鄒一南??

摘要：在外來人口較多的特大城市，嚴(yán)格的戶籍管制政策形成了一個局部正反饋的自增強(qiáng)循環(huán)機(jī)制。城市戶籍管制越嚴(yán)格，能夠享受排他性公共品的外來人口越少，非排他性公共品供給水平就越高，由于外來人口向特大城市流動的原因主要在于追求更好的非排他性公共品，而不在于排他性公共品，因而嚴(yán)格的戶籍管制導(dǎo)致外來人口進(jìn)一步向特大城市流動，這又促使特大城市政府為了控制排他性公共品享受范圍而進(jìn)一步加強(qiáng)戶籍管制。戶籍制度改革的關(guān)鍵在于使特大城市退出戶籍管制的自增強(qiáng)機(jī)制，農(nóng)民工保留效用的提高、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由投資驅(qū)動向消費(fèi)驅(qū)動的轉(zhuǎn)變?yōu)橥顺鲞@一機(jī)制提供了契機(jī)，消化存量、引導(dǎo)增量的落戶政策亦是必要舉措。

關(guān)鍵詞：特大城市；戶籍管制；自增強(qiáng)機(jī)制；非排他性公共品

中圖分類號：F0613文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-4149（2017）02-0055-11

DOI：103969/jissn1000-4149201702006

收稿日期：2016-05-27；修訂日期：2016-10-24

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)民工市民化進(jìn)程中制度沖突與協(xié)調(diào)問題研究”（15CJL033）。

作者簡介：鄒一南，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部講師。

一、引言

推進(jìn)戶籍制度改革是全面深化改革的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2014年7月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》對新一輪戶籍制度改革做出了總體部署，制定了按城市人口規(guī)模區(qū)分的差別化落戶方針，提出了到2020年實(shí)現(xiàn)1億人落戶城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。從近年來的政策實(shí)踐情況看，中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶條件已經(jīng)基本放開，絕大多數(shù)大城市的落戶門檻也已明顯降低，而人口500萬以上的特大城市，作為外來人口主要流入地，其戶籍管制程度卻并未實(shí)質(zhì)性放松，甚至還有所加強(qiáng)：特大城市中非戶籍常住人口的數(shù)量近年來基本保持著持續(xù)增加的態(tài)勢，新增非戶籍人口數(shù)量多于落戶人數(shù)；一些特大城市雖然建立了積分落戶制度，但落戶所需積分遠(yuǎn)超以農(nóng)民工為主的普通外來人口的能力范圍；一些特大城市推行的戶籍改革僅局限于本地戶籍人口范圍，未涉及外來人口，取消本地區(qū)城鄉(xiāng)戶籍差別的政策甚至還在某種程度上加深了本地和外來戶籍之間的壁壘[1]?？傊卮蟪鞘腥匀皇乾F(xiàn)階段戶籍制度改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

戶籍制度實(shí)質(zhì)上是為地方政府提供了一個將排他性公共品的供給控制在本地戶籍人口范圍之內(nèi)的機(jī)制，沒有本地戶籍的外來人口無法與戶籍居民平等地享受教育、醫(yī)療、社保和住房保障等排他性公共品。然而，一方面特大城市嚴(yán)控戶籍的政策并未阻止外來人口的大量流入，越是戶籍管制嚴(yán)格的城市，反而也越吸引外來人口流入；另一方面外來人口的持續(xù)大量流入也使得特大城市政府不得不進(jìn)一步加強(qiáng)戶籍管制，戶籍管制在特大城市形成了一個局部正反饋的自增強(qiáng)循環(huán)機(jī)制。這一機(jī)制的形成原因是什么，如何退出這一機(jī)制？這一問題的答案是解決特大城市戶籍改革難題的關(guān)鍵，本文將試圖對此提供一個合理的解釋。

二、城市戶籍管制：文獻(xiàn)回顧

解釋城市戶籍管制的一個最有效視角是財政分權(quán)體制下的地方公共品供給，其代表性文獻(xiàn)是蒂布特（Tiebout）在1956年的開創(chuàng)性研究[2]。在蒂布特模型中，城市被抽象成一個稅收和公共品的組合，人們通過“用腳投票”的方式，選擇到稅收和公共品的組合令他們最滿意的城市去居住，地方政府也相應(yīng)地通過稅收和公共品的組合展開對高稟賦人口的競爭。在此基礎(chǔ)上，劉大帥和宋羽研究指出，中國地方政府的財政競爭并不表現(xiàn)在稅率上，而是表現(xiàn)在戶籍門檻設(shè)置上，即一方面通過較高的戶籍價值吸引高稟賦人口流入，另一方面通過高戶籍門檻將非戶籍人口排除在享受特定公共品供給的范圍之外，以盡量壓縮公共支出責(zé)任[3]。瓦爾德森（Wildasin）的分析也表明，在分權(quán)制的財政體制下，地方政府傾向于通過設(shè)置一定的流動障礙，控制人口流入導(dǎo)致的地方公共品外部性，以保護(hù)本地居民的利益[4]。地方政府主動選擇戶籍制度進(jìn)行歧視性的公共品供給服從于自身的財政利益需要[5]。對于這一類文獻(xiàn)，雖然從控制地方公共品供給外部性的角度為城市的戶籍管制提供了有力的解釋，但未能將城市規(guī)模納入分析框架中，沒有揭示出我國特大城市和其他城市戶籍管制政策走向差別的原因，即為什么同樣作為控制地方公共品供給外部性的工具，中小城市的戶籍管制趨于逐漸放松直至完全放開，而特大城市的戶籍管制趨于不斷加強(qiáng)。

