杜倩博（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410082）

中國高校黨委與校長的“決策－執(zhí)行”關(guān)系：內(nèi)涵詮釋與完善策略

杜倩博
（湖南大學(xué)法學(xué)院，湖南長沙410082）

中國高?！包h委決策、校長執(zhí)行”的說法，容易將黨委與校長“決策－執(zhí)行”關(guān)系的豐富內(nèi)涵簡單化。因此，應(yīng)當運用組織理論，全面闡釋這種權(quán)力關(guān)系的豐富內(nèi)涵。黨委與校長之間的“決策－執(zhí)行”分工關(guān)系具有五個方面的主要內(nèi)涵，不僅是一種“平面化切割”，而且是具有五種形態(tài)的“政策層次性轉(zhuǎn)化過程”，并且在其中蘊含著權(quán)力制約與協(xié)調(diào)機制。在具體實踐中，由于“重大問題”的模糊性、決策權(quán)對執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督困境、決策民主性不足、“政策層次性轉(zhuǎn)化”過程中的制約與協(xié)調(diào)、政治責任難題等原因，黨委與校長之間“決策－執(zhí)行”關(guān)系的運行時有不暢。對此，本文進行逐一分析，并提出相應(yīng)的完善建議。

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制；“決策－執(zhí)行”關(guān)系；內(nèi)涵；完善

中國特色社會主義高校的重要特征，在于牢牢掌握黨對高校工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，著重處理好“黨委領(lǐng)導(dǎo)”與“校長負責”的關(guān)系。中國學(xué)術(shù)界習慣于從“決策－執(zhí)行”的關(guān)系角度，認為“黨委重在決策，校長重在執(zhí)行，黨委領(lǐng)導(dǎo)與校長負責的關(guān)系實質(zhì)就是決策與執(zhí)行的問題”[1]。2016年12月，習近平總書記也同樣運用“決策-執(zhí)行”關(guān)系的基本思路，對高校黨委的職責做出概括：“高校黨委對學(xué)校工作實行全面領(lǐng)導(dǎo)，承擔管黨治黨、辦學(xué)治校主體責任，把方向、管大局、作決策、保落實?！盵2]其中，“把方向、管大局、作決策”屬于黨委的綜合決策職能，需要校長具體執(zhí)行；“保落實”就是要求黨委采取相應(yīng)的體制機制，保證校長執(zhí)行相關(guān)政策。因此，深刻闡釋黨委與校長之間的“決策－執(zhí)行”關(guān)系，是準確理解高校黨委與校長權(quán)力關(guān)系的核心視角與關(guān)鍵學(xué)術(shù)任務(wù)。

一、相關(guān)文獻簡述與問題提出

學(xué)術(shù)界雖然普遍從“決策－執(zhí)行”關(guān)系的角度理解黨委與校長的關(guān)系，但從該角度專門論述這一問題的文獻十分有限。然而，相關(guān)研究亦提出不少真知灼見。其一，提出應(yīng)清晰劃分黨委決策權(quán)與校長執(zhí)行權(quán)，把握黨委和校長各自的定位[3]，應(yīng)區(qū)分黨委決定權(quán)、校長提議權(quán)[4]。其二，針對校長執(zhí)行權(quán)具有的決策屬性，提出黨委“進行駕馭性領(lǐng)導(dǎo)”、校長“進行運作性領(lǐng)導(dǎo)”，校長“既是決策者，又是執(zhí)行者”[5]。其三，分別研究了黨委決策體制、校長執(zhí)行體制的各種特點與存在的問題，探討了黨委常委會、校務(wù)委員會的完善策略[6]。

其他關(guān)于“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”的研究，雖未從“決策－執(zhí)行”關(guān)系的角度展開論述，但不無裨益。例如：從黨委與校長相互溝通的角度，提出“沒有共識不決策”的理念，論述了協(xié)商會等黨政溝通機制[7]，并提出了對黨委書記和校長的人格化要求[8]。從制度建設(shè)的角度，運用羅伯特議事規(guī)則的普遍原理，探討了黨委與校長決策所應(yīng)當堅持的規(guī)則和秩序[9]。從黨委決策的責任追究方面，提出了決策公開、對黨委的民主考評、黨代會的報告審議機制、教代會的評議機制等對高校黨委的追責機制[10]。

