盛 見

〔河南省發(fā)展和改革委員會(huì) 經(jīng)濟(jì)研究所，河南 鄭州 450003〕

經(jīng)濟(jì)與管理

河南省城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋體制機(jī)制研究

盛 見

〔河南省發(fā)展和改革委員會(huì) 經(jīng)濟(jì)研究所，河南 鄭州 450003〕

體制機(jī)制創(chuàng)新是推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的關(guān)鍵。目前河南城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋體制機(jī)制建設(shè)初見成效，但依然存在城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的主體制度薄弱、各類規(guī)范相互銜接機(jī)制不健全、財(cái)力保障機(jī)制尚未建立等問題，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給不均衡的格局沒有根本改變。必須加快創(chuàng)新體制機(jī)制，在深化戶籍制度改革的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給的主體制度，構(gòu)建“服務(wù)和資金緊隨人走”的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，建立與常住人口全覆蓋相匹配的財(cái)政保障機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

基本公共服務(wù)；城鎮(zhèn)常住人口；全覆蓋；體制機(jī)制創(chuàng)新

一、研究背景

1.相關(guān)概念

城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋問題，也就是城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全部常住人口供給均等化*這種均等化是指基本公共服務(wù)范圍、種類和服務(wù)水平趨向一致。“均等化”可能存在層次問題，即在多大層次和范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)均等化?？梢栽谝粋€(gè)省域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)均等化，也可以在一個(gè)市域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)均等化，還可以在一個(gè)縣域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)均等化。中國(guó)在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中，可以從縣域向市域和省域逐步過渡，在省域范圍基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的均等化。問題，是同一個(gè)問題的兩種說法。本文中，“城鎮(zhèn)常住人口”是指長(zhǎng)期居住在城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)本地戶籍人口和戶籍在外地但實(shí)際居住在城鎮(zhèn)半年以上(含半年)的流動(dòng)人口。流動(dòng)人口主要包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口(進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其帶來的家屬)、其他城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移來的常住人口等。體制是規(guī)范約束基本公共服務(wù)供給的制度本身，直接決定基本公共服務(wù)范圍和水平，我們嘗試將其劃分為基礎(chǔ)制度和主體制度?；A(chǔ)制度是基本公共服務(wù)供給制度體系所依附的制度載體?，F(xiàn)行基礎(chǔ)制度就是戶籍制度和居住證制度。主體制度是各類基本公共服務(wù)供給的具體規(guī)范制度，是圍繞從出生到死亡各個(gè)階段和不同領(lǐng)域，以促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群基本公共服務(wù)均等化為主線的一系列規(guī)范體系，涵蓋教育、勞動(dòng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的基本公共服務(wù)供給規(guī)范。機(jī)制是為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化等制度目標(biāo)而建立的資源和程序等方面的保障規(guī)范，主要包括統(tǒng)籌銜接協(xié)調(diào)機(jī)制、財(cái)政保障機(jī)制(基本公共服務(wù)財(cái)力保障長(zhǎng)效機(jī)制、均衡轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、省以下財(cái)政支付機(jī)制)、綜合評(píng)估機(jī)制等。[1](見表1)

表1 城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋體制機(jī)制一覽表

2.研究意義

基本公共服務(wù)供給是各級(jí)政府承擔(dān)的基本職責(zé)，其制度性和政策性極強(qiáng)，公共服務(wù)范圍、種類、水平和均等化程度直接決定于基本公共服務(wù)供給體制機(jī)制。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的關(guān)鍵在于體制機(jī)制創(chuàng)新。深入研究并積極構(gòu)建有利于城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的體制機(jī)制，對(duì)于加速城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，具有深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

3.體制機(jī)制創(chuàng)新方向

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的是城鄉(xiāng)有別、行業(yè)有別、人群有別的公共服務(wù)供給制度。這種體制機(jī)制，直接導(dǎo)致基本公共服務(wù)覆蓋范圍和服務(wù)水平在城鄉(xiāng)之間差別較大，呈現(xiàn)出較大的非均衡性和非公平性。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和戶籍制度不斷變革，人口特別是農(nóng)業(yè)剩余人口逐步在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、不同行業(yè)之間大規(guī)模流動(dòng)起來，形成規(guī)模巨大的流動(dòng)人口。人口流動(dòng)打破了城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間基本公共服務(wù)供給格局，加劇了原有基本公共服務(wù)體制的非均衡性和非公平性，增加了城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的艱巨性和復(fù)雜性。新時(shí)期，必須深入研究城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給體制機(jī)制，努力構(gòu)建涵蓋不同人群、適應(yīng)人口流動(dòng)的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給體制，建立“基本公共服務(wù)和資金緊隨人走”的保障機(jī)制，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