汪立鑫等對特大城市戶籍管制程度趨于強(qiáng)化的原因做出了解釋，他們建立了一個城市政府戶籍限制政策的解釋模型，將城市GDP 增長率和城市戶籍居民人均公共福利增長率作為城市政府在制定戶籍政策時所考慮的主要目標(biāo)，得出的結(jié)論是，公共福利初始水平較低的中小城市其戶籍政策的自然走向是戶籍門檻的不斷降低直至消失，而公共福利初始水平較高的大城市其戶籍政策的自然走向則是戶籍門檻趨于提高并最終穩(wěn)定在一個較高水平[6]。蔡昉和都陽將轉(zhuǎn)型中的城市分為自我融資型城市和再分配型城市，自我融資型城市對經(jīng)濟(jì)活動的繁榮昌盛更加重視，對能夠?yàn)楸镜亟?jīng)濟(jì)做出生產(chǎn)性貢獻(xiàn)的外來人口持歡迎態(tài)度；再分配型城市則積極尋求更高一級政府的補(bǔ)貼或更大范圍內(nèi)的資源再分配，擔(dān)心各種福利和補(bǔ)貼外流。中小城市和小城鎮(zhèn)作為自我融資型城市，戶籍管制政策的特點(diǎn)是“最低條件、全面放開”；北京、上海等特大城市作為既有再分配來源又有自我融資渠道的城市，戶籍管制政策的特點(diǎn)是“筑高門檻、開大城門”[7]。王美艷和蔡昉也指出，特大城市戶籍的高含金量和獲得公共資源的社會化程度低是導(dǎo)致其戶籍改革難度大的原因[8]。這類文獻(xiàn)雖然在一定程度上解釋了特大城市戶籍管制嚴(yán)格的原因，但分析框架實(shí)際上仍然是基于蒂布特模型，這使得研究忽略了中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的兩個重要前提，一是城市新增人口主要來自農(nóng)村，保留效用很低，其流動模式遵循劉易斯二元模型[9]而非研究城市之間人口流動的蒂布特模型；二是中國的稅制結(jié)構(gòu)是以商品稅為主，而非蒂布特模型研究的財產(chǎn)稅，因而中國地方政府對提供城市稅收來源的企業(yè)的重視程度要遠(yuǎn)高于個人，進(jìn)而在政府目標(biāo)中追求經(jīng)濟(jì)增長很大程度上要遠(yuǎn)超對社會福利、公平等其他因素的考慮。但盡管如此，這類文獻(xiàn)仍為我們進(jìn)一步分析特大城市戶籍管制的自增強(qiáng)機(jī)制提供了基礎(chǔ)。

另一類解釋特大城市戶籍控制的文獻(xiàn)是有關(guān)最優(yōu)城市規(guī)模的研究。根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，城市規(guī)模報酬遞增導(dǎo)致的集聚經(jīng)濟(jì)會推動人口向城市集中[10]。城市規(guī)模報酬遞增的原因，包括產(chǎn)業(yè)集聚、知識溢出、城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模經(jīng)濟(jì)[11-14]。城市人口規(guī)模的擴(kuò)大并不是無限制的，在勞動邊際報酬遞減條件下，城市人口的邊際產(chǎn)出隨人口規(guī)模的增大而減小，而城市公共品的擁擠效應(yīng)隨人口規(guī)模的增大而增大。當(dāng)城市人口的邊際產(chǎn)出效應(yīng)和邊際擁擠效應(yīng)相等時，城市達(dá)到最優(yōu)規(guī)模[15-16]。王小魯和夏小林通過對城市的規(guī)模效益和外部成本進(jìn)行量化分析，得出100萬—400萬人口的城市凈規(guī)模收益最大，而超過1000萬人口的城市，再擴(kuò)大規(guī)模將產(chǎn)生負(fù)效益[17]。布查南（Buchanan）在蒂布特模型的基礎(chǔ)上提出了一個俱樂部理論，將城市看成一個通過收稅來提供公共品的俱樂部，他認(rèn)為當(dāng)公共產(chǎn)品的消費(fèi)可以控制在特定群體范圍內(nèi)，并且存在擁擠的情況下，存在一個最佳的俱樂部規(guī)模（即排他性地分享公共產(chǎn)品的群體規(guī)模），使公共品的消費(fèi)分享和成本分擔(dān)達(dá)到平衡[18]。這些對最優(yōu)城市規(guī)模的研究文獻(xiàn)觸及了城市人口控制的問題，但并未將戶籍管制和城市人口控制區(qū)別開來，而我國戶籍制度控制城市人口的功能已經(jīng)不復(fù)存在，城市戶籍管制并不等同于城市人口控制，特大城市的人口控制政策也并非主要依靠戶籍管制。此外，對城市公共品擁擠效應(yīng)的分析，并未區(qū)分排他性公共品和非排他性公共品，而戶籍管制真正起到的作用只是將排他性公共品供給限制在戶籍人口范圍內(nèi)，卻并未限制非戶籍人口對非排他性公共品的使用，這對城市最優(yōu)規(guī)模點(diǎn)的確定以及特大城市戶籍管制政策的設(shè)置有著重要的影響。

