李 佳，李兆友

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綠色發(fā)展理念下我國城市管理體制改革的思考

李 佳，李兆友

（東北大學(xué)，遼寧 沈陽 110000）

綠色發(fā)展是我國“十三五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展遵循的重大理念之一，也是新時期我國城市管理必須堅持的道路。城市管理體制，也務(wù)必要以綠色發(fā)展理念為指引，全面推進(jìn)改革。本文分析了我國城市管理工作的階段性基礎(chǔ)以及城市管理過程中存在的一系列問題，并立足現(xiàn)狀、根據(jù)問題導(dǎo)向，以綠色發(fā)展理念為總體指引，提出了加快我國城市管理體制改革的八大對策建議。

綠色發(fā)展理念；城市管理；體制改革

引言

城市管理質(zhì)量的高低，直接影響著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和居民生活質(zhì)量，對城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。近十年來，我國城市化進(jìn)程不斷加速，城市規(guī)模明顯擴(kuò)張，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯提升。在城市化建設(shè)過程中，務(wù)必要提升城市的綜合發(fā)展能力，城市管理作為城市綜合水平提升的重要軟實力，必須得到充分重視。2016年2月中共中央和國務(wù)院聯(lián)合出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中明確提出了要加強(qiáng)城市管理，改革城市管理體制，創(chuàng)新城市管理方式，加快解決環(huán)境污染、生態(tài)破壞、服務(wù)供給不足等“城市病”。這一重要文件為城市管理工作的深化起到了前瞻性、指導(dǎo)性和約束性的作用。另一方面，綠色日益成為全球發(fā)展的“關(guān)鍵詞”，我國亦將綠色化作為重要方針，推進(jìn)“新五化”，并將綠色發(fā)展作為“十三五”時期的重要發(fā)展理念之一。在這樣的大環(huán)境下，城市管理也應(yīng)以綠色發(fā)展理念為指引，在城市管理改革道路上堅持走綠色化之路，在生態(tài)建設(shè)、社會和諧等方面全面改革，構(gòu)建新型、綠色、現(xiàn)代的城市管理體制。本文基于綠色發(fā)展理念，探討了現(xiàn)階段我國城市管理的現(xiàn)狀基礎(chǔ)以及在城市管理過程中出現(xiàn)的問題，并立足現(xiàn)實基礎(chǔ)，把握綠色導(dǎo)向，提出了城市管理體制改革的對策思考，為政府決策提供一定的參考。

一、綠色發(fā)展視角下我國城市管理工作的階段性基礎(chǔ)

為了促進(jìn)我國城市的綠色發(fā)展，我國提出了綠色發(fā)展戰(zhàn)略。早在1972年，我國就提出了環(huán)境保護(hù)方針。近年來，五大發(fā)展理念中也包含著綠色發(fā)展。為了更全面地衡量一個區(qū)域的發(fā)展情況，學(xué)者提出了綠色GDP的概念。可見，綠色發(fā)展備受關(guān)注。下面，從綠色發(fā)展的規(guī)劃制定、綠色發(fā)展的管理制度以及綠色發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)三個方面，來分析我國綠色發(fā)展中城市管理的現(xiàn)狀。

首先，從綠色發(fā)展的規(guī)劃制定來看，我國在上世紀(jì)七十年代提出了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”的發(fā)展戰(zhàn)略，突出強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)，萌發(fā)了綠色發(fā)展的思想。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國將可持續(xù)發(fā)展作為國家戰(zhàn)略，要求生態(tài)文明與物質(zhì)文明、精神文明。政治文明齊頭并進(jìn)。習(xí)近平總書記多次提出“綠水青山就是金山銀山”，黨中央和各級政府部門都非常重視綠色發(fā)展?！笆濉币?guī)劃中，更是明確提出了綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。

其次，從綠色發(fā)展的管理制度來看，我國自改革開放以來，形成了環(huán)境保護(hù)的管理制度體系，實施了《環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度》《排污許可證制度》《城市環(huán)境綜合整治定量考核制度》等一系列制度與措施。摒棄“先污染后治理”的發(fā)展方針，倡導(dǎo)綠色發(fā)展。習(xí)近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山?！笨梢姡G水青山的地位要高于金山銀山。為了有效避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境負(fù)外部性的影響，我國建立了綠色稅費(fèi)體系，出臺了一系列的節(jié)能管理制度，運(yùn)用政策激勵、運(yùn)用市場引導(dǎo)等手段規(guī)范企業(yè)的綠色發(fā)展行為。自1994年稅改至今，我國不斷增加資源環(huán)境的稅收，主動利用稅收政策調(diào)節(jié)企業(yè)的綠色發(fā)展，對使用清潔能源的相關(guān)企業(yè)實行稅收優(yōu)惠與補(bǔ)貼，增加高耗能企業(yè)的稅率。