二、河南省推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋初見成效

河南省構(gòu)建城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的體制機(jī)制，是與深化戶籍制度改革緊密聯(lián)系在一起的，是一個(gè)不斷探索、逐步完善的過程，呈現(xiàn)出長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性特點(diǎn)。

1.戶籍制度改革為城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋提供了基本制度支撐

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進(jìn)，河南省戶籍制度改革順勢(shì)而為，逐步放開落戶條件，并配套相應(yīng)制度改革，逐步深入，成效顯著。2014年出臺(tái)的《河南省人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革的實(shí)施意見》(豫政〔2014〕83號(hào))是我省前期戶籍制度改革的集大成，也是進(jìn)一步深化戶籍制度改革的總體綱領(lǐng)。2015年省公安廳下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈河南省人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革的實(shí)施意見〉的通知》(豫公明發(fā)〔2015〕105號(hào))，要求各地公安機(jī)關(guān)對(duì)照省政府深化戶籍制度改革實(shí)施意見的政策要求，結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和綜合承載能力，因地制宜地制定具體可操作的戶籍制度改革措施。自2015年5月起，全省戶口登記已全部取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”，各類涉及戶口性質(zhì)變更的審批一律停止。

2.作為過渡性戶籍制度的居住證制度也在加緊建立

2016年省政府印發(fā)了《河南省居住證實(shí)施辦法》(豫政〔2016〕76號(hào))。該《辦法》規(guī)定，公民離開常住戶口所在地到河南其他城市居住的，暫住登記滿半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、有合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀等條件之一的，即可申領(lǐng)居住證。申領(lǐng)居住證的流動(dòng)人口都將因辦理居住證享受到教育、公共衛(wèi)生服務(wù)等6項(xiàng)基本公共服務(wù)和申領(lǐng)駕駛證、報(bào)名參加職業(yè)資格考試等9項(xiàng)便利，將大幅提高我省城鎮(zhèn)非戶籍常住人口享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的權(quán)利。

3.我省城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋體制機(jī)制初步建立

為著力破除制約城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的制度障礙和發(fā)展瓶頸，2014年出臺(tái)了《河南省人民政府辦公廳關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋工作方案》(豫政辦〔2014〕177號(hào))，提出依托戶籍制度改革、居住證制度建立、城鎮(zhèn)基本服務(wù)體系建設(shè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。近年來，以完善“一基本兩牽動(dòng)三保障”*這是《河南省全面建成小康社會(huì)加快現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略綱要》提出的新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)途徑。“一基本”即產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本；“兩牽動(dòng)”即住房和就學(xué)牽動(dòng)；“三保障”即社會(huì)保障、農(nóng)民權(quán)益保障、基本公共服務(wù)保障。體制機(jī)制為重點(diǎn)，加快構(gòu)建城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋的體制機(jī)制。出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城購房擴(kuò)大住房消費(fèi)的意見》(豫政辦〔2015〕139號(hào))，從財(cái)政補(bǔ)貼、信貸等方面對(duì)農(nóng)民進(jìn)城購房給予積極支持，全省18個(gè)省轄市和多數(shù)縣(市)也都出臺(tái)了具體措施。頒布《河南省人民政府關(guān)于優(yōu)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源配置解決城鎮(zhèn)基礎(chǔ)教育資源不足問題的意見》(豫政〔2014〕78號(hào))，實(shí)施擴(kuò)充城鎮(zhèn)義務(wù)教育資源五年計(jì)劃和第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃(2014—2016年)，確保隨遷子女與城市學(xué)生公平對(duì)待、一視同仁，真正使隨遷子女進(jìn)得來、留得住、學(xué)得好，2015年新生入學(xué)率達(dá)到99%以上，基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)入盡入”。按照國(guó)家和省政府部署，不斷創(chuàng)新社會(huì)保障制度，積極探索農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障待遇的政策措施，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的有效銜接。在外出務(wù)工農(nóng)民較集中的城市設(shè)立了近百家農(nóng)民工定點(diǎn)醫(yī)院，實(shí)現(xiàn)異地就醫(yī)結(jié)算，解除了城鎮(zhèn)流動(dòng)人口社會(huì)保障的后顧之憂。