本文所關(guān)心的內(nèi)容是，為什么特大城市嚴(yán)格的戶籍管制政策不僅沒有阻礙外來人口的流入，反而強(qiáng)化了外來人口流入的趨勢，使得特大城市政府不得不進(jìn)一步加強(qiáng)戶籍管制。本文將基于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的自增強(qiáng)機(jī)制，在考慮中國人口鄉(xiāng)城流動、地方政府征收商品稅和戶籍制度控制排他性公共品供給而不控制非排他性公共品供給的前提條件下，分析中國特大城市戶籍管制自增強(qiáng)機(jī)制的形成原因以及退出這一機(jī)制的條件。

三、特大城市戶籍管制自增強(qiáng)機(jī)制的形成

美國學(xué)者阿瑟（Arthur）在1988年發(fā)表的一篇文章《經(jīng)濟(jì)學(xué)中的自增強(qiáng)機(jī)制》中最早提出了經(jīng)濟(jì)學(xué)中的自增強(qiáng)理論。該理論指出，在邊際報酬遞增假設(shè)下，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中能夠產(chǎn)生一種局部正反饋的自增強(qiáng)機(jī)制。他認(rèn)為，自增強(qiáng)機(jī)制的來源主要有四個：一是高昂的建立成本或固定成本，二是學(xué)習(xí)效應(yīng)，三是合作效益，四是適應(yīng)性預(yù)期。自增強(qiáng)機(jī)制使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生以下四個特性：第一，多態(tài)均衡。經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)可能存在兩個以上截然不同的均衡解，結(jié)果是不確定、不唯一和不可預(yù)測的。第二，可能無效率。如果一項(xiàng)技術(shù)先天地好于另一項(xiàng)，但由于壞運(yùn)氣而未被采用，那么最后的結(jié)果也許就不是最大可能收益。第三，鎖定。系統(tǒng)一旦達(dá)到某個均衡解，便難以退出。第四，路徑依賴。前期歷史能夠決定哪個解優(yōu)先被選擇，慣性的力量將使這個選擇不斷自我強(qiáng)化[19]。

按照這一理論，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)有可能由于自身前期歷史的影響而選擇一個不一定是最有效率的均衡，這個均衡一旦被選擇，以后就會被不斷地重復(fù)選擇，從而把系統(tǒng)鎖定于這個劣等均衡，并產(chǎn)生自我循環(huán)強(qiáng)化。這一理論雖然不是經(jīng)濟(jì)學(xué)主流，但卻對一些經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象有很強(qiáng)的解釋力。

1. 城市戶籍管制的合意均衡

如前所述，當(dāng)前我國戶籍制度的主要功能是城市公共品（包括公共產(chǎn)品和公共服務(wù)）的歧視性分配，即城市本地戶籍居民能夠排他性地使用城市公共品，而沒有城市本地戶籍的外來人口則被排除在公共品供給對象范圍之外。而在1958年《戶口登記條例》剛剛出臺，現(xiàn)代戶籍制度建立之初的時候，戶籍制度的功能是截然不同的。在改革開放之前，戶籍制度的功能是對人口自由遷徙權(quán)的限制，主要是城鄉(xiāng)人口自由流動問題，或者更確切地說是城市人口控制問題。在當(dāng)時，作為城市人口控制工具的戶籍管制政策，并不是任何經(jīng)濟(jì)主體的合意選擇，它只是一種在特定發(fā)展環(huán)境和戰(zhàn)略背景下的無奈選擇。由于采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略，重工業(yè)排斥勞動的特性以及通過工農(nóng)業(yè)剪刀差轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余來積累資本的模式，內(nèi)在地要求將農(nóng)民束縛在土地上，而戶籍制度就起到了嚴(yán)控農(nóng)村人口進(jìn)入城市、維系城鄉(xiāng)二元體制的作用。以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制，以犧牲農(nóng)民的利益為代價，使國家建立起一套完整的工業(yè)體系，也為后來的快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