最后，從綠色發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)來看，我國在上世紀(jì)八十年代起，先后頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等系列綠色發(fā)展的相關(guān)法律。同時，國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《國家園林城市標(biāo)準(zhǔn)》《生態(tài)縣、市、省建設(shè)指標(biāo)》等綠色發(fā)展的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立了園林綠化管理部門、環(huán)境保護(hù)局等機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了綠色發(fā)展的管理力度。

二、綠色發(fā)展視角下我國城市管理存在的問題

雖然我國綠色發(fā)展取得了一定的理論成果，但是在城市管理實踐中仍存在一些不足與問題，諸如部分地方政府與企業(yè)的綠色發(fā)展觀念淡薄、綠色發(fā)展管理制度不夠完善、綠色發(fā)展法律體系不夠健全等。

（一）綠色發(fā)展觀念淡薄

部分地方政府與企業(yè)雖然也倡導(dǎo)綠色發(fā)展，但是在實際操作中往往忽視了綠色發(fā)展。部分企業(yè)將經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，忽視經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一。地方政府為了引進(jìn)企業(yè)，不惜成為企業(yè)的幫兇，為企業(yè)違法生產(chǎn)經(jīng)營保駕護(hù)航。導(dǎo)致“綠色發(fā)展”的口號喊得很響，綠色發(fā)展的行動卻非常滯后。國家倡導(dǎo)發(fā)展生態(tài)城市、綠色城市、低碳城市，部分城市并未理解綠色發(fā)展的內(nèi)涵，將城市管理的綠色發(fā)展等同于環(huán)境綠化、城市美化、清潔衛(wèi)生等低層次的綠色理念，加大了綠色管理的難度。

（二）綠色發(fā)展管理制度不夠完善

我國城市管理能否實現(xiàn)綠色管理，關(guān)鍵還在于綠色管理制度是否完善、監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否執(zhí)行到位。由于綠色發(fā)展管理體制的關(guān)系尚未理順，導(dǎo)致各部門之間存在重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管空白，從整體上無法實現(xiàn)協(xié)調(diào)監(jiān)管。此外，綠色監(jiān)管不到位還導(dǎo)致企業(yè)超標(biāo)排污、環(huán)評失真，影響了城市的綠色管理。公眾作為社會群體，參與環(huán)境監(jiān)督的積極性不高。個人作為弱勢群體，反映的問題也不受重視，嚴(yán)重打擊了公眾參與的積極性。

（三）綠色發(fā)展法律體系不夠健全

在環(huán)境立法方面我國仍存在很多漏洞，諸如重金屬污染的環(huán)境立法、污染后賠償問題等相關(guān)法律缺乏。我國綠色發(fā)展法律體系主要側(cè)重于末端管控，忽略了全局監(jiān)管的重要性。綠色發(fā)展法律體系的不健全，評判標(biāo)準(zhǔn)的缺失，降低了企業(yè)和個人對環(huán)境污染付出的代價。環(huán)保配套政策與城市綠色管理的配合性不強(qiáng)，各部門的協(xié)調(diào)性較差，導(dǎo)致已有的標(biāo)準(zhǔn)存在僵化現(xiàn)象，城市綠色管理受阻。

三、綠色發(fā)展理念下加快我國城市管理體制改革的對策建議

以綠色發(fā)展理念為指引，立足當(dāng)前我國城市管理的現(xiàn)狀及存在問題困境，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面做好體制改革工作，全力推動我國城市管理向綠色轉(zhuǎn)型。

