張永衡

【摘 要】以招標(biāo)投標(biāo)方式確定供應(yīng)商能夠充分發(fā)揮市場內(nèi)在的競爭機制，是一種有序擇優(yōu)的交易方式。住房公積金受委托銀行通過招標(biāo)方式確定，不僅提高了住房公積金制度運行的透明度，而且提升了住房公積金管理水平，實現(xiàn)資金保值增值及服務(wù)質(zhì)量提升。文章基于對住房公積金受委托銀行招投標(biāo)研究，針對招標(biāo)過程中面臨的公開招標(biāo)或者邀請招標(biāo)的招標(biāo)方式選擇問題，以及自主招標(biāo)或者委托招標(biāo)的招標(biāo)模式選擇問題進行了比較分析，提出了有利于住房公積金事業(yè)發(fā)展的公開招標(biāo)方式和委托招標(biāo)模式的建設(shè)性建議。

【關(guān)鍵詞】住房公積金；招標(biāo)項目；招標(biāo)方式；招標(biāo)模式

【中圖分類號】F293.3 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）09-0066-03

0 引言

住房公積金是民生資金，是為廣大繳存人員提供購買基本住房的保障資金，是屬于繳存人員的私有財產(chǎn)。長期以來，因住房公積金管理缺乏透明度、存在暗箱操作、與銀行之間存在利益輸送等問題，導(dǎo)致住房公積金行業(yè)的腐敗案件屢禁不止，住房公積金管理制度備受社會爭議。為革除制度弊端，國務(wù)院從全局出發(fā)，結(jié)合行業(yè)實際，于2015年公布《住房公積金管理條例（修訂送審稿）》（簡稱《送審稿》）征求意見，該《送審稿》明確規(guī)定要通過招標(biāo)方式確定住房公積金受委托銀行。該規(guī)定可謂是正中要害，釜底抽薪，鑒于招投標(biāo)程序的公開、公平、公正，不僅能夠斬斷利益輸送的鏈條，而且能夠引入競爭機制，促進住房公積金制度創(chuàng)新發(fā)展。

招標(biāo)投標(biāo)制度是舶來品，自改革開放之初，我國就引進該制度，從開始的照抄照搬，發(fā)展到契合實際，經(jīng)歷了多次修改與完善，如今，招標(biāo)投標(biāo)資金規(guī)模不斷增大，招標(biāo)范圍涉及國民經(jīng)濟的部門領(lǐng)域不斷拓展[1]，不僅招標(biāo)投標(biāo)制度越來越健全，而且積累了豐富的招標(biāo)投標(biāo)實踐經(jīng)驗，客觀上為住房公積金受委托銀行招標(biāo)投標(biāo)活動提供了條件。

1 住房公積金受委托銀行招標(biāo)方式的分析

1.1 招標(biāo)方式的分類及基本內(nèi)涵

依據(jù)我國《政府采購法》第二十六條及《招標(biāo)投標(biāo)法》第十條之規(guī)定，招標(biāo)方式分為公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)。公開招標(biāo)是招標(biāo)人通過有權(quán)機關(guān)指定的網(wǎng)站或其他媒體上發(fā)布招標(biāo)公告，邀請所有符合招標(biāo)條件的不特定的法人或者其他社會組織參加投標(biāo)活動，招標(biāo)人依法定程序從中擇優(yōu)確定中標(biāo)單位的招標(biāo)方式；邀請招標(biāo)是指招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項目的基本要求及潛在供應(yīng)商的資質(zhì)、信用、業(yè)績，預(yù)選不少于3個投標(biāo)人，向其發(fā)出投標(biāo)邀請書參加投標(biāo)活動，招標(biāo)人以法定程序從中擇優(yōu)確定中標(biāo)單位的招標(biāo)方式。

1.2 公開招標(biāo)與邀請招標(biāo)的區(qū)別

（1）發(fā)布招標(biāo)信息的形式。公開招標(biāo)是通過在官方指定的網(wǎng)站或其他媒體上發(fā)布公告的形式；邀請招標(biāo)是通過發(fā)布投標(biāo)邀請書的形式。

