并沒有直接對大學(xué)的教育質(zhì)量進(jìn)行認(rèn)證，而是通過認(rèn)可認(rèn)證機(jī)構(gòu)這個中介的辦法來間接地評價大學(xué)的辦學(xué)水平。即便是這種間接的評價，聯(lián)邦政府也可以憑借其默示性的“開支權(quán)”對很多需要聯(lián)邦資助的大學(xué)產(chǎn)生重大影響。

美國聯(lián)邦政府對高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)歷了逐步規(guī)范的過程。1952年美國國會頒布的《退伍軍人再適應(yīng)援助法案》（VRAA）被認(rèn)為是聯(lián)邦政府首次建立與認(rèn)證機(jī)構(gòu)的聯(lián)系。此后的1969年、1974年、1988年、1992年、1998年、2003年和2008年，美國聯(lián)邦政府均對以往的認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂，高等教育認(rèn)可活動逐步走向規(guī)范化，并在21世紀(jì)初開始形成高等教育認(rèn)可的法律體系雛形。在1992年的《高等教育法》修正案中，聯(lián)邦政府“首次將教育部對認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)懭敕桑瑫r規(guī)定各州建立州中學(xué)后教育評估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對高校濫用助學(xué)貸款的審查，限制認(rèn)證機(jī)構(gòu)的獨立活動”[1]148。在后來《高等教育法》的多次修訂中，有關(guān)認(rèn)可的內(nèi)容經(jīng)過多次完善。根據(jù)2008年《高等教育機(jī)會法案》第四章第九部分第五小節(jié)“認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可”（Sec.495.Recognition of accrediting agency or association）中有關(guān)高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可條款及內(nèi)容的表述，大學(xué)若未獲認(rèn)證或需重新認(rèn)證，將會失去獲得聯(lián)邦貸款、資助項目和本法規(guī)定的其他項目的資格。[2]這項規(guī)定實際上是聯(lián)邦政府憑借默示性的“開支權(quán)”促使未通過認(rèn)證（對大學(xué)進(jìn)行認(rèn)證的認(rèn)證機(jī)構(gòu)必須得到教育部的認(rèn)可）的大學(xué)努力提高教育質(zhì)量，否則將永遠(yuǎn)無法獲得聯(lián)邦的有關(guān)資助。實際上，美國大學(xué)無論公立還是私立，絕大多數(shù)還是渴望得到聯(lián)邦的各種資助，以達(dá)到緩解財務(wù)危機(jī)、吸引優(yōu)秀生源、引進(jìn)拔尖人才、改善辦學(xué)條件、提高科研水平、保證教學(xué)質(zhì)量、提升學(xué)術(shù)聲譽等目的。尤其是很多長期獲得聯(lián)邦巨額資助的大學(xué)，已經(jīng)對聯(lián)邦政府行使默示性的“開支權(quán)”形成了很強(qiáng)的依賴性。在美國，教育部對認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)可的依據(jù)是國會的授權(quán)、《高等教育法案》及其修正案。只有經(jīng)教育部認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證的大學(xué)才能獲得聯(lián)邦政府及其部門提供的各類資助。全國范圍內(nèi)的高等教育認(rèn)可工作具體由“國家公共事業(yè)機(jī)構(gòu)質(zhì)量與誠信咨詢委員會”（National Advisory Committee on Institutional Quality and Integrity）負(fù)責(zé)，該委員會隸屬于教育部的下設(shè)機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是向教育部提供有關(guān)認(rèn)證機(jī)構(gòu)審查及授權(quán)的建議。[1]148聯(lián)邦政府根據(jù)該委員會的建議，每年公布一次通過認(rèn)可的認(rèn)證機(jī)構(gòu)名單，并每隔五年對高等教育認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行再次認(rèn)可。[1]152如前所述，只有通過以上認(rèn)證機(jī)構(gòu)質(zhì)量認(rèn)證的大學(xué)，才能獲得聯(lián)邦政府及其部門的各類資助。這實際上是聯(lián)邦政府憑借其默示性的“開支權(quán)”，將“認(rèn)可-認(rèn)證-資助”捆綁在一塊、連接在一起，間接地誘逼大學(xué)努力提升教育質(zhì)量，從而從宏觀上保障整個國家的高等教育質(zhì)量。