然而，當前學(xué)術(shù)界相關(guān)研究專業(yè)化與學(xué)術(shù)性程度較低，探討的深度明顯不足。其一，從理論研究層面上看，“所謂‘黨委決策、校長執(zhí)行’的說法，簡明易記，但不夠確切，容易把豐富的內(nèi)涵簡單化”[11]，尚有諸多問題沒有深入探討。例如：高校黨委與校長之間“決策－執(zhí)行”分工關(guān)系，具有怎樣的豐富內(nèi)涵？以黨委與校長之間決策與執(zhí)行分開為基礎(chǔ)，二者應(yīng)當具有何種形態(tài)的決策與執(zhí)行權(quán)力銜接？二者的“決策－執(zhí)行”關(guān)系是一種“平面化切割”，還是一種動態(tài)過程？二者之間可以形成怎樣的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的制約與協(xié)調(diào)關(guān)系？其二，從對策研究層面上看，由于“內(nèi)涵”研究尚不深入、不全面，學(xué)術(shù)界對黨委與校長“決策－執(zhí)行”關(guān)系的完善建議也需要配套推進。

關(guān)于“決策－執(zhí)行”關(guān)系問題，組織理論具有豐富的思想資源。中國高校雖然作為一種特殊的組織，但同樣也具有組織的一般共性。本文依據(jù)組織理論關(guān)于“決策-執(zhí)行”關(guān)系的基本規(guī)律，采用文本分析的方法，透析《關(guān)于堅持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的實施意見》[12]（以下簡稱“中辦《實施意見》”）等相關(guān)制度文本背后的權(quán)力關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，本文將黨委與校長“決策－執(zhí)行”分工關(guān)系的內(nèi)涵進行清晰而豐富的闡釋，提出從黨委決策到校長執(zhí)行的政策層次性轉(zhuǎn)化過程，揭示二者之間的權(quán)力制約與協(xié)調(diào)關(guān)系，進而探討推進黨委與校長“決策－執(zhí)行”關(guān)系更加順暢化的對策建議。

二、黨委與校長的“決策-執(zhí)行”分工關(guān)系：內(nèi)涵與類型

（一）黨委與校長“決策-執(zhí)行”分工關(guān)系的內(nèi)涵

一方面，組織理論承認決策與執(zhí)行分開的“基調(diào)”，認為組織中的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)存在著明顯不同的主體歸屬，且前后相繼[13]。另一方面，組織理論也認為決策與執(zhí)行是連續(xù)的、密不可分的，公共政策在執(zhí)行的過程中形成，在形成的過程中執(zhí)行[14]。因此，黨委與校長既應(yīng)當有明確的“決策－執(zhí)行”權(quán)力界分，又應(yīng)當在組織過程中相互銜接。具體呈現(xiàn)為五個方面的關(guān)系：

首先，黨委在法律法規(guī)確定的事務(wù)范圍內(nèi)具有最終決策權(quán)，校長在黨委決策的基本原則指導(dǎo)下行使執(zhí)行權(quán)。按照組織理論，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)在領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間進行劃分。在事關(guān)全局的重大問題上，只要黨委在依據(jù)法定程序進行決策之后，校長不論是否對決策持有個人異議，均應(yīng)當遵循、執(zhí)行黨委決策。

第二，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的運行方式具有重要差異。黨委決策權(quán)注重民主化，校長執(zhí)行權(quán)注重高效化，二者前后相繼、緊密結(jié)合。組織決策的方向性、根本性，要求以民主方式保證其正確；執(zhí)行權(quán)應(yīng)具有決斷力，保證執(zhí)行者有能力抵制過分的爭議。因此，在高校領(lǐng)導(dǎo)體制中，決策權(quán)的民主性體現(xiàn)為“黨委領(lǐng)導(dǎo)”而非“書記個人領(lǐng)導(dǎo)”，執(zhí)行權(quán)的高效性體現(xiàn)為“校長負責”而非“校委會負責”；黨委常委會以集體討論和少數(shù)服從多數(shù)的方式做出決定，校長辦公會則是在民主討論基礎(chǔ)上由校長做出最終決定。這旨在實現(xiàn)“先民主決策，后高效執(zhí)行”“先慢慢決策，后快速執(zhí)行”的政策過程。