伴隨著改革開放，沿海地區(qū)和部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市率先依靠勞動密集型產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)起飛，于是大量農(nóng)村剩余勞動力開始向沿海和發(fā)達(dá)地區(qū)的城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移，這宣告著戶籍制度控制人口鄉(xiāng)城流動作用的瓦解。事實(shí)上，這本是一次徹底終結(jié)戶籍制度的機(jī)遇，如果從最早的一批進(jìn)城務(wù)工者開始，城市就賦予其戶籍的話，那也就不會存在后來步履維艱的戶籍改革了。從自增強(qiáng)理論的角度來加以分析，此時的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)面臨著兩個可能的“均衡解”，一是如1958年之前那樣，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力獲得與城市市民同樣的戶籍身份，得到相同的公共品供給待遇；二是農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力以農(nóng)民工的身份進(jìn)城，成為非戶籍外來人口，只能在城市工作，而不能獲得排他性公共品供給待遇。顯然，現(xiàn)實(shí)走向選擇了第二個“均衡解”，這樣的選擇并非是“壞運(yùn)氣”使然，而是有其深刻的歷史原因的。

中國農(nóng)民工鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移的特征十分符合劉易斯在他的《勞動力無限供給條件下的經(jīng)濟(jì)增長》一文中所描繪的情況。根據(jù)劉易斯二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論，由于傳統(tǒng)部門存在邊際產(chǎn)出為零的剩余勞動力，現(xiàn)代工業(yè)部門只要提供一個略高于生存水平的制度工資，就可以源源不斷地吸納傳統(tǒng)部門勞動力就業(yè)。中國自20世紀(jì)80年代開始興起了民工潮，大量從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民工不僅工資很低，而且缺乏基本的社會保障以及教育、醫(yī)療、住房等社會福利，其就業(yè)具有非正規(guī)就業(yè)的特征。但即便是收入和各方面的福利條件都很差，農(nóng)民工仍然愿意流動到城市，因?yàn)樵诟母镩_放前城鄉(xiāng)二元體制的長期作用下，農(nóng)村的基本生產(chǎn)生活條件是停留在生存水平上的，使得農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的保留效用很低。農(nóng)民工雖然在城市工作，其社會身份卻仍在農(nóng)村，無論是工資水平還是社會地位，他們所參照的是相對落后的農(nóng)村水平。雖然在城市的低層次崗位上工作，面臨著工資和福利上的歧視，但這對他們而言不僅是可以接受的，而且是他們獲取非農(nóng)收入以改善其家庭在農(nóng)村生活水平和社會地位的重要手段。因此，對農(nóng)民工來說，向城市非戶籍轉(zhuǎn)移是合意的選擇。

對于中國的地方政府來說，其財政收入的來源主要是企業(yè)所繳納的增值稅，而非對個人征收的財產(chǎn)稅和所得稅。因此，地方政府提供公共品的對象自然會傾向于企業(yè)，對居民個人提供更高水平公共品的動力不足。為了獲得最大化的財政收入，地方政府自然就具備通過招商引資扶持地方企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力，熱衷于城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)、道路交通、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、營商環(huán)境等城市軟、硬件公共品的建設(shè)投入，而對城市居民尤其是外來人口的教育、醫(yī)療、社會保障和住房保障等民生領(lǐng)域的建設(shè)相對輕視，而后者正是戶籍所包含的福利，也就是說地方政府并沒有為外來人口提供城市戶籍的動力。地方政府這一政策傾向的形成不僅是因?yàn)槌鞘芯用瘛坝檬滞镀薄钡臋?quán)利保障不足，更是因?yàn)檫@一時期還不存在外來人口“用腳投票”的機(jī)制。外來農(nóng)民工選擇流入的城市一定擁有大量提供就業(yè)崗位的企業(yè)，因此哪個城市能夠吸引企業(yè)入駐，自然就能吸引大量的外來人口。由于外來農(nóng)民工滿足于非正規(guī)就業(yè)，并不在意沒有戶籍所導(dǎo)致的福利缺失，地方政府自然也就更加沒有動力向外來農(nóng)民工提供與戶籍相關(guān)的公共品，只要能夠吸引來足夠多的企業(yè)，自然會有外來農(nóng)民工流入。

這樣一來，地方政府與農(nóng)民工之間形成了一個雙方都可以接受的合意均衡，即城市的戶籍管制。一方面地方政府通過戶籍管制，減少對城市排他性公共品消費(fèi)群體的規(guī)模，并得以將節(jié)省下來的開支用于更好地招商引資，而這并不會妨礙甚至反而會促進(jìn)外來人口流入，因此對于地方政府來說戶籍管制是合意的；另一方面，外來農(nóng)民工并不在意戶籍管制下各種福利的缺失，只在意城市能否提供就業(yè)機(jī)會，而在較低的保留效用下，非正規(guī)就業(yè)崗位也是可以滿足的，因此戶籍管制對于農(nóng)民工來說也是合意的。

2. 特大城市戶籍管制的鎖定

城市的戶籍管制政策在地方政府和外來人口之間形成了一個合意均衡，但這一均衡并不是對所有城市都是穩(wěn)定的，初始條件的差異使得一部分城市的戶籍管制被鎖定并自我強(qiáng)化，另一些城市則逐漸偏離了戶籍管制的合意均衡。