2.將“限期資助”與“資格證書許可”捆綁，促使大學(xué)不斷提升辦學(xué)水平

聯(lián)邦政府憑借默示性的“開支權(quán)”促使已獲聯(lián)邦政府資助許可的大學(xué)不斷提升辦學(xué)水平。高等教育許可是指高等教育許可機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對高等教育機(jī)構(gòu)的開辦、撥款（資助）或?qū)W位授予資格等進(jìn)行評價并給予授權(quán)的過程。[1]162在美國，大學(xué)的開辦（舉辦）以及學(xué)位授予資格的許可權(quán)絕大多數(shù)（超過98%）在州一級政府。因此，教育法學(xué)界通常視州政府為大學(xué)開辦（舉辦）及學(xué)位授予資格的許可主體或許可機(jī)構(gòu)。而對于大學(xué)撥款（資助），聯(lián)邦政府和州政府根據(jù)相關(guān)法律都享有各自的許可權(quán)。筆者在下文只論及聯(lián)邦政府關(guān)于大學(xué)撥款（資助）的許可權(quán)。

根據(jù)2008年《高等教育機(jī)會法案》第四章第九部分第六小節(jié)“資格和證書程序”（Sec.496.Eligibility and certification procedures）中有關(guān)大學(xué)獲得聯(lián)邦資助項目的資格和證書程序的條文，大學(xué)若要獲得聯(lián)邦資助，不僅要取得聯(lián)邦政府資助的質(zhì)量認(rèn)可，還要獲得聯(lián)邦政府資助的資格證書。即使某大學(xué)獲得了聯(lián)邦資助的資格證書，也并不意味著該大學(xué)將一勞永逸地獲得聯(lián)邦資助，因為該資格證書是有有效期的。如該法案就明確規(guī)定：大學(xué)（資格證書）申請獲得教育部長授權(quán)項目的合法性期限為6年；在資格證書到期前的6個月，大學(xué)將收到教育部長的提醒；教育部長會監(jiān)督頒發(fā)大學(xué)獲得合法性資助的資格證書；對于首次申請資格證書的大學(xué)，獲得資助的年限不超過一個完整的資助年度；對于首次通過管理能力和財務(wù)責(zé)任的評估，或舉辦單位變更但已獲得資格證書，或資格證書續(xù)期正在辦理中的大學(xué)，獲資助的年限不超過三個完整的年度。[2]聯(lián)邦政府對大學(xué)獲得資格證書設(shè)定有效期限的規(guī)定，實際上是其憑借默示性的“開支權(quán)”促使已獲其資助許可的大學(xué)不斷提升辦學(xué)水平。大學(xué)之間獲取聯(lián)邦資助的競爭日趨激烈，不進(jìn)則退。倘若大學(xué)在獲得聯(lián)邦政府資助許可后，不采取切實可行的措施提升自身辦學(xué)水平，甚至出現(xiàn)教育質(zhì)量嚴(yán)重下滑的情況，就很可能在下一輪的聯(lián)邦資助競爭中敗下陣來。其結(jié)果不僅是資助資格的喪失，而且也可能是辦學(xué)聲譽的損毀。聯(lián)邦政府這種將默示性的“開支權(quán)”與《高等教育法》授予限期資助的“許可權(quán)”捆綁的做法，客觀上給已獲其資助許可的大學(xué)施加了不斷提升辦學(xué)水平的壓力，從而從長遠(yuǎn)上保障了美國高等教育質(zhì)量的持久性和可持續(xù)性。

（二）依據(jù)“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)權(quán)”引導(dǎo)、督促大學(xué)提高學(xué)術(shù)成果的管理效率

大學(xué)或其師生員工獲得的知識產(chǎn)權(quán)屬于大學(xué)的“學(xué)術(shù)成果”，是“學(xué)術(shù)績效”的重要組成部分。因此，美國聯(lián)邦政府依據(jù)“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)權(quán)”對大學(xué)“學(xué)術(shù)績效”的介入主要表現(xiàn)在對“學(xué)術(shù)成果”的影響方面。

1.根據(jù)公共利益的需要主導(dǎo)并決定大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)權(quán)限的“收放”