第三，校長對黨委決策具有重要建議權(quán)，校長也需要進行試驗性執(zhí)行并反饋執(zhí)行效果，推進黨委決策的成熟與完善。黨委雖然掌握著最終決策權(quán)，但往往依賴于校長的建議權(quán)。例如：校長主持黨委常委會某些決策方案的起草工作；校長對黨委常委會決策事項具有提議權(quán)；黨委提出的決策事項應(yīng)當尊重校長意見。另外，有些重大決策很難在一兩次集中討論中做出，往往需要隨著執(zhí)行情況的變化逐漸調(diào)整。這就需要黨委首先做出試探性決策，校長根據(jù)這些基礎(chǔ)決策進行試驗性執(zhí)行，并在試驗性執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)新情況、新問題，向黨委隨時反饋執(zhí)行中的信息，進而逐步推進黨委決策的成熟與完善。

第四，“決策-執(zhí)行”關(guān)系具有“層次性”與“同心圓”特征，校長具有執(zhí)行中的決策權(quán)，不受黨委任意干涉。組織理論認為，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)關(guān)系具有層次性，或者從圓心向四周的擴散性。某一個層級的工作，在他的領(lǐng)導(dǎo)者看來，他是執(zhí)行；在他的被領(lǐng)導(dǎo)者看來，他又是決策。區(qū)分決策與執(zhí)行的關(guān)系，要區(qū)分是哪一層次上的關(guān)系。黨委與校長之間的決策與執(zhí)行關(guān)系，是事關(guān)學(xué)校發(fā)展方向、學(xué)校全局等重大問題層面上的關(guān)系。在黨委第一層次決策之后，校長具有下一層次的決策權(quán)。因此，從黨委、校長，到處長（院長）、科長（系主任），在黨委周圍“形成動態(tài)的、軸心輻射狀的同心圓管理團隊，從而將決策制定和執(zhí)行從圓心向外不斷擴展”[15]。

第五，黨委對校長的執(zhí)行效果進行監(jiān)督，黨委的監(jiān)督權(quán)是保證決策落實的關(guān)鍵因素。就組織權(quán)力的實在性來看，決策權(quán)具有方向性、原則性，執(zhí)行權(quán)才能夠使決策方向與原則實在化、具體化；就權(quán)力與利益的關(guān)系來看，決策權(quán)對利益實現(xiàn)具有非直接性，而執(zhí)行權(quán)才能直接實現(xiàn)政策利益。決策權(quán)必須對執(zhí)行權(quán)進行監(jiān)督，才能保證決策的具體化、利益的實在化。因此，黨委應(yīng)當對校長實施監(jiān)督權(quán)，以保證決策權(quán)的落實。黨委的監(jiān)督權(quán)具有兩種形態(tài)：一是對校長的政策執(zhí)行情況進行監(jiān)督；二是監(jiān)督校長權(quán)力行使中的廉潔性。

（二）黨委與校長“決策－執(zhí)行”分工關(guān)系中的五種“層次性轉(zhuǎn)化”

組織政策“產(chǎn)生于具體情況下做出的一系列的個別決定”，“要讓事實上由下屬做出的大量決定能在最大程度上執(zhí)行組織的‘總政策’”[16]。這樣，“一個層級化的目標系統(tǒng)就會建立起來，其中的每一個層次既是其下級層次的目的，又是其上級層次的手段?！盵17]因此，校長要將黨委決策轉(zhuǎn)化為一系列個別決定，以執(zhí)行黨委的總政策。黨委與校長之間的“決策－執(zhí)行”關(guān)系，不僅是一種“平面化的切割”，而且是一種政策的“層次性轉(zhuǎn)化過程”。

具體來講，中國高校黨委與校長之間的“決策－執(zhí)行”關(guān)系，主要存在五種類型[18]的政策層次性轉(zhuǎn)化過程。一是“決定-服從”關(guān)系，即黨委以決定權(quán)的方式實施領(lǐng)導(dǎo)，校長服從領(lǐng)導(dǎo)者的決定，并做出各種服從性決定。二是“計劃-實施”關(guān)系，即黨委制定計劃，校長組織行政力量實施計劃，并做出一系列實施計劃的決定。三是“戰(zhàn)略性政策-操作性政策”關(guān)系，即黨委制定戰(zhàn)略性的政策，校長依據(jù)戰(zhàn)略性政策制定一系列操作性政策。四是“抽象體系-具體體系”關(guān)系，即黨委制定具有原則性的抽象政策，校長將抽象政策轉(zhuǎn)化為眾多的具體政策。五是“綜合體系-單一體系”關(guān)系，即黨委制定綜合性政策，校長根據(jù)綜合政策制定出各領(lǐng)域的單一政策。