改革開放之前，我國不同地區(qū)、不同城市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距很小，城市人口的分布相對比較均衡，而在改革開放之后，城市之間的差距開始拉大。導(dǎo)致城市之間發(fā)展差距拉大的初始因素有很多方面：首先，國家的戰(zhàn)略重點(diǎn)在改革開放后由內(nèi)地向沿海傾斜，東部地區(qū)的大城市獲得了更多的國家投資，并且一些被設(shè)為特區(qū)的城市也通過享受各類優(yōu)惠政策從而得到更多私人投資的青睞；其次，一些行政級別較高的大城市利用自身在城市行政管理序列中的特殊地位，實(shí)現(xiàn)了更大范圍內(nèi)的資源再分配和更多來自于上級政府的補(bǔ)貼，使得優(yōu)質(zhì)的社會資源在這些大城市集中，使城市獲得發(fā)展的優(yōu)勢；再次，隨著對外開放程度的提高，外國直接投資（FDI）迅速增長，大城市尤其是高行政級別政府所在地的大城市因其對接外資時的交易成本更低，加之享受優(yōu)惠政策，吸引了更多的外資，率先走上了外向型發(fā)展道路。隨著改革開放的推進(jìn)，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的大城市，因其提供給勞動者的收入水平高，吸引了更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力流入，城市的外來人口數(shù)量開始迅速上升。各城市在改革開放之后經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初始條件差異，促使城市發(fā)展差距拉大，進(jìn)而產(chǎn)生各自吸納的外來人口數(shù)量的差異，少數(shù)城市成為外來人口的主要流入地，并逐步形成了常住人口超過500萬的特大城市。表1顯示了當(dāng)前我國吸納外來人口最多的20個城市，其中幾乎包含了全部特大城市。特大城市的形成，對改革開放之后的城市戶籍管制政策的演變產(chǎn)生了重要影響。

外來人口流入給特大城市帶來兩種相反的效應(yīng)：一是城市的產(chǎn)出效應(yīng)，產(chǎn)出的增加將會給城市政府帶來更多的稅收，因而對城市政府來說也是一種收入效應(yīng)；二是公共品的擁擠成本，這對城市政府來說意味著產(chǎn)生公共支出，是一種支出效應(yīng)。通常情況下，這兩者都隨著城市人口規(guī)模的增大而增大，但前者是邊際遞減的，后者是邊際遞增的，當(dāng)產(chǎn)出效應(yīng)和擁擠成本相等時，城市的凈收益達(dá)到最大，此時城市的人口規(guī)模達(dá)到理論上的最大值，進(jìn)一步增加人口將會帶來負(fù)效應(yīng)。

在城市人口規(guī)模增大所帶來的兩種效應(yīng)中，需要對公共品的擁擠效應(yīng)進(jìn)一步分析。先將城市的公共品分為兩類（如表2）：一類是排他性公共品，包括教育、醫(yī)療、社會保障和住房保障等，這些公共品實(shí)現(xiàn)供給上的排他是通過戶籍身份，也就是說只有戶籍居民才能使用，非戶籍居民則被排除在外；另一類是非排他性公共品，包括城市的基礎(chǔ)設(shè)施、治安環(huán)境、社會秩序、市場信息和文化氛圍等，從某種意義上講，城市的非正規(guī)就業(yè)機(jī)會和平均收入水平也是一種非排他性公共品。

對于特大城市的政府來說，實(shí)行戶籍管制至少可以獲得的一個好處是，通過將占全部城市人口相當(dāng)大比例的外來人口排除在排他性公共品的供給范圍之外，只負(fù)擔(dān)他們的非排他性公共品供給，可以節(jié)省一部分公共支出，使得城市人口規(guī)模增大的總擁擠效應(yīng)降低。根據(jù)前面的分析，由于外來人口大部分是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其保留效用很低，吸引其向城市流動的是非正規(guī)就業(yè)等非排他性公共品。外來人口不能享受戶籍所對應(yīng)的排他性公共品，往往并不會“用腳投票”，而大多仍會留在城市務(wù)工，為城市帶來產(chǎn)出效應(yīng)和稅收貢獻(xiàn)。這樣一來，戶籍管制的實(shí)際效果將是，大城市人口增長所產(chǎn)生的產(chǎn)出效應(yīng)不變，而擁擠效應(yīng)下降，這將使得產(chǎn)出效應(yīng)和擁擠效應(yīng)相等的點(diǎn)所對應(yīng)的人口規(guī)模比沒有戶籍管制時大，即由