三、河南省推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋存在的問題及成因

我省城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋建設(shè)雖然取得較大成績(jī)，但仍然存在很多問題，主要表現(xiàn)為大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能充分享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，難以真正融入城市，城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)日益凸顯。

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能充分享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)

目前我省基本公共服務(wù)供給仍然按照戶籍人口來配置，沒有按照城鎮(zhèn)常住人口來提供。基本教育服務(wù)能力跟不上人口聚集步伐，“大班額”問題依然存在，優(yōu)質(zhì)教育資源分配不均衡，“擇校熱”“上好學(xué)校難”沒有根本緩解；社會(huì)保障資金過分依賴于政府財(cái)力水平和企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，存在嚴(yán)重支付風(fēng)險(xiǎn)；基本社會(huì)服務(wù)存在多頭管理、部門之間協(xié)調(diào)難度大，基本公共衛(wèi)生服務(wù)覆蓋流動(dòng)人口難度較大，住房保障能力不足、分配不公、建設(shè)資金違規(guī)違紀(jì)等問題，也未得到有效緩解。

2.城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)不均衡格局沒有根本改變

近年來，我省積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大覆蓋面，但我省現(xiàn)有的基本公共服務(wù)體系建設(shè)一定程度上仍處于分割、封閉狀態(tài)。城鄉(xiāng)二元格局、地區(qū)差異和行業(yè)分割加劇了基本公共服務(wù)體系建設(shè)的碎片化。就社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌而言，省級(jí)統(tǒng)籌要達(dá)到“六統(tǒng)一”，即統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和政策、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)和比例、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)發(fā)辦法、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金使用、統(tǒng)一省級(jí)基金收支預(yù)算、統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)規(guī)程。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)只有北京、天津、上海等少數(shù)地區(qū)實(shí)行了比較規(guī)范意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，我省在省級(jí)統(tǒng)籌方面，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和政策仍有不少工作要做，而醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)僅達(dá)到市級(jí)統(tǒng)籌。

3.城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)不均衡的體制機(jī)制原因

我省在推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋過程中，存在政府和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“兩方面積極性不高”的情況，根本原因是存在體制機(jī)制制約。

(1)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口的主體制度薄弱。推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，首先應(yīng)創(chuàng)新城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給的主體制度，直接將城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)按照常住人口配備資金，提供服務(wù)。但是我省向城鎮(zhèn)常住人口提供基本公共服務(wù)的相關(guān)規(guī)范十分薄弱。從目前現(xiàn)狀看，《河南省居住證實(shí)施辦法》雖已印發(fā)，按規(guī)定城鎮(zhèn)也只有部分基本公共服務(wù)向持有居住證的常住人口提供，同時(shí)由于暫住證換領(lǐng)居住證以及出臺(tái)相應(yīng)配套政策都存在滯后性，特別是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金沒有配置到位，城鎮(zhèn)政府向常住人口提供部分基本公共服務(wù)的積極性不是很高，導(dǎo)致城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口覆蓋面窄，水平低。即使根據(jù)《河南省“十三五”基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》(豫政辦〔2017〕19號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，我省城鎮(zhèn)政府明確向常住人口提供的基本公共服務(wù)也很有限。(見表2)

表2 《規(guī)劃》體現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的主要內(nèi)容[2]

(2)基本公共服務(wù)供給的銜接機(jī)制不很健全。目前，我省構(gòu)建基本公共服務(wù)供給不同人群間的銜接機(jī)制處于起步探索階段，僅在個(gè)別領(lǐng)域某些環(huán)節(jié)初步建立了相互銜接的渠道，比如建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、省內(nèi)異地就醫(yī)實(shí)現(xiàn)即時(shí)結(jié)算、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合全面啟動(dòng)等，但這些難以滿足我省巨大的流動(dòng)人口基本公共服務(wù)供給的需要，距離構(gòu)建銜接通暢的制度通道，實(shí)現(xiàn)“基本公共服務(wù)和配套資金緊隨人走”目標(biāo)，還有比較長(zhǎng)的道路要走。