中辦的《實施意見》等制度文件，對黨委與校長權(quán)限進行了較為清晰的概括，體現(xiàn)著“決策-執(zhí)行”分工關(guān)系的五種政策層次性轉(zhuǎn)化過程（見表1）。

三、黨委與校長“決策-執(zhí)行”關(guān)系的權(quán)力制約與協(xié)調(diào)內(nèi)涵

中國高校以黨委決策權(quán)與校長執(zhí)行權(quán)分工關(guān)系為基礎(chǔ)，使任何個人或者組織都不具有“絕對權(quán)力”，黨委與校長之間形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約與協(xié)調(diào)機制。

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)：黨委決策權(quán)對校長執(zhí)行權(quán)的制約

“黨委領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)涵和五種類型，體現(xiàn)著黨委對校長的權(quán)力制約。黨委為校長權(quán)力把握社會主義的政治方向，進行思想領(lǐng)導(dǎo)；黨委為校長權(quán)力設(shè)定方向，提供戰(zhàn)略性決策、宏觀抽象決策、綜合性政策；黨委以組織領(lǐng)導(dǎo)、組織機構(gòu)設(shè)置與人員任免、干部隊伍建設(shè)的方式，確保學(xué)校骨干力量服從黨委決定；黨委把握重大事項的最終決定權(quán)，將黨委確定的基本戰(zhàn)略、方向落實在事關(guān)學(xué)校全局的重大事務(wù)中。因此，黨委權(quán)力體現(xiàn)為“管思想、管方向、管干部、管大事”，上述四個方面共同促進與維護黨委的領(lǐng)導(dǎo)力。

（二）校長負責：校長執(zhí)行權(quán)對黨委決策權(quán)的制約

執(zhí)行過程本身就是對組織體系的一種制約[19]。在“決策－執(zhí)行”關(guān)系的內(nèi)涵及其五種轉(zhuǎn)化類型中，體現(xiàn)著校長對黨委的權(quán)力制約。一是校長具有執(zhí)行中的決策權(quán)，掌控著從抽象政策向具體政策、從綜合政策向單一政策、從戰(zhàn)略政策向操作政策的轉(zhuǎn)化過程，黨委無法具體掌控這種轉(zhuǎn)化過程中的問題，校長根據(jù)客觀情況自主決策。二是校長行使各種政策、決定的建議權(quán)——黨委常委會的一些重要議題由校長提出，集體決策過程中校長可以陳述個人意見，校長組織擬訂各種決策方案草案——都具有相當程度的合理性，不易被隨意否定。三是涉及教學(xué)、科研、人事、財務(wù)等方面的具體業(yè)務(wù)、具體制度，校長具有最終決定權(quán)，不受或少受黨委具體干涉。四是在一些復(fù)雜疑難決策中，校長具有試探性執(zhí)行權(quán)，并根據(jù)自身政策取向進行情況分析、信息整理、意見反饋，影響著黨委決策的成熟甚至走向。

（三）團結(jié)合作：黨委決策權(quán)與校長執(zhí)行權(quán)的協(xié)調(diào)

黨委與校長“決策－執(zhí)行”之間的權(quán)力制約關(guān)系，必然與二者的權(quán)力協(xié)調(diào)相結(jié)合。一是在民主決策過程中，黨委書記、校長都是黨委常委會主要成員，黨委常委會對學(xué)校工作實行集體領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)協(xié)商一致的權(quán)力協(xié)調(diào)原則。二是校長在政策執(zhí)行過程中對外代表學(xué)校形象，黨委通過決策整合作用提升校內(nèi)凝聚力，黨委、校長實現(xiàn)互補性權(quán)力協(xié)調(diào)。三是在組織政策擬訂、實施、評估中，在各種權(quán)力運行的全部過程中，黨委書記與校長可以隨時進行溝通協(xié)商；在人事任免過程中，由黨委組織部門負責考察，聽取校長意見后，黨委集體討論決定。四是校長可以據(jù)實向書記報告執(zhí)行過程中的成績、困難以及遇到的新情況，進行深入的溝通與協(xié)調(diào)，根據(jù)執(zhí)行中的情況修正與完善決策。特別是在一些復(fù)雜疑難決策中，校長的試探性執(zhí)行反饋則具有更加重要的權(quán)力協(xié)調(diào)作用。