因此，特大城市戶籍管制的實(shí)際效果是提高了城市人口上限的理論值，其吸納外來人口的潛力在戶籍管制下進(jìn)一步增大。在追求GDP和財政收入最大化目標(biāo)的驅(qū)動下，城市政府傾向于將未向外來人口支付排他性公共品而節(jié)省下來的財政開支用于提供更好的非排他性公共品，例如修建更發(fā)達(dá)的城市基礎(chǔ)設(shè)施和提供更良好的市場環(huán)境，以及通過招商引資創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，這將促使不以戶籍為目標(biāo)的外來人口進(jìn)一步向特大城市流動。面對新增的外來人口，城市政府必然會通過加強(qiáng)戶籍管制以嚴(yán)控公共開支，將新增外來人口排除在排他性公共品的使用范圍之外，使對應(yīng)于一定人口規(guī)模所帶來產(chǎn)出效應(yīng)的擁擠成本進(jìn)一步下降，城市人口規(guī)模上限的理論值進(jìn)一步增大。以此類推，外來人口較多的特大城市就被鎖定在了一個戶籍管制——擁擠效應(yīng)降低——人口規(guī)模增大——戶籍管制的自我循環(huán)強(qiáng)化機(jī)制中。

相對于特大城市，中小城市由于初始條件差異，經(jīng)濟(jì)起飛較晚，沒有在改革之初成為外來人口集中的流入地。這些城市即使嚴(yán)格地控制戶籍，也不會顯著地降低排他性公共品開支和擁擠效應(yīng)，從而不會明顯地提高人口規(guī)模理論值上限，也就不會形成外來人口持續(xù)大量流入的局面。同時，人口規(guī)模小使得城市的產(chǎn)出效應(yīng)較弱，城市非排他性公共品的供給能力也相對較弱，從而對外部企業(yè)和外來人口的吸引力不足，甚至戶籍人口也有流失的風(fēng)險，城市發(fā)展陷入停滯。因此，中小城市政府的理性選擇將是把原本就沒有多少含金量的戶籍徹底放開，一方面放開落戶并不會造成公共開支的大幅增加，另一方面還能夠在一定程度上提高對外來人口的吸引力。隨著時間的推移，中小城市的戶籍管制將逐漸放開。

3. 農(nóng)民工向特大城市流動的鎖定

如前所述，在城市實(shí)行嚴(yán)格戶籍管制的情況下，農(nóng)民工仍然愿意流入城市，是因?yàn)槠渥陨淼谋Ａ粜в幂^低，即使沒有戶籍，不能享受城市的排他性公共品，僅非排他性公共品所能帶來的福利也足以吸引其流入。當(dāng)然，這只是說明城市非排他性公共品的福利足以影響農(nóng)民工在進(jìn)城還是留鄉(xiāng)之間的選擇，如果從選擇流入城市的角度，在條件允許的情況下，農(nóng)民工并非不愿意享受排他性的戶籍福利。進(jìn)一步地，如果排他性公共品的福利和非排他性公共品的福利能夠在量上進(jìn)行加總的話，作為理性經(jīng)濟(jì)行為主體的農(nóng)民工一定會選擇向能夠提供福利總量較大的城市流動。因此，在大多數(shù)城市逐漸放開戶籍管制，使外來農(nóng)民工能夠獲得全部排他性和非排他性公共品的福利時，農(nóng)民工對流入城市的選擇將可能發(fā)生變化。但是事實(shí)上，農(nóng)民工在選擇流入城市時，仍存在著一個向特大城市流動的鎖定。

城市之間存在發(fā)展水平上的差距，具體表現(xiàn)也可以抽象為排他性和非排他性公共品供給能力上的差距，即發(fā)展水平領(lǐng)先的城市比發(fā)展水平落后的城市能夠向城市所有居民提供更高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施、市場信息、社會秩序、治安環(huán)境、非正規(guī)就業(yè)和更高的平均收入水平等非排他性公共品，同時向戶籍居民提供更高質(zhì)量的教育、醫(yī)療、社會保障和住房保障等排他性公共品。改革開放之后，外來人口較多的大城市和其他中小城市之間的發(fā)展差距拉大，這造成不同規(guī)模城市之間的公共品供給能力的差距拉大（如表3）。

從表3所顯示的不同城市排他性和非排他性公共品供給水平來看，特大城市和其他城市不僅在排他性公共品供給水平上有著較大的差距，在非排他性公共品供給水平上的差距也十分明顯。當(dāng)城市之間發(fā)展差距拉大到一定程度時，大城市非排他性公共品所提供的福利量將會超過小城市排他性和非排他性公共品所提供的福利量之和。如圖2所示，由于特大城市的排他性公共品和非排他性公共品供給能力都要高于其他城市，所以兩條曲線的斜率都為正，B點(diǎn)所代表的特大城市對應(yīng)的非排他性公共品福利量要高于A點(diǎn)所對應(yīng)的中小城市的排他性和非排他性公共品總的福利量。

顯然，對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，在選擇流入城市的時候，將會寧愿流動到特大城市成為非戶籍居民，只享受其非排他性公共品的福利，也不愿意流動到中小城市，享受排他性和非排他性公共品的總福利。由于在前述特大城市戶籍管制的鎖定機(jī)制作用下，特大城市傾向于將節(jié)省下來的排他性公共品開支用于非排他性公共品供給，其城市的非排他性福利供給水平在不斷提高，與中小城市的總公共品供給水平差距在不斷拉大，從而使農(nóng)民工向大城市流動的傾向被鎖定。農(nóng)民工向特大城市流動的鎖定與特大城市戶籍管制的鎖定一起，形成了特大城市戶籍管制的自增強(qiáng)循環(huán)機(jī)制。