（2）邀請的投標(biāo)主體范圍。公開招標(biāo)面向社會邀請不特定的符合招標(biāo)條件的法人或者單位；邀請招標(biāo)是邀請已知的特定數(shù)量的法人或者單位。

（3）公開透明程度。公開招標(biāo)通過官方指定的權(quán)威媒體發(fā)布信息，對于所有潛在投標(biāo)單位而言，信息是對等的，程序是公開透明的；邀請招標(biāo)通過向個別潛在投標(biāo)單位發(fā)布招標(biāo)信息，受眾明顯不足，公開透明程度不夠，易滋生腐敗等不法行為。

（4）競爭激烈程度。公開招標(biāo)公開發(fā)布信息，能夠使?jié)撛诘耐稑?biāo)人及時了解招標(biāo)信息，沒有區(qū)域限制，來參與投標(biāo)的單位數(shù)量和質(zhì)量要遠(yuǎn)超邀請招標(biāo)的投標(biāo)人數(shù)，競爭激烈程度明顯高于邀請招標(biāo)。

（5）適用范圍。由于公開招標(biāo)方式信息發(fā)布及時、程序公開透明、公平競爭，能夠擇優(yōu)確定中標(biāo)人，適用領(lǐng)域廣泛。不過公開招標(biāo)也存在弊端，比如由于投標(biāo)人眾多，一般耗時比較長[2]，經(jīng)濟成本比較高。對與金額較小、專業(yè)性強、短時間內(nèi)需要完成的招標(biāo)項目，適合選用邀請招標(biāo)方式。邀請招標(biāo)在潛在投標(biāo)人的選擇和通知形式上與公開招標(biāo)有所不同[3]，但是在適用的原則和程序方面是相同的，對外公開并接受監(jiān)督，能夠彌補公開招標(biāo)之不足。

1.3 住房公積金受委托銀行招標(biāo)項目

（1）住房公積金受委托銀行招標(biāo)項目（簡稱招標(biāo)項目）內(nèi)容。一是受委托銀行的資質(zhì)條件及風(fēng)險防范等綜合能力。二是受委托銀行具備開展住房公積金業(yè)務(wù)的條件，即能夠及時、高效地辦理住房公積金賬戶設(shè)立、定期繳存、合規(guī)支取、發(fā)放貸款、資金結(jié)算等住房公積金業(yè)務(wù)及協(xié)助開展歸集擴面工作。三是住房公積金政策執(zhí)行情況，信貸服務(wù)質(zhì)量及金融法規(guī)遵守情況；四是受委托銀行做出的商務(wù)承諾，包括但不限于持續(xù)提升服務(wù)質(zhì)量、信息化建設(shè)、降低手續(xù)費用、存貸款利率最優(yōu)化。

（2）招標(biāo)項目的特點。一是購買服務(wù)為主。招標(biāo)選擇銀行實質(zhì)就是選擇銀行的服務(wù)，將招標(biāo)項目內(nèi)容細(xì)化為4個部分，基于招標(biāo)實踐，多角度、全方位地評價投標(biāo)銀行。二是購買服務(wù)的項目資金不確定。受委托銀行的服務(wù)費用或者手續(xù)費用的支付比例是依照國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組制定的《關(guān)于加強住房公積金管理意見》明確規(guī)定，歸集手續(xù)費率一般按當(dāng)年住房公積金歸集額的0.5%確定，貸款手續(xù)費率按不高于貸款利息收入的5%確定?？梢?，受委托銀行在一定期限內(nèi)能獲得的服務(wù)費用與其業(yè)務(wù)量密切相關(guān)。三是期間較長。由于合作銀行需要開發(fā)與住房公積金業(yè)務(wù)兼容的系統(tǒng)或者開發(fā)辦理住房公積金業(yè)務(wù)的獨立系統(tǒng)，不論何種系統(tǒng)，都需要投入大量資金和時間成本，且短時間難以獲得回報，招標(biāo)項目期間一般在5年左右。