四、黨委與校長“決策-執(zhí)行”關(guān)系實踐中的問題及其原因

黨委與校長的關(guān)系在實踐中時常遇到種種問題，諸如：書記與校長之間的權(quán)力沖突現(xiàn)象屢見不鮮，“領(lǐng)導(dǎo)的不負責、負責的不領(lǐng)導(dǎo)”等責任問題，“以黨代政”或“黨虛政實”的“一頭大”問題。從黨委與校長“決策-執(zhí)行”關(guān)系的角度看，這些現(xiàn)象產(chǎn)生的原因如下：

（一）“重大事項”上決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的邊界模糊性

現(xiàn)行制度關(guān)于黨委常委會“重大事項”決定權(quán)的安排，其合理性在于：一方面，使黨委的戰(zhàn)略性、方向性決策貫穿于重大事項之中；另一方面，從抽象政策向具體政策、從綜合政策向單一政策、從戰(zhàn)略政策向操作政策的轉(zhuǎn)化過程中，防止校長偏離黨委所設(shè)定的政策方向。然而，現(xiàn)行各種制度所列出的黨委常委會決策“重大事項”清單存在各種問題，諸如：范圍設(shè)定相對較寬，仍然存在很大模糊性，“其他”界定不明，缺乏客觀標準等。這種“重大事項”上決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的邊界模糊性，“為權(quán)力的非制度化競?cè)『蜋?quán)力結(jié)構(gòu)的失衡奠定了基礎(chǔ)”[20]。這就會造成兩種截然相反的情況：一是將黨委決定重大事項的范圍界定過寬，校長的執(zhí)行自主權(quán)受到侵犯；二是將重大事項的范圍界定過窄，黨委領(lǐng)導(dǎo)權(quán)難以有效落實。

（二）黨委決策權(quán)對校長執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督困境

從決策到執(zhí)行的幾種政策層次性轉(zhuǎn)化關(guān)系（“抽象－具體”、“綜合－單一”、“計劃－實施”）能夠?qū)崿F(xiàn)的基礎(chǔ)，是決策權(quán)對執(zhí)行權(quán)要具有監(jiān)督能力，能夠糾正偏離決策原則的執(zhí)行措施。當前的具體制度安排，較少設(shè)計黨委對校長政策執(zhí)行的監(jiān)督機制，成為黨委與校長關(guān)系沖突的重要根源。雖然中辦《實施意見》規(guī)定了校長“向黨委報告重大決議執(zhí)行情況”，但從實踐需求來看，還是遠遠不夠的。這在實踐中易造成兩個極端：一是校長將自主權(quán)擴大化，變通執(zhí)行、選擇執(zhí)行、歪曲執(zhí)行黨委決策；另一種極端是黨委在校長執(zhí)行的過程中頻繁介入，使校長權(quán)力的自主空間被大大壓縮。

（三）決策權(quán)民主性不足降低政策的一致性與可執(zhí)行性

民主性是組織決策活動的關(guān)鍵屬性，它既可以通過少數(shù)服從多數(shù)的規(guī)則結(jié)束沖突，又可以通過民主協(xié)商來尋求共識，抑或達成矛盾雙方的妥協(xié)與合作，從而使決策具有更強的一致性、可執(zhí)行性。民主化的“議事規(guī)則作為顯在的具體制度，不僅僅是‘會議工具’，而是蘊含了領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理以及權(quán)力運行等一系列作用機理”[9]。各高校黨委常委會議規(guī)則都規(guī)定了重大問題付諸討論與表決前，應(yīng)當充分聽取學(xué)術(shù)委員會、各類專家、師生員工等治理主體的意見，進行充分的民主協(xié)商。然而，實踐中黨委常委會的民主協(xié)商并不充分，甚至集體領(lǐng)導(dǎo)原則都受到不同程度的侵蝕，難以實現(xiàn)內(nèi)部沖突性意見的最終民主化決定與相互容忍。在這種情況下出臺的政策，客觀上降低了政策的可執(zhí)行性與一致性，為黨委書記與校長的權(quán)力博弈埋下隱患。

