文 《法人》 見(jiàn)習(xí)記者 周喬

修法之難

文 《法人》 見(jiàn)習(xí)記者 周喬

暫時(shí)的擱置并不意味著改革的停止。盡管《證券法》修改刻不容緩，但任何法律的制定與修改都并非一蹴而就?！蹲C券法》修訂歷時(shí)三年之久，至今仍未敲定，可見(jiàn)立法難度之大

千呼萬(wàn)喚始出來(lái)，在剛剛結(jié)束的2017年全國(guó)兩會(huì)上傳出消息，擱置了兩年多的《中華人民共和國(guó)證券法》（下稱《證券法》）修訂工作，重新被提上議程。

《證券法》的修訂關(guān)系到我們國(guó)家資本市場(chǎng)法律制度的頂層設(shè)計(jì)，其中涉及的問(wèn)題較為復(fù)雜，同時(shí)關(guān)系到保護(hù)投資者權(quán)益的內(nèi)容。尤其是2015年證券市場(chǎng)的異常波動(dòng)之后暴露出一些新的問(wèn)題，需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重新進(jìn)行論證。

按照計(jì)劃，新修改的《證券法》修訂草案有望在4月提請(qǐng)審議，這部備受關(guān)注的證券領(lǐng)域“基本法”大修工作，步入快車(chē)道。

三次“修正”一次“修訂”

從20世紀(jì)90年代至今，我國(guó)的證券市場(chǎng)經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展歷程，不斷走向成熟，從缺乏監(jiān)管到監(jiān)管逐步到位，證券業(yè)也逐步成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中一個(gè)重要的行業(yè)。

1992年，國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)和中國(guó)證監(jiān)會(huì)宣布成立，以便加強(qiáng)證券市場(chǎng)的宏觀管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)股票、債券、國(guó)債等有關(guān)工作，保護(hù)人民群眾的利益。

證監(jiān)會(huì)的成立,標(biāo)志著中國(guó)證券市場(chǎng)開(kāi)始逐步納入全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管框架，全國(guó)性市場(chǎng)由此開(kāi)始發(fā)展。中國(guó)證券市場(chǎng)在監(jiān)管部門(mén)的推動(dòng)下，建立了一系列的規(guī)章制度，初步形成了證券市場(chǎng)的法規(guī)體系。

時(shí)隔六年后，也就是1998年12月29日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)證券法》。這部法律是新中國(guó)成立以來(lái)第一部按國(guó)際慣例、由國(guó)家最高立法機(jī)構(gòu)組織而非由政府某個(gè)部門(mén)組織起草的經(jīng)濟(jì)法。

1999年7月1日，《證券法》正式實(shí)施，意味著以法律的形式確認(rèn)了證券市場(chǎng)的地位，也奠定了我國(guó)證券市場(chǎng)的基本法律框架，標(biāo)志著我國(guó)的證券市場(chǎng)法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

此后，由于證券市場(chǎng)的不斷發(fā)展，我國(guó)的《證券法》也經(jīng)歷了3次修正和1次修訂，分別是：2004年8月28日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議第一次修正；2005年10月27日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議修訂；2013年6月29日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議第二次修正；2014年8月31日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議第三次修正。

我國(guó)法律的修改有兩種方式：一種是修正，另一種是修訂。法律的修正是指法定機(jī)關(guān)對(duì)法律的部分條款進(jìn)行的修改，是局部的或者個(gè)別的修改。而法律的修訂則是指法定機(jī)關(guān)對(duì)法律進(jìn)行全面的修改，是整體的修改。

現(xiàn)行的《證券法》于2005年修訂，經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，資本市場(chǎng)的發(fā)展水平、復(fù)雜程度都不可同日而語(yǔ)。修法已是大勢(shì)所趨。

“一讀”后的擱置

《證券法》的此番修訂頗為波折。

2015年3月10日，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議記者會(huì)上說(shuō)，4月下旬全國(guó)人大常委會(huì)將安排審議《證券法》修訂草案。并表示如果順利的話，經(jīng)過(guò)二審及三審，年內(nèi)即可出臺(tái)。

與歷次修法相比，這次修訂較為全面。相關(guān)資料顯示，《證券法》修訂草案共16章338條，其中新增122條，修改185條，刪除22條，相比現(xiàn)行《證券法》可謂“改頭換面”。

隨后的2015年4月20日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議舉行第一次全體會(huì)議，“一讀”審議了全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)提請(qǐng)審議的《證券法》修訂草案。全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員吳曉靈做關(guān)于《證券法》修訂草案的說(shuō)明。其中最引人注目的是，明確了股票發(fā)行注冊(cè)制。

2015年底，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院實(shí)行股票發(fā)行注冊(cè)制改革。按照慣例，法律修訂須經(jīng)過(guò)三讀通過(guò)后正式發(fā)布實(shí)施，在一讀和二讀間會(huì)公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，通常來(lái)講，修訂草案的意見(jiàn)征求時(shí)間是一個(gè)月。