（一）做好頂層設(shè)計，全面統(tǒng)籌城市管理

我國一些城市內(nèi)部秩序紊亂，城市之間發(fā)展不協(xié)調(diào)，城市管理困難，在一定程度上是由于未能做好城市管理的頂層設(shè)計工作，沒有一套系統(tǒng)的規(guī)劃體系來引導(dǎo)城市有序建設(shè)與管理。堅持做好頂層設(shè)計，堅持規(guī)劃先行，才能掌握好城市發(fā)展的主動權(quán)，主動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，正確處理城市發(fā)展過程中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)建設(shè)、社會穩(wěn)定和環(huán)境污染等問題，使城市管理少走彎路。各級地方政府應(yīng)做到因地制宜，立足城市發(fā)展現(xiàn)狀，突出本地城市發(fā)展特色與發(fā)展重點，堅持城市發(fā)展“一張藍(lán)圖繪到底”的理念，統(tǒng)籌做好城市發(fā)展的總體規(guī)劃工作，明確城市未來發(fā)展的思路、定位、目標(biāo)，并突出城市發(fā)展重心，優(yōu)化城市布局，部署城市未來發(fā)展的重點任務(wù)，加強(qiáng)對城市管理的綜合引導(dǎo)。在城市發(fā)展規(guī)劃制定過程中，要充分做好與相關(guān)規(guī)劃的銜接，確?！岸嘁?guī)融合”，提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，共同引導(dǎo)城市建設(shè)與管理。同時，要以總體規(guī)劃為引導(dǎo)，強(qiáng)化城市綜合開發(fā)、交通管理、環(huán)境治理等的細(xì)化方案。相關(guān)部門應(yīng)聯(lián)合外部專業(yè)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對城市管理頂層設(shè)計工作的前期研究，積極為城市發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策，促進(jìn)城市管理的科學(xué)化與綠色化。

（二）堅持高位參與，健全宏觀組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

要完善城市管理體制，就應(yīng)堅持高位參與機(jī)制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)保障。應(yīng)建立其全域性的城市管理例會機(jī)制，由城市主要領(lǐng)導(dǎo)帶頭領(lǐng)導(dǎo)城市管理，定期開展城市調(diào)研和召開專題會議，及時解決城市管理中存在的疑難。應(yīng)建立起“大城管”的機(jī)制，部門之間強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，合力推進(jìn)城市管理，明確各職能部門的職責(zé)分工，切實做好城市服務(wù)，強(qiáng)化部門監(jiān)督考核和責(zé)任追究，全面提升城市管理的效能。根據(jù)城市內(nèi)部社區(qū)發(fā)展需求，建立領(lǐng)導(dǎo)掛鉤聯(lián)系社區(qū)的機(jī)制，分派各主要領(lǐng)導(dǎo)“一對一”式掛鉤聯(lián)系社區(qū)，明確社區(qū)管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任分工。強(qiáng)化城管、公安和司法三者的相互聯(lián)動，構(gòu)建城管執(zhí)法、公安護(hù)法、法院司法“三位一體”的綜合執(zhí)法機(jī)制。

（三）推動管理下沉，構(gòu)建屬地管理機(jī)制

做好城市管理工作，務(wù)必要“接地氣”，不能僅僅圍繞宏觀指導(dǎo)綱領(lǐng)進(jìn)行“務(wù)虛”，否則就算頂層設(shè)計做得再好，組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制安排再好，也只是“墻上掛掛”而已。要做到城市管理“接地氣”，當(dāng)然就要積極推進(jìn)管理的重心下沉，積極深入各個社區(qū)，建立健全以社區(qū)為基本單元的屬地管理機(jī)制。應(yīng)堅持“權(quán)責(zé)關(guān)聯(lián)”“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的基本管理原則，明確和落實好各個社區(qū)的管理工作，全面保障社區(qū)管理的費(fèi)用支出，集中精力做好社區(qū)人口管理、環(huán)境整治、秩序穩(wěn)定和其他配套服務(wù)工作，充分顯現(xiàn)社區(qū)在城市管理中的主體地位。探索實行管理職權(quán)重心下移的新型管理機(jī)制，構(gòu)建“市—區(qū)—社區(qū)”的三級管理制度，探索實行扁平化管理模式，充分強(qiáng)化社區(qū)的管理職能。充分保證城市建設(shè)、工商、公安等多個部門管理重心下移，各部門分派相關(guān)人員到社區(qū)進(jìn)行屬地管理，推動城市管理“看得見”“管得到”。