四、特大城市戶籍管制自增強(qiáng)機(jī)制的退出

特大城市戶籍管制的自增強(qiáng)機(jī)制是一個不利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的劣等均衡，退出這個均衡是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。根據(jù)自增強(qiáng)理論，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)能否從劣等均衡退出，轉(zhuǎn)移到另一個潛在的優(yōu)等均衡，要看它是否能夠得到充分的能量，足以克服劣等均衡自身所積累的選擇優(yōu)勢。對于特大城市戶籍管制的自增強(qiáng)循環(huán)系統(tǒng)，其選擇優(yōu)勢來自兩個方面：一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的保留效用過低，使其能夠接受城市不提供排他性公共品福利，僅為了非排他性公共品福利就向城市轉(zhuǎn)移；二是特大城市政府偏好通過提供更好的非排他性公共品，實(shí)現(xiàn)最大限度的招商引資以獲取來自企業(yè)的稅收，而不傾向于對不產(chǎn)生直接財政收益的外來人口提供排他性公共品。因此，要退出大城市戶籍管制的自增強(qiáng)機(jī)制，這兩個優(yōu)勢的改變是關(guān)鍵，而隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我們確實(shí)迎來了退出特大城市戶籍管制自增強(qiáng)機(jī)制的契機(jī)。

1. 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市排他性公共品的需求提升

首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保留效用提高使其對城市排他性公共品的需求提升。經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，由過去的剝奪性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榱吮Ｗo(hù)性結(jié)構(gòu)[20]。一方面，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革使農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕，各種惠農(nóng)補(bǔ)貼和扶貧資金大量進(jìn)入農(nóng)村，徹底改變了工農(nóng)業(yè)剪刀差條件下城市對農(nóng)村的剝奪型體制。社會主義新農(nóng)村建設(shè)的大力推進(jìn)以及新農(nóng)合、新農(nóng)保制度的建立，更是極大地改善了農(nóng)村軟、硬公共品的供給，提高了農(nóng)民的生活水平。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，城市建成區(qū)范圍的擴(kuò)張，農(nóng)村土地尤其是城郊農(nóng)地的潛在價值開始迅速攀升，由于農(nóng)村戶籍與農(nóng)村土地掛鉤，農(nóng)地價值的上升也使得農(nóng)村戶籍的含金量與日俱增，甚至有超過城市戶籍含金量的趨勢。農(nóng)民工離鄉(xiāng)進(jìn)城務(wù)工的保留效用的提升，使其逐漸不能滿足于僅獲得城市非排他性公共品的使用權(quán)，開始對城市排他性公共品的使用權(quán)提出要求。

其次，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口結(jié)構(gòu)的變化使農(nóng)民工群體對城市排他性公共品的需求提升。一方面，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，新生代農(nóng)民工逐漸成為外出農(nóng)民工的主力，而這部分群體與老一代農(nóng)民工不同，具有較強(qiáng)的權(quán)利意識，他們進(jìn)入城市務(wù)工不僅是為了獲得高收入，而是能夠獲得與城市居民平等的待遇，是市民化意愿最強(qiáng)的群體。新生代農(nóng)民工群體占比的上升，提高了農(nóng)民工總體進(jìn)城務(wù)工的保留效用。另一方面，隨著近年來我國新增農(nóng)民工數(shù)量和比例的急劇下降，新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要貢獻(xiàn)力量逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民工隨遷家屬，舉家遷移的比例開始逐漸提高。相比于務(wù)工者，農(nóng)民工家屬對教育、醫(yī)療、住房和社會保障等排他性公共品的需求更強(qiáng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中隨遷家屬占比的上升改變了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口僅滿足于非排他性公共品的固有模式。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保留效用的提高及其結(jié)構(gòu)的變化，使得農(nóng)民工向特大城市流動的鎖定出現(xiàn)了松動的趨勢。越來越多的農(nóng)民工不再僅因?yàn)榉钦?guī)就業(yè)收入等非排他性公共品供給水平更高，就選擇向戶籍管制嚴(yán)格的特大城市流動，2015年北京、上海等特大城市新增常住人口的增幅乃至絕對數(shù)量的下降就明確顯示出這一趨勢。