(3)“財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”的財(cái)力保障機(jī)制尚未建立起來。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，按照戶籍人口來劃分財(cái)權(quán)，在流入地與流出地之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)存在嚴(yán)重的不匹配問題，出現(xiàn)了基本公共服務(wù)地域供給錯(cuò)位，流入地城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)難以覆蓋現(xiàn)有的常住人口。針對(duì)這一體制難題，2016年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2016〕44號(hào))，將均衡性轉(zhuǎn)移支付逐步過渡到按照常住人口測(cè)算，縣級(jí)財(cái)力保障機(jī)制逐步考慮常住人口因素，建立轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等。但是，目前我省尚未出臺(tái)相應(yīng)的配套落實(shí)政策，全面建立城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋財(cái)力保障機(jī)制還有待時(shí)日。另外，縱向看，基層政府財(cái)力與事權(quán)不匹配。我國(guó)收入主要集中在中央政府手中，而提供基本公共服務(wù)的職能則由省級(jí)以下政府承擔(dān)。就我省而言，省級(jí)政府可支配收入較多，基層縣市政府收入少，財(cái)力薄弱，加之上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付不夠，許多市縣政府無財(cái)力來提供基本公共服務(wù)。

四、加快推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的體制機(jī)制創(chuàng)新

1.深化戶籍制度改革，夯實(shí)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的制度基礎(chǔ)

深化戶籍制度改革，解決“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)得來、落得下”問題，引導(dǎo)有能力在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)穩(wěn)定下來。緊緊圍繞以人為核心的城鎮(zhèn)化，依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，重點(diǎn)保障新落戶居民與當(dāng)?shù)爻Ｗ艨诰用裢认碛谐擎?zhèn)基本公共服務(wù)，建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)、有效支撐社會(huì)管理的公共服務(wù)，建立以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序的新型戶籍制度。全面實(shí)施居住證制度，重點(diǎn)解決“未落戶的常住人口如何享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)”問題。建立健全縣級(jí)以上政府為居住證持有人提供基本公共服務(wù)和便利的機(jī)制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，將提供基本公共服務(wù)、便利及居住證管理所需費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，建立以居住證為載體的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)提供機(jī)制。

2.不斷調(diào)整城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的主體制度

全面建立城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的各類制度規(guī)范是體制機(jī)制創(chuàng)新的根本。深入貫徹落實(shí)《河南省居住證實(shí)施辦法》(豫政〔2016〕76號(hào))，將教育、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)和計(jì)劃生育服務(wù)、國(guó)家和我省規(guī)定的其他基本公共服務(wù)、法律援助和其他法律服務(wù)、公共文化體育服務(wù)等6項(xiàng)基本公共服務(wù)和申領(lǐng)駕駛證、報(bào)名參加職業(yè)資格考試的9項(xiàng)便利，向申領(lǐng)居住證的常住人口全覆蓋，大幅提高我省城鎮(zhèn)非戶籍常住人口享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的權(quán)利。積極創(chuàng)造條件，適時(shí)調(diào)整相應(yīng)的制度規(guī)范，不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口覆蓋面，并逐步提高服務(wù)水平。

3.構(gòu)建城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制

就現(xiàn)階段我省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件看，應(yīng)重點(diǎn)從以下三方面構(gòu)建城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。一是建立城鎮(zhèn)基本教育常住人口全覆蓋的銜接機(jī)制。全面落實(shí)財(cái)政部實(shí)施義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動(dòng)可攜帶政策，提高教育經(jīng)費(fèi)分配的準(zhǔn)確性和針對(duì)性。二是建立城鎮(zhèn)基本社會(huì)保險(xiǎn)常住人口全覆蓋的銜接機(jī)制。建立城鎮(zhèn)基本社會(huì)保險(xiǎn)常住人口全覆蓋的關(guān)鍵，是建立和完善城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)相互銜接的體制機(jī)制。深入貫徹落實(shí)人力資源部等部門印發(fā)的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行管理辦法》(人社部發(fā)〔2014〕17號(hào))、《關(guān)于做好進(jìn)城落戶農(nóng)民參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)和關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作的辦法》(人社部發(fā)〔2015〕80號(hào))、《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見》(國(guó)發(fā)〔2016〕3號(hào))，進(jìn)一步統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的有效銜接。這為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后順利銜接社會(huì)保障關(guān)系提供了政策依據(jù)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)參保繳費(fèi)并享受相應(yīng)的待遇，回鄉(xiāng)后可由城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)兜底。三是建立城鎮(zhèn)基本醫(yī)療衛(wèi)生常住人口全覆蓋的銜接機(jī)制。貫徹落實(shí)國(guó)家五部委《關(guān)于做好流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國(guó)衛(wèi)流管發(fā)﹝2014﹞82號(hào))，依托河南省衛(wèi)計(jì)委等五委廳(辦)《關(guān)于做好流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)促進(jìn)社會(huì)融合的指導(dǎo)意見》(豫衛(wèi)流管﹝2015﹞3號(hào))，探索建立流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)的體制機(jī)制，推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)項(xiàng)目城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋，到2020年基本建立“政策統(tǒng)籌、保障有力、信息共享、科學(xué)評(píng)估”的流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)均等化運(yùn)行機(jī)制。