聯(lián)邦政府憑借其擁有的“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)權(quán)”，可以決定作為大學(xué)學(xué)術(shù)成果的知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)限問題。聯(lián)邦政府主導(dǎo)并決定著知識產(chǎn)權(quán)權(quán)限的“收”與“放”。這一點在大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)因政府資助而產(chǎn)生的專利問題上體現(xiàn)得尤為明顯。在1963年之前，由于聯(lián)邦政府執(zhí)行的專利政策表現(xiàn)出比較明顯的“攬權(quán)”思維，加之各部門又制定出標(biāo)準(zhǔn)不一的專利政策，大學(xué)對自身研究成果的專利權(quán)受到諸多限制性規(guī)定，致使其對自身研究成果產(chǎn)生的專利沒有靈活的自主處置權(quán)，大學(xué)、發(fā)明人及相關(guān)企業(yè)的創(chuàng)新欲望和積極性被抑制。后來，聯(lián)邦政府發(fā)現(xiàn)，盡管其花費了越來越多的經(jīng)費資助大學(xué)科研，但大學(xué)科研成果轉(zhuǎn)化的效率卻比納稅人和政府自身的預(yù)期要低得多。美國專利政策的弊病引起不少有識之士的不滿，他們對聯(lián)邦政府知識產(chǎn)權(quán)尤其是專利權(quán)的權(quán)限問題提出詰難，從而在美國引起了一場關(guān)于大學(xué)等研究機(jī)構(gòu)因受聯(lián)邦資助所產(chǎn)生的專利權(quán)權(quán)屬問題的爭議。在美國上下就專利權(quán)的“放權(quán)”問題達(dá)成一定共識后，經(jīng)過國會的激烈辯論，美國最終于1980年12月12日通過了《拜杜法》，聯(lián)邦政府的專利政策得到了統(tǒng)一，并對大學(xué)專利權(quán)的權(quán)限做出了明確的規(guī)定[3]。從此以后，大學(xué)保留較大的專利類知識產(chǎn)權(quán)權(quán)限得到了法律的正式確認(rèn)。但從以上描述可知，大學(xué)專利類知識產(chǎn)權(quán)權(quán)限的大小并非是由大學(xué)自身主導(dǎo)的，而是由聯(lián)邦政府根據(jù)形勢的變化和公共利益的需要決定的。也就是說，聯(lián)邦政府具有對作為大學(xué)重要學(xué)術(shù)成果的知識產(chǎn)權(quán)尤其是專利權(quán)權(quán)限大小的決定權(quán)。

2.根據(jù)公共利益的需要無條件或有條件地介入大學(xué)學(xué)術(shù)成果的管理

聯(lián)邦政府憑借其擁有的“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)權(quán)”，也可以影響大學(xué)對學(xué)術(shù)成果類知識產(chǎn)權(quán)的管理?！栋荻欧ā吩趯Υ髮W(xué)等承包單位的權(quán)利進(jìn)行描述時運用的是“保留”（Retain）而非“獲得”（Obtain）一詞，這也就說明法案并未規(guī)定所有由聯(lián)邦資助的發(fā)明都屬于大學(xué)等承包單位，投資方、政府和發(fā)明人都可能獲得專利。[4]這種權(quán)利描述實際上為政府介入與知識產(chǎn)權(quán)有關(guān)的學(xué)術(shù)成果預(yù)留了空間。聯(lián)邦政府對大學(xué)學(xué)術(shù)成果類知識產(chǎn)權(quán)的介入有兩種形式。一種是“無條件介入”，即《拜杜法》規(guī)定的聯(lián)邦政府保留的“介入權(quán)”（Match-in Right），如出于政府目的無償使用大學(xué)專利、審批大學(xué)轉(zhuǎn)讓發(fā)明專利、要求大學(xué)的專利在轉(zhuǎn)讓時要優(yōu)先考慮發(fā)展本國工業(yè)。另一種是“有條件介入”，如當(dāng)出現(xiàn)以下情形時，政府有權(quán)責(zé)成大學(xué)轉(zhuǎn)讓該項專利的使用權(quán)或?qū)＠麢?quán)劃歸政府所有：一是大學(xué)在比較長的時間內(nèi)未采取有效步驟實施該發(fā)明[3]；二是為滿足有關(guān)國家安全或公共利益的特殊要求；三是大學(xué)使用或轉(zhuǎn)讓該發(fā)明違反了國家的規(guī)定。[5]需要說明的是，聯(lián)邦政府對大學(xué)知識產(chǎn)權(quán)的“有條件介入”是在出現(xiàn)“例外”情況下而采取的行動，在一般情況下，聯(lián)邦政府不介入之，因此其所“保留”的介入權(quán)是要受很大限制的。但又不可否認(rèn)，其所“保留”的這種“介入權(quán)”對維護(hù)美國國家利益及督促美國大學(xué)履行專利管理義務(wù)是極其重要的。

二、州政府對大學(xué)學(xué)術(shù)績效的介入

盡管州政府介入大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力依據(jù)比較單一，即主要依據(jù)“高等教育監(jiān)管權(quán)”④對大學(xué)包括學(xué)術(shù)績效在內(nèi)的學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，但由于“高等教育監(jiān)管權(quán)”是明示性的教育權(quán)，其對大學(xué)包括學(xué)術(shù)績效在內(nèi)的學(xué)術(shù)事務(wù)的介入比聯(lián)邦政府更加直接。另外，由于公立大學(xué)在辦學(xué)經(jīng)費上對州政府的依賴性很強(qiáng)，加上其在法律上往往被視為“公法人”，其組織機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上也經(jīng)常被視為“州的機(jī)構(gòu)”甚至州的“第四部門”，其自主權(quán)要比私立大學(xué)小。在對大學(xué)學(xué)術(shù)績效的介入中，“州政府問責(zé)制”的實施對象主要是公立大學(xué)，但州政府對私立大學(xué)的學(xué)術(shù)績效也可以實施“許可式監(jiān)控”，即通過一定的方式判斷其是否滿足學(xué)術(shù)績效的要求，以決定是否授予其授予學(xué)位的許可。