（四）推動倒逼轉(zhuǎn)型，建立環(huán)境問責(zé)機(jī)制

綠色城市的打造，務(wù)必要求城市內(nèi)各個主體自覺參與到環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域中來。社會的廣泛參與，也能促使城市管理效能進(jìn)一步提升。但是，目前國內(nèi)的大部分城市未能建立起社會自主參與綠色城市建設(shè)的良好機(jī)制。要堅持綠色發(fā)展理念，加強(qiáng)城市管理，應(yīng)適當(dāng)采取倒逼轉(zhuǎn)型的模式，建立起環(huán)境問責(zé)機(jī)制，倒逼社會主體自覺保護(hù)環(huán)境，主動參與綠色城市建設(shè)。應(yīng)積極完善環(huán)境法律體系，注重體現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，加大對環(huán)境污染行為的懲治力度。建立以環(huán)境質(zhì)量管理為導(dǎo)向的政府審計制度和企業(yè)信用制度，對于政府環(huán)保工作不到位、企業(yè)亂排污等行為，從嚴(yán)追究法律責(zé)任。建立社會共同參與環(huán)境保護(hù)、環(huán)保信息公開、環(huán)境訴訟等制度，促進(jìn)全城市共同履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。

（五）完善法律體系，夯實綠色法律法規(guī)基礎(chǔ)

要確保在綠色發(fā)展理念下合理推動城市管理工作有序開展，必須將城市管理工作置于綠色法律和法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的框架下進(jìn)行。只有基于綠色發(fā)展理念的法律法規(guī)樹立起權(quán)威，才能有效保障城市的綠色管理有序進(jìn)行。首先，國家層面應(yīng)加強(qiáng)綠色法律法規(guī)的科學(xué)研究與論證，進(jìn)一步完善綠色法律法規(guī)體系，填補(bǔ)環(huán)境法律的漏洞與空缺，提高綠色標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)綠色法律法規(guī)的執(zhí)行力度。其次，應(yīng)全面銜接主體功能區(qū)劃，依據(jù)各個城市所屬地域的不同，以及城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的差異，針對城市內(nèi)部行業(yè)生產(chǎn)、社會服務(wù)、行政管理等制定規(guī)范化和差異化的綠色標(biāo)準(zhǔn)體系。

（六）融合“互聯(lián)網(wǎng)+”，構(gòu)建數(shù)字化綜合管理機(jī)制

順應(yīng)時代發(fā)展趨勢，借力“互聯(lián)網(wǎng)+”提高城市管理效率，是綠色發(fā)展理念下城市管理能力提升的有效途徑。因此，我國城市管理應(yīng)全面融合“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下的信息技術(shù)，建立起以數(shù)字監(jiān)控為途徑的現(xiàn)代化管理機(jī)制，促進(jìn)城市智慧化管理。統(tǒng)籌城市管理的數(shù)字化、精細(xì)化建設(shè)，依托城市現(xiàn)有的政務(wù)網(wǎng)、通信網(wǎng)等平臺，整合打造綜合型的數(shù)字化管理平臺，充分融合城市交通、市政、能源、人口、公共服務(wù)、政務(wù)等各個領(lǐng)域的信息資源，依托大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息技術(shù)，全面推動城市的網(wǎng)絡(luò)化管理。結(jié)合城市網(wǎng)絡(luò)化管理的模式轉(zhuǎn)型，合理布局?jǐn)?shù)字系統(tǒng)，確保城市主要干道、次要干道以及社區(qū)的監(jiān)控系統(tǒng)全覆蓋。積極建立城市管理的綜合指揮調(diào)度中心，創(chuàng)新管理模式，完善在信息互通、社會和環(huán)境等方面重大問題協(xié)商、政府協(xié)同配合等方面的機(jī)制。建立“智能化城管評價系統(tǒng)”，對城市管理相關(guān)部門的工作與責(zé)任進(jìn)行智能考評，特別對于環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、社會服務(wù)等方面加大考核力度。

（七）強(qiáng)化資金保障，建立多渠道多方式籌資機(jī)制

首先，應(yīng)以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，構(gòu)建綠色的財政稅收體系，大力扶持城市管理。強(qiáng)化財政資金在城市環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的支持力度，積極設(shè)立以城市環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為重點的專項基金，引導(dǎo)社會資本進(jìn)入綠色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)管理，為城市生態(tài)建設(shè)提供強(qiáng)有力的籌資渠道。逐步取消對過剩產(chǎn)能、化石燃料等基礎(chǔ)行業(yè)、化肥農(nóng)藥等的補(bǔ)貼，加強(qiáng)對節(jié)能環(huán)保、生態(tài)修復(fù)、綠色技改等領(lǐng)域的財政補(bǔ)貼。其次，應(yīng)以轉(zhuǎn)型升級為主線，構(gòu)建綠色金融支持機(jī)制。以綠色發(fā)展理念，更新現(xiàn)有金融政策體系，逐步探索構(gòu)建綠色金融支持體系。提高金融機(jī)構(gòu)對貸款的環(huán)境風(fēng)險控制力度，降低高耗能高污染企業(yè)的信貸強(qiáng)度。逐步放開對生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造等的信貸支持力度。積極探索PPP機(jī)制，多渠道爭取民間資本開展環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)等基礎(chǔ)領(lǐng)域。