1.4 住房公積金受委托銀行招標(biāo)方式的確定

經(jīng)過對招標(biāo)方式的分析比較，綜合考量招標(biāo)項目的內(nèi)容及特點，鑒于以下理由，選擇公開招標(biāo)方式比較合適。

（1）基于住房公積金制度層面的考慮。住房公積金制度是國家為了住房商品化改革而設(shè)計制定，其措施是通過將先前的實物分配轉(zhuǎn)變成貨幣分配，目的是增強廣大職工的住房消費能力，保障居民的基本住房需求。受委托銀行有先前的指定模式革新為招標(biāo)模式，這一變革不僅僅是增加或者減少幾家銀行，而是意味著住房公積金管理制度內(nèi)在管理機制的革新，涉及億萬元資金的安全、存放、增值、調(diào)配等內(nèi)容；涉及對受委托銀行的管理、考核、服務(wù)提升等內(nèi)容；涉及壓縮住房公積金管理委員會和管理中心的權(quán)力空間，減少權(quán)力尋租的可能。具有如此重要意義的革新，應(yīng)當(dāng)在公開透明的機制或者方式下進行，并接受各方監(jiān)督。

（2）基于住房公積金業(yè)務(wù)體量的考慮。住房公積金制度具有強制性，以行政法規(guī)的形式，要求國家機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)等單位必須按照規(guī)定為其職工繳存住房公積金，在全國范圍內(nèi)乃至某個地市，住房公積金的業(yè)務(wù)量都是可觀的。住房公積金經(jīng)過20余年的發(fā)展，已積累大量的資金，即便是備用資金緊張時，年末仍保有大量的繳存余額及貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金。此外，近年新增住房公積金業(yè)務(wù)量明顯提升，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《全國住房公積金2016年年度報告》顯示，2016年年末，住房公積金繳存余額為45 627.85億元，累計提取貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金為1 488.94億元，發(fā)放個人住房貸款共327.49萬筆、12 701.71億元，繳存余額和貸款筆數(shù)數(shù)量驚人，吸引了相當(dāng)數(shù)量的銀行參與競爭，展開角逐。

（3）基于對合作銀行要求高、合作時間長的考慮。住房公積金服務(wù)對象涉及數(shù)萬家單位、數(shù)億個職工，任務(wù)繁重；所辦理的業(yè)務(wù)金融性強，對操作人員要求具備高度的責(zé)任感，對銀行要求具備完善的管理制度；住房公積金管理中心是事業(yè)單位，是政府的窗口單位，要求操作人員有熱情的服務(wù)態(tài)度、嫻熟的業(yè)務(wù)技能；承辦住房公積金業(yè)務(wù)，具備金融風(fēng)險防范等能力及住房公積金的增值保值等。此外，開展住房公積金業(yè)務(wù)的銀行前期都要進行較大數(shù)額的資金、人員、技術(shù)等方面的投入，耗時較長、成本較高，短時間內(nèi)難以收回成本。

2 住房公積金受委托銀行的招標(biāo)模式

2.1 招標(biāo)模式分類及選擇

招標(biāo)模式分為委托招標(biāo)和自行招標(biāo)2種模式，其分類的依據(jù)是《招標(biāo)投標(biāo)法》第十二條第一款和第二款之規(guī)定，委托招標(biāo)是指招標(biāo)人選擇招標(biāo)代理機構(gòu)，以招標(biāo)人的名義在授權(quán)范圍內(nèi)開展招標(biāo)活動。自行招標(biāo)是指招標(biāo)人在具備編制招標(biāo)文書及組織評標(biāo)的能力的前提下，自行組織招標(biāo)活動。