2. 消費(fèi)驅(qū)動型發(fā)展方式下城市政府提供外來人口排他性公共品的意愿提升

當(dāng)前，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式正在發(fā)生深刻的轉(zhuǎn)變，從依靠投資驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽肯M(fèi)驅(qū)動，這對于地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)函數(shù)下所進(jìn)行的政策選擇有著深遠(yuǎn)的影響。在投資驅(qū)動型發(fā)展模式下，地方政府最重要的任務(wù)是招商引資，因而重視基礎(chǔ)設(shè)施、市場環(huán)境、社會秩序等非排他性公共品的供給，忽視針對外來人口的教育、醫(yī)療、住房和社保等排他性公共品的供給。在長期的投資驅(qū)動型發(fā)展模式下，積累了大量的過剩產(chǎn)能，企業(yè)虧損也使地方政府的稅收減少，不得不尋求新的增長點(diǎn)，使發(fā)展方式從投資驅(qū)動向消費(fèi)驅(qū)動轉(zhuǎn)變，而當(dāng)前最大的消費(fèi)增長點(diǎn)就是27億農(nóng)民工。在戶籍管制條件下，農(nóng)民工在城市排他性公共品福利分享上受到歧視性待遇，普遍缺乏在城市定居的預(yù)期，從而極大限度地壓低自身的消費(fèi)支出，更不會購買城市住房。而通過放松戶籍管制，引導(dǎo)農(nóng)民工及其家屬在城市落戶，實(shí)現(xiàn)市民化，則必將使農(nóng)民工形成在城市長期生活的預(yù)期，釋放出長期抑制的潛在需求。有研究表明，放松戶籍限制，可以使農(nóng)民工的消費(fèi)水平提高208%[21]。每年市民化1000萬農(nóng)民工，將使我國經(jīng)濟(jì)增長平均加快1個百分點(diǎn)左右[22]。

因此，發(fā)展模式由投資驅(qū)動向消費(fèi)驅(qū)動的轉(zhuǎn)變，內(nèi)在地要求改變我國地方政府長期以來重資本、輕勞動的政策傾向，實(shí)現(xiàn)排他性公共品對城市全體居民的普惠。它從根本上改變了城市政府通過加強(qiáng)戶籍管制降低公共品的擁擠效應(yīng)以扶持企業(yè)投資驅(qū)動發(fā)展的內(nèi)在動機(jī)，使特大城市戶籍管制的鎖定模式出現(xiàn)松動。

特大城市戶籍管制鎖定的松動與農(nóng)民工向特大城市流動鎖定的松動一起，為退出戶籍管制自增強(qiáng)機(jī)制提供了有利契機(jī)。當(dāng)前應(yīng)抓住這一有利契機(jī)，推進(jìn)戶籍制度改革取得實(shí)質(zhì)性突破。對此，一方面要消化特大城市的非戶籍人口存量，順應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保留效用的提高和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的深刻變化，制定出科學(xué)合理的農(nóng)民工差別化落戶政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的市民化，逐步形成城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和外來人口安居樂業(yè)的新的良性運(yùn)行機(jī)制。另一方面要引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增量，通過大力發(fā)展綜合承載壓力小的大城市、中小城市和小城鎮(zhèn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化，改變流動人口向人口500萬以上的特大城市過度集中的趨勢，緩解特大城市新增的落戶壓力，尤其要提高中小城市和小城鎮(zhèn)非排他性公共品的供給能力，增加就業(yè)機(jī)會，改善基礎(chǔ)設(shè)施、市場環(huán)境和社會秩序，提高其對人口的吸引力。

五、結(jié)論

特大城市由于初始條件的優(yōu)勢，率先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛，成為外來人口的主要流入地。面對大量外來人口給城市公共品供給造成的壓力，特大城市政府傾向于通過嚴(yán)格的戶籍管制，將外來人口排除在能夠享受排他性公共品的人群范圍之外，以降低公共品的擁擠效應(yīng)，并保留人口增多的產(chǎn)出效應(yīng)，提升了城市潛在的最大人口規(guī)模，同時將節(jié)省下來的公共開支用于提供更好的基礎(chǔ)設(shè)施、市場環(huán)境和社會秩序等非排他性公共品，以最大限度地招商引資，從而吸引更多的外來人口流入。作為外來人口主要組成部分的農(nóng)民工，由于保留效用較低，并不追求獲得城市排他性公共品，而僅看重城市所能提供的非正規(guī)就業(yè)崗位和收入等非排他性公共品，在特大城市的非排他性公共品福利量超過其他城市總公共品福利量的情況下，傾向于向特大城市持續(xù)流動。在政府實(shí)行戶籍管制和農(nóng)民工向特大城市流動的合意均衡下，特大城市戶籍管制被鎖定在了一個自增強(qiáng)的循環(huán)機(jī)制中。

隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口保留效用的提高和結(jié)構(gòu)的變化，其對城市排他性公共品的需求開始不斷上升，而發(fā)展方式由投資驅(qū)動向消費(fèi)驅(qū)動的轉(zhuǎn)變也使城市政府提供排他性公共品的意愿上升，這種變化使特大城市戶籍管制鎖定和農(nóng)民工向特大城市流動鎖定均出現(xiàn)松動，為特大城市退出戶籍管制的自增強(qiáng)機(jī)制提供了有利契機(jī)。當(dāng)前應(yīng)抓住這一有利契機(jī)，消化存量、引導(dǎo)增量，推動戶籍制度改革取得實(shí)質(zhì)性突破。

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[責(zé)任編輯 武玉]