（一）依據(jù)“高等教育監(jiān)管權(quán)”對公立大學(xué)學(xué)術(shù)績效實施“州問責(zé)制”

實施“州問責(zé)制”是美國州政府依據(jù)“高等教育監(jiān)管權(quán)”對公立大學(xué)學(xué)術(shù)績效介入的主要方式之一。隨著新公共管理運動的深入推進(jìn)，在政府財政日益緊缺、大學(xué)本科教育質(zhì)量不斷滑坡的情況下，美國各州政府在20世紀(jì)80年代應(yīng)用“高等教育監(jiān)管權(quán)”加強(qiáng)了對大學(xué)尤其是公立大學(xué)的績效問責(zé)。早在1991年，美國加州就根據(jù)州議員湯姆·海登（Tom Hayden）提交的《加州高等教育問責(zé)報告條例》這份議案責(zé)成該州所有公立高校每年必須向州政府提交問責(zé)報告。[6]州政府對公立大學(xué)的績效問責(zé)主要包括要求公立大學(xué)向州政府定期提交績效報告的“應(yīng)答型問責(zé)”和將績效與撥款和預(yù)算捆綁的“強(qiáng)制型問責(zé)”這兩種類型。在州政府對大學(xué)的應(yīng)答型績效問責(zé)中，其共同點都包含學(xué)術(shù)績效問責(zé)。有研究表明，在32個州對公立大學(xué)績效問責(zé)的12項共同核心指標(biāo)中，無一例外都屬于學(xué)術(shù)績效的范疇。[7]139，[8]無論是以提交績效報告為主的“應(yīng)答型問責(zé)”還是與績效撥款計劃掛鉤的“強(qiáng)制型問責(zé)”，實際上均包含兩大學(xué)術(shù)績效問責(zé)：一是學(xué)生的學(xué)習(xí)績效（在校學(xué)習(xí)成效和畢業(yè)情況）；二是教師的工作績效（教學(xué)和科研）。這兩個方面的學(xué)術(shù)績效實際上都可以視為州政府對公立大學(xué)運營中所“輸出”的效率和生產(chǎn)率的監(jiān)管范疇。只不過州政府對公立大學(xué)在“強(qiáng)制型問責(zé)”中更加側(cè)重其輸出結(jié)果而非輸入過程而已。

在學(xué)生學(xué)習(xí)績效問責(zé)方面，佛羅里達(dá)州議會1982年就指導(dǎo)高等教育機(jī)構(gòu)開發(fā)了“大學(xué)學(xué)術(shù)技能測驗”（CLAST），隨后南達(dá)科他州和新澤西州也分別在1984年和1985年實施了測量學(xué)生學(xué)習(xí)績效的《32-1984決議》和《大學(xué)結(jié)果評價計劃》（COEP）[7]95。目前新澤西州議會參眾兩院的高等教育委員均對公立大學(xué)學(xué)生學(xué)習(xí)成效提出了明確的學(xué)術(shù)績效問責(zé)要求：要求公立大學(xué)收集和報告某些畢業(yè)生的就業(yè)數(shù)據(jù)；要求四年制大學(xué)的全日制學(xué)生中至少有50%在五年內(nèi)完成學(xué)業(yè)；要求州高等教育廳廳長建立基于績效的

公立大學(xué)資助計劃；要求四年制公立大學(xué)的全日制本科生達(dá)到一定的畢業(yè)率才能有資格獲得該州的所有援助。[9]《加州2014年度問責(zé)報告》的顯著特征就是實施以學(xué)生為中心、以績效為核心的動態(tài)評估。[10]

在教師工作績效（教學(xué)和科研）的問責(zé)方面，為回應(yīng)公眾對大學(xué)本科教育質(zhì)量的不滿，一半以上的州政府機(jī)構(gòu)對公立大學(xué)如何平衡科研和教學(xué)績效提出明確的要求，普遍的做法主要是責(zé)令或指導(dǎo)公立大學(xué)制定教師教學(xué)工作量的最低標(biāo)準(zhǔn)或提交落實教師工作量的政策報告。截至1995年，已有25個州下令對公立大學(xué)教師的教學(xué)工作量采取某些行動，其中有10個州對公立大學(xué)教師教學(xué)工作量規(guī)定了更具體的要求。[11]126-127通常在州政府預(yù)算機(jī)關(guān)的強(qiáng)制下，大學(xué)會被要求提交更多有關(guān)教師工作、研究生產(chǎn)力、補(bǔ)助經(jīng)費的支出等方面的資料。[11]270，278，283，326