4．建立與城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋相匹配的財(cái)政保障機(jī)制

深入貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》(國(guó)發(fā)〔2016〕44號(hào))和河南省《穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋工作方案》(豫政辦〔2014〕177號(hào))，建立與城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋相匹配的財(cái)政保障機(jī)制，逐步解決“錢從哪里來”的難題。一是建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。建立健全由各級(jí)政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，采取有效措施提高政府、企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的積極性，保障應(yīng)由各方承擔(dān)的資金落實(shí)到位。二是合理界定基本公共服務(wù)政府間事權(quán)和支出責(zé)任。按照“權(quán)利與義務(wù)相一致，事權(quán)和財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”的原則，厘清各級(jí)政府責(zé)任，進(jìn)一步完善財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，對(duì)下分配均衡性轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)考慮為持有居住證人口提供基本公共服務(wù)等增支因素，重點(diǎn)增強(qiáng)縣級(jí)政府財(cái)政保障能力，適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多且民生支出缺口較大的縣級(jí)政府的財(cái)力保障。三是建立完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等常住人口市民化掛鉤機(jī)制。在基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分基礎(chǔ)之上，完善均衡性轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實(shí)現(xiàn)依據(jù)常住人口測(cè)算分配財(cái)政資金，增加一般性轉(zhuǎn)移支付特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，充分發(fā)揮均衡性轉(zhuǎn)移支付保障基本需求、促進(jìn)不同區(qū)域和人群間基本公共服務(wù)均等化的功能作用，確保資金安排與常住人口基本公共服務(wù)需求相適應(yīng)，以財(cái)力均等化推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。四是建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。省會(huì)城市、省轄市及吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等常住人口較多的縣城，應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)際進(jìn)城落戶及地方提供基本公共服務(wù)情況，并考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)、城市規(guī)模等因素，積極爭(zhēng)取國(guó)家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)資金，并將資金用于向城鎮(zhèn)常住人口提供基本公共服務(wù)。我省省級(jí)財(cái)政也要盡快安排資金，建立省對(duì)下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制?？h級(jí)財(cái)政部門要將上級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)資金統(tǒng)籌用于提供常住人口基本公共服務(wù)。五是建立財(cái)政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。省級(jí)和地方各級(jí)財(cái)政部門要根據(jù)不同時(shí)期農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量規(guī)模、不同地區(qū)城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)之間農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)變化、大中小城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本差異等，對(duì)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。落實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)和大型城市的主體責(zé)任，引導(dǎo)其加大支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，依靠自有財(cái)力為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)。

5.建立城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的綜合評(píng)估機(jī)制

為確保城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的質(zhì)量，保障政府和社會(huì)力量參與提供公共服務(wù)在有序健康的軌道上運(yùn)行，要建立多元化的評(píng)估機(jī)制，形成由獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、政府主管部門、媒體、專家學(xué)者、社會(huì)公眾、服務(wù)受眾等構(gòu)成的多元化評(píng)估體系，拓展評(píng)估視角和廣度。采用動(dòng)態(tài)監(jiān)督和評(píng)估辦法，對(duì)服務(wù)過程進(jìn)行跟蹤管理，對(duì)出現(xiàn)的問題及時(shí)研究、反饋和改進(jìn)。同時(shí)，建立城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的目標(biāo)考核和責(zé)任追究制度。

[1] 國(guó)務(wù)院.“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-02/01/content_5172013.htm.

[2] 河南省人民政府.河南省“十三五”基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃[EB/OL].http://www.henan.gov.cn/zwgk/system/2017/02/08/010706195.shtml.

(責(zé)任編輯：朱登臣)

2017-02-01

盛 見(1973-)，男，河南固始人，河南省發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。

河南省政府決策研究招標(biāo)課題(編號(hào)：2016B054)。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.01.001

C916

A

2096-2452(2017)01-0001-06