（四）從決策到執(zhí)行“層次性轉(zhuǎn)化過程”中的制約與協(xié)調(diào)問題

實踐中的高校領(lǐng)導(dǎo)及各方治理主體，缺乏對黨委與校長之間政策“層次性轉(zhuǎn)化過程”的充分了解，致使在這個過程中存在諸多機制缺陷。

一是“層次性轉(zhuǎn)化過程”中的權(quán)力制約問題。一方面，黨委決策權(quán)往往忽視政策的層次性，在無意間越過層次限制，進入操作性政策、具體政策、單一政策領(lǐng)域，以黨委縱深化決策代替政策層次性轉(zhuǎn)化過程，致使黨委對校長的制約傾向于具體化。另一方面，相反的情況也可能發(fā)生：校長對政策層次性轉(zhuǎn)化過程中產(chǎn)生的新情況、新信息進行截留，向黨委進行選擇性的政策反饋和意見提供，甚至以政策轉(zhuǎn)化的優(yōu)勢侵犯黨委權(quán)力，致使校長對黨委的制約超出應(yīng)有限度。

二是“層次性轉(zhuǎn)化過程”中的權(quán)力協(xié)調(diào)問題。當前實踐中運行的黨委與校長的協(xié)調(diào)機制，更多地傾向于黨委常委會決策過程中的協(xié)調(diào)，黨委書記與校長之間的個人協(xié)調(diào)，并沒有達到對政策層次性轉(zhuǎn)化過程中權(quán)力協(xié)調(diào)的應(yīng)有認知。因此，黨委與校長權(quán)力在不同政策層次上混亂地相互穿越，而無法形成制度化的政策層次性協(xié)調(diào)。

（五）決策與執(zhí)行責任劃分及其追究問責機制的難題

在可以明確分清決策失誤或執(zhí)行不力的情況下，責任追究相對簡單。然而，決策與執(zhí)行是兩個緊密關(guān)聯(lián)、前后相繼的過程，決策正確與執(zhí)行有力共同推進政策效果的實現(xiàn)。實踐中往往很難準確查找決策責任抑或執(zhí)行責任，責任不清晰則會增加黨委書記和校長各自的權(quán)力占有預(yù)期，又反向加劇黨委與校長之間權(quán)力分配的不清晰性，進而為權(quán)力沖突埋下隱患；同時，雙方均有可能“在他們相信最有利的時候行使自行決定權(quán)，而在其他情況下會試圖避免作自行決定”[21]。

另外，在現(xiàn)行的各種制度文本中，對黨委決策責任的追究采取了回避態(tài)度，直接造成追責問題。這主要基于兩個方面的困難。（1）黨委領(lǐng)導(dǎo)的決策責任是一種政治責任，而非法律責任，追責比較困難。例如：政治責任不可能完全精確地由法律明文規(guī)定；政治責任不能僅以專門的評價機關(guān)來評價；政治責任的承擔方式是政治上受信任程度的降低，而不一定是明確的責任追究形態(tài)[22]。（2）黨委集體決策責任的追究面臨三大技術(shù)性難題。一是集體責任分配問題。民主討論確定的重大政策產(chǎn)生失誤，理應(yīng)黨委全體成員共同承擔責任，集體成員之間的責任分配比較困難。二是書記責任難題。黨委決策是在書記主持下通過的，書記應(yīng)當承擔怎樣的責任？三是決策責任模糊性難題。黨委通過的決策事項往往具有長遠性、隱蔽性、模糊性，決策失誤產(chǎn)生的負面效果可能要在數(shù)年之后才能顯現(xiàn)，甚至有的情況很難說明是哪屆黨委、哪件決策的失誤造成的，這就為責任追究帶來障礙。

五、推進高校黨委與校長“決策-執(zhí)行”關(guān)系的更加順暢化

針對上述問題，本文建議各個學(xué)校制定并逐步完善《黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制實施細則》、《黨委問責實施細則》等制度，在把握黨委與校長“決策－執(zhí)行”關(guān)系內(nèi)涵的前提下，推進黨委與校長“決策-執(zhí)行”關(guān)系更加順暢化。

（一）提高黨委“重大事項”決策清單的制度質(zhì)量

明確、細化必須由黨委全委會、常委會決策的“重大事項”清單，是黨委決策權(quán)與校長執(zhí)行權(quán)清晰劃分的關(guān)鍵因素。應(yīng)當“使‘三重一大’事項與‘三大會議’對號入座，整體覆蓋，全面統(tǒng)籌”[23]。在這個重大事項決策權(quán)清單之外，黨委原則上不能因“重大事項”的理由對校長進行干涉。具體應(yīng)注意如下問題：一是重大事項清單的范圍不宜過寬或過窄，現(xiàn)行制度文本對重大事項的規(guī)定難以件件“重大”，應(yīng)當適度縮減或具體化。二是不宜使用“需要黨委會（常委會）討論的其他重大事項”、“重大調(diào)整”、“重要舉措”的模糊表述，使“其他”、“重大”的范圍清晰化，提高制度剛性。三是合理使用客觀標準，如“大額資金”應(yīng)設(shè)定具體金額，一些涉及“教職工切身利益”的問題可使用涉及面的百分比、涉及收入的金額等客觀指標。四是對清單之外“重大事項”的確定，需要規(guī)定嚴格的程序。本文建議，對于清單外的事項，黨委認為屬于重大事項并提交黨委集體討論決定的，應(yīng)當由三分之一以上的黨委委員或黨委常委聯(lián)名提出。