（二）依據(jù)“高等教育監(jiān)管權(quán)”對私立大學(xué)學(xué)術(shù)績效實施“許可式監(jiān)控”

較之于公立大學(xué)，州政府對私立大學(xué)擁有的是監(jiān)管權(quán)而非控制權(quán)。盡管如此，州政府根據(jù)一般的成文法和行政法仍然可以行使廣泛的規(guī)制權(quán)，這種規(guī)制權(quán)經(jīng)常還得到法院的普遍支持。在對私立大學(xué)尤其是新成立的私立大學(xué)學(xué)術(shù)績效的監(jiān)管方面，州政府采用特殊的方式對其進(jìn)行規(guī)制——對達(dá)到學(xué)術(shù)績效要求的私立大學(xué)進(jìn)行授予學(xué)位的許可。新成立的私立大學(xué)只有得到州政府的學(xué)位授予許可，其所頒發(fā)的學(xué)位才能得到社會的廣泛認(rèn)可，除非這所私立大學(xué)很早以前就得到了州政府頒發(fā)的特許狀。這種對私立大學(xué)學(xué)術(shù)績效的“許可式監(jiān)控”主要有三種不同的途徑[12]。第一條途徑是州根據(jù)最低的基本標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行許可，州可以選擇詳細(xì)列舉的具體標(biāo)準(zhǔn)。第二條途徑是仿效開發(fā)現(xiàn)代區(qū)域認(rèn)證的模式并且強(qiáng)調(diào)許可對象目標(biāo)的實現(xiàn)。這是一種“因校制宜”的“許可式監(jiān)控”，這種監(jiān)控更加注重學(xué)術(shù)績效目標(biāo)實現(xiàn)的結(jié)果而非實現(xiàn)某種目標(biāo)結(jié)果的條件。第三條途徑是通過“誠信實踐”的方法進(jìn)行許可?！罢\信實踐”實質(zhì)上是通過一項檢查去證明一所欲獲得許可證的私立大學(xué)是“誠信經(jīng)營”并且滿足公眾提出的基本要求的。

幾乎所有的州都頒布了一些適用于私立大學(xué)的許可形式的法律，并且朝著對私立大學(xué)規(guī)制日益嚴(yán)格的趨勢發(fā)展。在一些特殊規(guī)定方面，州對非學(xué)位授予的私立大學(xué)或私立學(xué)院的應(yīng)用范圍要比學(xué)位授予機(jī)構(gòu)的應(yīng)用范圍廣泛得多。

三、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

1.美國大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理的大致范圍和方式方法能從治理主體的權(quán)力依據(jù)中找到重要線索

美國大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理的治理主體主要是聯(lián)邦政府和州政府。盡管聯(lián)邦政府和州政府介入大學(xué)的權(quán)力依據(jù)不同，但這些不同的權(quán)力依據(jù)卻是尋找兩者介入大學(xué)學(xué)術(shù)績效管理及其范圍的重要線索。

聯(lián)邦政府介入大學(xué)學(xué)術(shù)績效管理的權(quán)力依據(jù)主要是“開支權(quán)”⑤和“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)權(quán)”⑥?！伴_支權(quán)”側(cè)重對大學(xué)教育質(zhì)量的宏觀干預(yù)，以建立大學(xué)教育質(zhì)量的長效保障機(jī)制；而“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)權(quán)”則側(cè)重對大學(xué)學(xué)術(shù)成果（科研產(chǎn)品）的有效管理。

州政府介入大學(xué)學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力依據(jù)主要是“高等教育監(jiān)管權(quán)”。由于這項權(quán)力屬于明示性的教育權(quán)，州政府可以依此權(quán)力直接干預(yù)大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)并對大學(xué)自治構(gòu)成嚴(yán)重威脅或產(chǎn)生直接而重要或重大的影響。州政府對公立大學(xué)學(xué)術(shù)績效管理的介入范圍涉及學(xué)生的學(xué)習(xí)績效和教師的工作績效，介入的方式主要是實施“州問責(zé)制”；州政府對私立大學(xué)學(xué)術(shù)績效管理的介入范圍主要限于對未取得學(xué)位授予權(quán)的大學(xué)進(jìn)行“是否滿足獲得學(xué)位授予權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”的學(xué)術(shù)績效評價，介入的方式以“許可式監(jiān)控”為主。

2.聯(lián)邦政府和州政府作為美國大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理主體同中有異

通過以“權(quán)力依據(jù)”為線索對聯(lián)邦政府和州政府介入大學(xué)學(xué)術(shù)績效的法律依據(jù)和方式方法的考察，可以發(fā)現(xiàn)美國大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理具有以下幾個特點：