（八）引導(dǎo)社會參與，建立全城共同管理機(jī)制

以綠色發(fā)展理念為指引來推進(jìn)城市管理，應(yīng)充分發(fā)揮全城域各社會組織和居民個體的能動性，鼓勵和引導(dǎo)社會主動參與城市管理，建立起全城各力量協(xié)同管理的新機(jī)制。首先，政府應(yīng)積極宣傳綠色城市形象，充分發(fā)揮新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)等渠道功能，強(qiáng)力對外宣傳綠色城市建設(shè)的意義，并教育引導(dǎo)城市企業(yè)和居民主動關(guān)心環(huán)境問題，倡導(dǎo)全社會遵循綠色發(fā)展理念。其次，政府相關(guān)部門應(yīng)積極采取進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)工地、進(jìn)家庭等方式，與廣大城市居民面對面、零距離接觸，逐步走出被動管理的局面，向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變，主動引導(dǎo)廣大人民增強(qiáng)環(huán)保責(zé)任意識，逐步養(yǎng)成綠色、健康的生產(chǎn)或生活習(xí)慣。再次，應(yīng)積極組織社會志愿者團(tuán)體，主動參與環(huán)境治理和保護(hù)工作。最后，應(yīng)適當(dāng)建立競爭機(jī)制，探索實行績效化管理，對城市環(huán)境治理和保護(hù)有積極貢獻(xiàn)的主體予以表彰，強(qiáng)化社會主動參與城市管理的意愿。

[1]Elliott V C. Green Cities: New Approaches to Confronting Climate Change, OECD Workshop proceedings[C]. Las Palmas de Gran Canaria, Spain, 2009.

[2]中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見[EB / OL]. http://www.gov.cn/zhengce/ 2016-02/21/content_5044367.htm, 2016-02-21.

[3]裴雪姣.國外城市綠色管理的經(jīng)驗及對中國的啟示[J].湖北社會科學(xué)，2012（11）.

[4]鄭德鳳，減正，孫才志.綠色經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展及綠色轉(zhuǎn)型研究綜述[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2015（2）.

[5]辜勝阻，曹冬梅，韓龍艷.“十三五”中國城鎮(zhèn)化六大轉(zhuǎn)型與健康發(fā)展[J].中國人口·資源與環(huán)境，2017（4）.

[6]李劍玲.基于低碳綠色經(jīng)濟(jì)的中國城市建設(shè)問題研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2014（5）.

[7]張榮華，馬妮.美國綠色城市發(fā)展及其對我國城市建設(shè)的啟示[J].中國社會科學(xué)院研究生院學(xué)報，2016（3）.

Reflections on the Urban Management System Reform under the Green Development Concept

LI Jia，LI Zhao-you

(Northeastern University, Shenyang 110000, Liaoning)

Green development is one of the major ideas of economic and social development in China during the "13th Five-Year Plan" period. It is also the road that China's urban management must adhere to under the new period. Urban management system, also must take the green development concept as a guide to comprehensively promote the reform. This paper analyzes the phased basis of urban management in our country and a series of problems in the process of urban management. Based on the current situation and the problem orientation, the paper puts forward the eight countermeasures to speed up the urban management system reform with the green development concept as the overall guideline.

green development concept; urban management; system reform

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2017.04.22

C93

A

1004-4310（2017）04-0118-05

2017-06-03

遼寧省社科規(guī)劃基金青年項目“遼寧省危險化學(xué)品安全生產(chǎn)監(jiān)管研究”（L16CGL013）。

李佳（1981- ），男，山東諸城人，東北大學(xué)博士研究生，主要研究方向：公共管理與公共政策；李兆友(1965- )，男，山東濰坊人，東北大學(xué)文法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事公共管理與科技政策研究。