（二）設(shè)定黨委對校長執(zhí)行情況的質(zhì)詢、例外干涉等制度化監(jiān)督程序

應(yīng)當設(shè)定黨委針對校長執(zhí)行事項的質(zhì)詢、例外干涉等制度化監(jiān)督程序，既防止校長政策執(zhí)行中的各項偏差，又防止黨委對校長權(quán)力的隨意干涉。該程序應(yīng)當具有三個特點。一是嚴格性。設(shè)定嚴格的質(zhì)詢、干涉“條件”，如嚴重背離黨委決策原則、實施效果產(chǎn)生惡劣影響、師生員工對政策產(chǎn)生較大抵觸、存在重大失職瀆職情況等。二是民主性。黨委的質(zhì)詢或干涉需要征得一定范圍的民主同意，如黨委委員2/3通過，黨委擴大會議2/3通過；校長接受質(zhì)詢、干涉的過程以及接受質(zhì)詢后的決策修正，也應(yīng)當按照民主程序進行。三是辯論性。校長在接受質(zhì)詢的過程中，要設(shè)置正反面意見的辯論程序，校長要有機會闡述自己決策的主要思想，供與會人員在投票時參考。

（三）以黨委決策民主性增強政策一致性與可執(zhí)行性

健全黨委民主決策制度，增強政策的可執(zhí)行性，尋求意見的一致性。一是健全涉及學(xué)校改革發(fā)展重大問題和教職工切身利益的政策出臺過程中的協(xié)商民主制度。黨委常委會在形成決策草案的過程中，要通過提出議題、討論辯論、反復(fù)修改、集體決策、民意測驗等民主協(xié)商程序[24]凝聚共識。二是健全黨委與校長的制度化協(xié)商機制。在黨委常委會議題確定、方案起草、會議協(xié)商等過程中，針對書記與校長有分歧的決策事項，通過妥協(xié)的方式達成一致，實在無法達成一致的應(yīng)擴大民主協(xié)商范圍。三是高校理事會、教職工代表大會、學(xué)生代表大會、學(xué)術(shù)委員會、高校外部相關(guān)主體，都應(yīng)當作為黨委決策過程中的重要協(xié)商主體。四是健全民主程序之后的上報請示機制。對于采取民主方式仍得到勢均力敵的兩派意見，無法取得相對多數(shù)的事項，可以交由主管高校的各級教育部門主要領(lǐng)導(dǎo)裁決、指示。

（四）健全從決策到執(zhí)行“層次性轉(zhuǎn)化過程”中的制約與協(xié)調(diào)機制

一方面，健全從決策到執(zhí)行“層次性轉(zhuǎn)化過程”中的權(quán)力制約機制。既保證校長具有政策轉(zhuǎn)化的自主權(quán)，又保證黨委對校長政策轉(zhuǎn)化過程的適度控制。一是黨委的明確授權(quán)機制。黨委在出臺戰(zhàn)略性政策、綜合性政策、抽象政策、基本決定與計劃以后，應(yīng)當對校長進行明確授權(quán)，說明校長出臺具體政策的權(quán)力范圍，非經(jīng)嚴格條件和程序不能干預(yù)這一授權(quán)范圍內(nèi)的任何事項。二是校長的政策說明機制。校長應(yīng)當就自主權(quán)范圍內(nèi)出臺的若干重要執(zhí)行性政策，說明與黨委宏觀綜合政策的具體邏輯聯(lián)系，闡釋政策層次性轉(zhuǎn)化的具體過程。三是黨委對校長政策轉(zhuǎn)化的審查機制。全體黨委委員或常委以民主方式，對校長的重要決定是否符合黨委政策原則進行評價，有權(quán)要求裁撤或修改不符合黨委政策原則的校長決定。四是黨委以民主、嚴格、辯論的原則，建立健全對校長政策層次性轉(zhuǎn)化過程的例外干涉機制。