其一，政府并未放棄大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理的主要責(zé)任。盡管法律賦予了聯(lián)邦政府和州政府在高等教育治理中不同的權(quán)限，但基于國家利益和州利益等公共利益的考慮，二者均在不同的權(quán)力通道中以不同的方式不同程度地參與了大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理，并主動承擔(dān)了各自治理的主要責(zé)任。其二，政府對大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理均是有法可依。無論聯(lián)邦政府還是州政府，其介入大學(xué)學(xué)術(shù)績效管理均有法律依據(jù)。按照憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府沒有直接管理教育的權(quán)力，但聯(lián)邦政府卻在默示性的權(quán)力（即“開支權(quán)”）以及非教育權(quán)的其他明示性權(quán)力（即“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)權(quán)”）中找到了打開介入大學(xué)學(xué)術(shù)績效管理的權(quán)力通道。美國的憲法將教育權(quán)保留給了州政府，因此州政府依據(jù)“高等教育監(jiān)管權(quán)”介入大學(xué)學(xué)術(shù)績效管理理所當(dāng)然。其三，政府對大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理方式多樣。在聯(lián)邦層面，政府依據(jù)“開支權(quán)”以激勵、誘使的方式促進(jìn)大學(xué)重視教育質(zhì)量，同時又依據(jù)“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)權(quán)”引導(dǎo)、督促大學(xué)提高學(xué)術(shù)成果的管理效率，從而對大學(xué)學(xué)術(shù)績效管理起到干預(yù)、規(guī)制和影響的作用。在州層面，政府依據(jù)“高等教育監(jiān)管權(quán)”對大學(xué)學(xué)術(shù)績效管理進(jìn)行問責(zé)或“許可式監(jiān)控”。其四，政府對大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理手段多元。美國政府對大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理以立法手段為主，但又輔之以必要的行政手段和司法手段。其五，聯(lián)邦政府和州政府對大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理各有側(cè)重。聯(lián)邦政府憑借其默示性的“開支權(quán)”并結(jié)合其“認(rèn)可權(quán)”和“許可權(quán)”，側(cè)重從宏觀上保障高等教育的質(zhì)量；而其依據(jù)明示性的“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)權(quán)”則側(cè)重從宏觀上間接影響所有大學(xué)學(xué)術(shù)成果的管理效率。州政府則側(cè)重從更加微觀的領(lǐng)域（如學(xué)生的學(xué)習(xí)績效、教師的工作績效、大學(xué)最低的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)）對大學(xué)進(jìn)行問責(zé)或許可。其六，聯(lián)邦政府和州政府對大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理在“公私差異”的程度上有所不同。聯(lián)邦政府一視同仁地介入公立大學(xué)和私立大學(xué)的學(xué)術(shù)績效，在大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理中并無“公私差異”。而州政府與聯(lián)邦政府不同，其在大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理中“公私差異”明顯——問責(zé)對象只限公立大學(xué)，而“許可式監(jiān)控”主要面向私立大學(xué)。在以上六個特點中，前四個特點是聯(lián)邦政府和州政府在大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理中的共同特點，而后兩個特點則分別顯示了兩者在大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理中的差異。因此可以認(rèn)為，聯(lián)邦政府和州政府作為大學(xué)學(xué)術(shù)績效的外部治理主體同中有異。

（二）討論

基于美國大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理的以上特點，我國政府在高等教育強(qiáng)國和“雙一流”大學(xué)建設(shè)中，可以根據(jù)本國的國情和高等教育體制合理借鑒美國政府對大學(xué)學(xué)術(shù)績效的治理思路和方式方法。具體如何合理借鑒，仍然需要對以下問題進(jìn)行深入探討：

1.政府在承擔(dān)大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理主要責(zé)任的過程中如何實現(xiàn)大學(xué)公共性和大學(xué)自治性的平衡？

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，大學(xué)學(xué)術(shù)績效是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有外部性、自然壟斷和信息不對稱的特征，且存在市場失靈的風(fēng)險，政府對其進(jìn)行干預(yù)更有助于大學(xué)公共性的實現(xiàn)。然而，大學(xué)又是一個研究高深學(xué)問的場所。從長遠(yuǎn)來看，大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的程度一般認(rèn)為與大學(xué)的學(xué)術(shù)績效呈正相關(guān)的關(guān)系。政府如果在承擔(dān)大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理主要責(zé)任者的角色中干預(yù)過度，是否會對大學(xué)自治造成致命性傷害和毀滅性打擊？因此，對于政府在承擔(dān)大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理主要責(zé)任的過程中如何實現(xiàn)大學(xué)公共性和大學(xué)自治性的平衡問題應(yīng)該進(jìn)行更加深入的探討。

2.政府承擔(dān)大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理主要責(zé)任的“美國經(jīng)驗”是否可以借鑒？