就在大家以為一切塵埃落定之際，2015年年中，我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)生劇烈波動(dòng)，導(dǎo)致《證券法》修訂進(jìn)程被暫時(shí)擱置。與此同時(shí)，也給《證券法》修訂工作提供了新的思考，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真將這次市場(chǎng)危機(jī)的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)融匯到立法進(jìn)程當(dāng)中。

在中國(guó)證券法學(xué)研究會(huì)于2015年7月召開(kāi)《證券法》修訂草案研討會(huì)上，有專家建議，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化關(guān)于管控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容?！蹲C券法》應(yīng)增設(shè)證券期貨市場(chǎng)失靈應(yīng)急預(yù)案制度，全面規(guī)定市場(chǎng)失靈的分級(jí)、預(yù)防、預(yù)警、處置程序與應(yīng)急保障措施等內(nèi)容。

2016年3月9日，張德江委員長(zhǎng)在做全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告時(shí)表示，將繼續(xù)修改《證券法》，并表示2016年將至少完成二審；如果進(jìn)展順利，可完成三審并通過(guò)。這意味著《證券法》修訂再次被列入全國(guó)人大2016年的立法計(jì)劃中，也明確將在當(dāng)年12月份上會(huì)審議《證券法》修訂草案。

但在年底的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議上，《證券法》修訂草案卻不在審議內(nèi)容中。也就是說(shuō)這次審議又被“爽約”。

2017年3月，《證券法》修訂在歷經(jīng)一波三折后，終于再次提上議事日程

修訂重啟，迎來(lái)“二讀”

2017年3月，《證券法》修訂在歷經(jīng)一波三折后，終于再次提上議事日程。

按照規(guī)劃，4月底《證券法》修訂草案將迎來(lái)“二讀”，即再次提交全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議。根據(jù)當(dāng)前的進(jìn)程，“三讀”有望安排在今年8月份之后，因此年內(nèi)新的《證券法》出臺(tái)的希望很大。

據(jù)了解，這次將提交人大常委審議的新版《證券法》修訂草案較“一讀”時(shí)有了很大變化。由于當(dāng)時(shí)的《證券法》修訂草案涉及了注冊(cè)制。注冊(cè)制問(wèn)題成了此次修改最為注目的一個(gè)話題。

“對(duì)于注冊(cè)制在二審中怎么寫(xiě)，沒(méi)有把握?！比珖?guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈在今年的“兩會(huì)”上也表示，并強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)沒(méi)必要對(duì)注冊(cè)制那么害怕，無(wú)論是核準(zhǔn)制還是注冊(cè)制，核心是讓上市公司全面準(zhǔn)確及時(shí)披露信息，中介機(jī)構(gòu)對(duì)信息披露負(fù)責(zé)。

吳曉靈提到，《證券法》修訂草案一審稿對(duì)于基本交易制度、多層次資本市場(chǎng)、投資者保護(hù)等方面有了較多的表述、更多的進(jìn)步，這些內(nèi)容也將在二審稿中體現(xiàn)。

此前，證監(jiān)會(huì)主席劉士余亦在今年2月26日國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，總結(jié)了上任一年多以來(lái)的監(jiān)管工作以穩(wěn)、嚴(yán)、進(jìn)為主，證監(jiān)會(huì)亦充分發(fā)揮交易所的一線監(jiān)管職能，創(chuàng)新了投資者權(quán)益保護(hù)的手段和機(jī)制，多次亮劍違法違規(guī)的資本大鱷，嚴(yán)懲侵蝕廣大中小投資者利益的不法分子。

劉士余并回應(yīng)了關(guān)于為了注冊(cè)制而修改《證券法》的提法，指出是對(duì)修法的誤解。同時(shí)強(qiáng)調(diào)了修訂《證券法》要總結(jié)資本市場(chǎng)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)最新市場(chǎng)形勢(shì)，修訂補(bǔ)充落后條款。

參與《證券法》修改課題研究的中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院楊東教授此前在接受媒體采訪時(shí)表示，一些創(chuàng)新舉措直接暫停，不在《證券法》里體現(xiàn)?！耙蛔x”中曾設(shè)想了不少創(chuàng)新性改革，包括注冊(cè)制的推出、金融產(chǎn)品的創(chuàng)新、機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新、適當(dāng)混業(yè)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新等，但現(xiàn)在這些創(chuàng)新的步伐放緩。

多種跡象表明，2015年底人大常委會(huì)已經(jīng)授權(quán)國(guó)務(wù)院實(shí)行股票發(fā)行注冊(cè)制改革，這次《證券法》修訂將不會(huì)再體現(xiàn)。但暫時(shí)的擱置并不意味著改革的停止。盡管《證券法》修改刻不容緩，但任何法律的制定與修改都并非一蹴而就。

作為中國(guó)證監(jiān)會(huì)三任主板發(fā)行審核委員會(huì)委員，中國(guó)政法大學(xué)研究生院常務(wù)副院長(zhǎng)李曙光教授曾表示，“修法是一件非常高難度的事情，一定要充分博弈。如果《證券法》能夠形成方向性正確、隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)脈搏跳動(dòng)，那就是一部好的法律。”