另一方面，健全從決策到執(zhí)行“層次性轉(zhuǎn)化過程”中的權(quán)力協(xié)調(diào)機制。一是校長的信息與建議反饋機制。校長依據(jù)執(zhí)行過程中的新情況、新問題定期或臨時向黨委進行反饋，并適時提出供黨委參考的政策建議，特別是對黨委的一些重大疑難決策，校長在探索性執(zhí)行中的信息與建議則更加重要。二是政策層次性轉(zhuǎn)化過程中的黨委與校長溝通機制。校長應(yīng)當在執(zhí)行性政策議程設(shè)置、備選方案擬訂、民主討論、投票決定等各個環(huán)節(jié)，與黨委書記及其他成員進行溝通交流，雙方應(yīng)崇尚“妥協(xié)”精神，“換位思考，多聽取對方的意見”[8]。

（五）健全帶有制度容忍性的決策與執(zhí)行責任分擔及追究機制

鑒于決策與執(zhí)行責任的相互關(guān)聯(lián)性以及黨委決策的政治責任追究難題，應(yīng)當具有一定的制度容忍力。同時，對于能夠分辨的決策責任或執(zhí)行責任，責任追究應(yīng)當盡量清晰化；對于決策責任與執(zhí)行責任難以區(qū)分、決策責任與執(zhí)行責任相互配合的情況，應(yīng)當建立健全黨委與校長共擔責任的機制。

同時，完善對高校黨委決策失誤的問責機制。（1）應(yīng)當遵循政治責任的基本邏輯，完善高校黨委決策責任機制。由于政治責任實現(xiàn)的基本條件是權(quán)力制約與政務(wù)公開[22]，因此應(yīng)完善黨委成員的民主考評機制、工作報告審議機制、黨委決策公開透明機制、校外輿論監(jiān)督與問責機制[10]。（2）逐步破解黨委責任追究的技術(shù)性難題。根據(jù)黨委書記在錯誤決策中產(chǎn)生的影響力大小，劃分書記決策失誤等級，進行相應(yīng)程度與級別的責任追究。清晰劃分領(lǐng)導(dǎo)班子成員的不同責任：“領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責人和直接主管的班子成員承擔主要領(lǐng)導(dǎo)責任，參與決策和工作的班子其他成員承擔重要的領(lǐng)導(dǎo)責任”?！皩嵭薪K身問責，對失職失責性質(zhì)惡劣、后果嚴重的，不論責任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或者退休，都應(yīng)當嚴肅問責?！盵25]在民主決策過程中，對錯誤決策明確提出反對意見的班子成員，可以減輕或免于承擔責任。在決策制定之前、決策實施之中，加大各種問責主體的質(zhì)詢力度，使高校黨委承擔積極意義上的政治責任，而不是等到政策不良后果暴露之后承擔消極意義上的政治責任。

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The"Decision－Execution"Relationship between the Party Comm ittee and the President in Chinese Universities:Connotation Interpretation and Im provement Strategies

DU Qian-bo
（Law School,Hunan University,Changsha 410082,Hunan,China）

The statement that the Party committee is responsible for decisionmaking and the presidenthas the power to execute in Chinese universities is easy to oversimplify rich connotations of the"decision-execution" relationship between the Party committee and the president,which should be interpreted comprehensively based on the organization theory.There are 5 main aspects of the"decision-execution"relationship between the Party committee and the president,which is not only a"planar cutting"but also a"hierarchical policy transformation process"with 5 forms,where the power restriction and coordinationmechanisms can be found widely.In practice, due to the ambiguity of"major issues",the supervision dilemma of the decision-making power to the executive power,the lack of democracy in decision-making process,the restriction and coordination in the"hierarchical policy transformation process",and the puzzle ofpolitical responsibility,the"decision-execution"relationship does notappear to be smooth between the Party committee and the president.In this regard,this paper analyzes one by one,and puts forward corresponding suggestions for improvement.

The president responsibility system under the leadership of the Party committee;The"Decision -Execution"Relationship;Connotation;Improvement

2017-01-10

湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金項目“湖南機構(gòu)改革后的大部門內(nèi)部權(quán)力制約與協(xié)調(diào)研究”（14YBA102）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助。

杜倩博，1982年生，男，河北石家莊人，管理學(xué)博士，湖南大學(xué)法學(xué)院公共管理系助理教授，研究方向為行政組織與權(quán)力理論、廉政制度。