綜上所述，政府承擔(dān)大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理主要責(zé)任的美國經(jīng)驗可以簡單地概括為：基于大學(xué)學(xué)術(shù)績效對實現(xiàn)國家利益和公共福祉的重要作用，不同層級的政府依法根據(jù)自身的權(quán)能采用多元化的治理手段主動承擔(dān)各類大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理的責(zé)任。大學(xué)“生產(chǎn)”的學(xué)術(shù)成果和教育產(chǎn)品不同于市場上一般的私人物品，很多情況下這些學(xué)術(shù)成果和教育產(chǎn)品（即大學(xué)的學(xué)術(shù)績效）與國家利益和公共福祉密切相關(guān)。政府作為公眾的代理人，有義務(wù)主動承擔(dān)屬于大學(xué)公共性問題的學(xué)術(shù)績效外部治理的主要責(zé)任，但政府不能以此為借口肆意踐踏大學(xué)自治。政府只有在法律授權(quán)的范圍內(nèi)承擔(dān)大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理的主要責(zé)任，才能對其參與高等教育公共治理的公權(quán)力做出限定，才能使大學(xué)按照高等教育的規(guī)律“產(chǎn)出”增進(jìn)大學(xué)公共性的學(xué)術(shù)成果。在法律的框架內(nèi)，不同層級的政府應(yīng)該根據(jù)自身的權(quán)能（權(quán)力、職能、能力）承擔(dān)各自在不同類型大學(xué)（如公立大學(xué)和私立大學(xué)）學(xué)術(shù)績效外部治理中的責(zé)任。聯(lián)邦政府作為全國性政府，根據(jù)自身的權(quán)能對全國范圍內(nèi)的大學(xué)承擔(dān)宏觀調(diào)控高等教育質(zhì)量和間接干預(yù)學(xué)術(shù)成果管理的主要責(zé)任；而州政府作為具有直接管理教育權(quán)的一級政府，根據(jù)自身權(quán)能對本州范圍內(nèi)的大學(xué)承擔(dān)學(xué)術(shù)績效“州問責(zé)制”實施主體和“許可式監(jiān)控”主體的主要責(zé)任。無論聯(lián)邦政府還是州政府，在大學(xué)學(xué)術(shù)績效外部治理中所采用的手段和方式方法都不是單一的。在建設(shè)高等教育強(qiáng)國和“雙一流”大學(xué)的背景下，以上美國經(jīng)驗是否都可以忽略中美政治制度、高等教育行政管理體制和現(xiàn)代大學(xué)制度方面的差異而加以吸收？這是一個十分值得討論的問題。

注釋

①高等教育學(xué)界和教育法學(xué)界一般認(rèn)為，美國聯(lián)邦政府行使高等教育公共治理權(quán)的“默示性權(quán)力”是從美國憲法第一條第八款中“解釋出來”的。美國憲法第一條第八款規(guī)定：“國會有權(quán)課征直接稅、關(guān)稅、輸入稅和貨物稅，以償還國債、為合眾國共同防務(wù)和公共福利提供經(jīng)費，但一切關(guān)稅、輸入稅和貨物稅應(yīng)該全國統(tǒng)一?！备鶕?jù)這一規(guī)定，“公共福利”是聯(lián)邦行使權(quán)力的“目的”，而“高等教育”屬于“公共福利”的范疇，為實現(xiàn)聯(lián)邦“公共福利”之目的，聯(lián)邦為高等教育提供經(jīng)費則是“達(dá)到目的必要之手段”。國會可以根據(jù)憲法第一條第八款第十八項規(guī)定“制定一切必要的和適當(dāng)?shù)姆伞?，在高等教育領(lǐng)域采取不是憲法所明確授權(quán)但卻可支持那些已經(jīng)授權(quán)的合法行動，并且這些行動不僅可以理解為憲法沒有禁止，而且還可以被認(rèn)為是符合憲法文義和精神的適當(dāng)而明白的手段。這樣聯(lián)邦為高等教育提供經(jīng)費的權(quán)力就合理合法地解釋成了聯(lián)邦在高等教育治理中的“默示性權(quán)力”。美國著名高等教育法專家威廉·卡普林將聯(lián)邦為實現(xiàn)高等教育之公共福利而提供經(jīng)費的這項“默示性權(quán)力”稱為“開支權(quán)”（spending power）。

②明示性權(quán)力的英文表述為expressed powers，也稱“列舉的權(quán)力”

（enumerated powers）。托馬斯·C.帕特森將明示性權(quán)力定義為“憲法第一條授予國會17項（公開表明）的權(quán)力”。但實際上，后來的聯(lián)邦憲法又賦予聯(lián)邦政府新的明示性權(quán)力，如第十四修正案明確規(guī)定聯(lián)邦政府享有“制定并執(zhí)行法律權(quán)”。因此，聯(lián)邦政府的明示性權(quán)力應(yīng)該定義為“憲法第一條授予聯(lián)邦政府17項公開表明的權(quán)力以及后來聯(lián)邦憲法修正案明確賦予聯(lián)邦政府享有的其他權(quán)力”?！爸R產(chǎn)權(quán)保護(hù)權(quán)”實際上是以上提及的17項明示性權(quán)力中的一種。

③美國聯(lián)邦政府保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的“專有權(quán)力”僅限專利和版權(quán)兩個領(lǐng)域。商標(biāo)權(quán)在美國由聯(lián)邦政府和州政府共享。另外，“各州的商業(yè)秘密法對專利法不予保護(hù)或達(dá)不到專利保護(hù)要件的種種發(fā)明創(chuàng)造，提供著不可替代的保護(hù)”。（參見：李明德.美國知識產(chǎn)權(quán)法[M].北京:法律出版社，2003：6.）。同時，各州也可以立法管制不正當(dāng)競爭行為?？傮w而言，當(dāng)前美國知識產(chǎn)權(quán)管理的權(quán)限主要集中在聯(lián)邦一級。

④監(jiān)管權(quán)就是監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)。因州政府具有高等教育的舉辦權(quán)，加上因此衍生出州政府投資高等教育的撥款責(zé)任，州政府作為納稅人的代理人和公共利益的維護(hù)者，自然就肩負(fù)著監(jiān)管高等教育的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)。因此，州政府擁有高等教育的監(jiān)管權(quán)是題中應(yīng)有之義。就州政府對大學(xué)的監(jiān)管而言，主要是州政府對大學(xué)運營的監(jiān)督和管理，具體而言就是對大學(xué)的人事事務(wù)、財稅事務(wù)、學(xué)術(shù)事務(wù)以及行政事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。

⑤“開支權(quán)”屬于聯(lián)邦政府因達(dá)成公共利益的需要而解釋出來的“默示性權(quán)力”，該項權(quán)力應(yīng)用到高等教育中就被稱為“依據(jù)相關(guān)默示性條款的高等教育公共治理權(quán)”。

⑥“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)權(quán)”屬于聯(lián)邦政府的明示性權(quán)力，這種明示性的權(quán)力應(yīng)用到高等教育中就被稱為“依據(jù)相關(guān)明示性條款的高等教育公共治理權(quán)”。

[1]張振剛,朱永東.美國高等教育質(zhì)量保障體系[M].北京：高等教育出版社,2013.

[2]U.S.Department of Education.Higher Education Opportunity Act-2008（PUBLIC LAW 110-315-AUG.14,2008）[EB/OL].（2008-08-14）[2016-12-29].http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-110publ315/ pdf/PLAW-110publ315.pdf.

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External Governance of Academ ic Per form ance in Am erican Universities: Taking"the Legal Basis for Governm ental Power"as Research Clues

HUANG Jian-wei1，CHEN Ying2
（1.School of Public Administration,Nanjing University of Finance and Economics,Nanjing 210046,Jiangsu, China;2.Institute of Higher Education,Jiangxi Agricultural University,Nanchang 330045,Jiangxi,China）

In the United States,the federal government's involvement in the academic performance of university ismainly reflected in its intervention,regulation and influence on university's educational performance according to its"spending power"and on university's research performance according to its"power of intellectual property protection".The state governments'involvement in the academic performance of university is mainly reflected in the implementation of the"state government accountability system"in public universities and the "permission monitoring"in private universities.Both of them undertake the external governance of university's academic performance legally and actively according to their own powers,and their respective primary responsibilities play an irreplaceable role in ensuring the quality of higher education and enhancing the publicity ofuniversities.It is concluded that importantclues about thegeneral scope andmethodsof the external governance of academic performance in American universitiesmay be found from the legal basis for power of governance bodies.As the external governance subjects of academic performance,there are both similarities and differences between the federal government and the state government.In its endeavor to build a powerful nation in higher education and"double-first-class universities",the Chinese governmentmay reasonably learn from the American government's thoughts and methods on the governance of university academic performance based on the national conditionsand highereducation system of China.

2017-01-30

教育部人文社科規(guī)劃項目“混合研究方法應(yīng)用中的美國‘府學(xué)關(guān)系’問題研究——以權(quán)力邊界為切入點”（16YJAZH019）

黃建偉，1977年生，男，漢族，江西南康人，南京財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，碩導(dǎo)，主要研究方向為高等教育、政府治理及農(nóng)村土地政策；陳瑩，1993年生，女，漢族，湖北宜昌人，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)高等教育研究所研究生，研究方向為高等教育公共治理。