住房公積金受委托銀行招標(biāo)宜采用委托招標(biāo)模式，具體理由如下。

（1）委托招標(biāo)的優(yōu)勢。招標(biāo)代理機構(gòu)具有專業(yè)的經(jīng)驗豐富的代理人員，能夠提供全方位的技術(shù)咨詢和專業(yè)化服務(wù)，確保招標(biāo)活動有序推進，避免因招標(biāo)而出現(xiàn)紛爭，影響招標(biāo)項目的進展。

（2）自行招標(biāo)的不足。招標(biāo)過程中，招標(biāo)人的權(quán)力控制受限，易出現(xiàn)道德風(fēng)險，人為操縱中標(biāo)結(jié)果；組織招標(biāo)的工作人員往往專業(yè)水平不高，缺乏招標(biāo)的實踐經(jīng)驗；招標(biāo)文書的編制易出現(xiàn)缺陷或者錯誤，從而導(dǎo)致招標(biāo)過程不規(guī)范，或發(fā)生歧義，或產(chǎn)生投訴，甚至導(dǎo)致招標(biāo)失敗[4]。

（3）住房公積金行業(yè)的實際。《送審稿》明確規(guī)定以招標(biāo)方式確定受委托銀行，目的之一在于限制各地住房公積金管理委員會或者管理中心的權(quán)力，規(guī)范對受委托銀行的管理，一旦自行招標(biāo)，必將落入窠臼。2016年年末，全國共設(shè)立住房公積金管理中心342個，除少數(shù)一、二線城市可能具備自行招標(biāo)要求外，絕大部分城市住房公積金管理中心不能滿足招標(biāo)所需的專業(yè)技術(shù)人員，也無招標(biāo)經(jīng)驗。從前文提到的招標(biāo)內(nèi)容部分可以看出，涉及銀行信息化技術(shù)、銀行風(fēng)險防范等評價內(nèi)容、金融法律法規(guī)執(zhí)行情況、招標(biāo)合同擬定等問題，專業(yè)性要求較高。

2.2 委托招標(biāo)模式下代理機構(gòu)的確定

《送審稿》第十一條第三款規(guī)定，住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的具有公益性質(zhì)的事業(yè)單位。招標(biāo)項目涉及公共資源，招標(biāo)主體是事業(yè)單位，是否可按照《政府采購法》規(guī)定，以政府采購方式委托集中采購機構(gòu)（又稱公共資源交易中心）開展招標(biāo)事宜，如此最好。然而，依照《政府采購法》第二條第二款規(guī)定，政府采購是指使用財政性資金采購貨物、工程、服務(wù)，而受托銀行招標(biāo)項目沒有或者不確定項目資金，依據(jù)招標(biāo)后銀行提供服務(wù)獲得的歸集手續(xù)費和貸款手續(xù)費作為對價，這些費用的支付是從增值收益中列支，并非完全意義上的財政性資金。現(xiàn)實中，由于各地公共資源交易中心理解不同，執(zhí)行情況有別，以政府采購形式開展招標(biāo)存在爭議，缺乏明確的法律依據(jù)，但是，隨著政府采購法向公共采購法的演變，終究會進入公共資源交易中心。

依照《招標(biāo)投標(biāo)法》及《政府采購法》的規(guī)定，委托招標(biāo)代理機構(gòu)開展受委托銀行招標(biāo)是可取的，在委托招標(biāo)代理機構(gòu)時，應(yīng)選擇符合資質(zhì)要求、經(jīng)營業(yè)績豐富、信用狀況良好、招標(biāo)代理人員執(zhí)業(yè)水平高和經(jīng)驗豐富的招標(biāo)代理機構(gòu)。

3 結(jié)語

本文在新《住房公積金管理條例》出臺之際，探討住房公積金受委托銀行的招標(biāo)方式和招標(biāo)模式，為具體條款的落實提供參考和借鑒。圍繞公開透明、公平公正、充分競爭、擇優(yōu)選聘的價值評判，提出公開招標(biāo)方式和委托模式，需要明確的是，在委托模式下如果情況允許優(yōu)先選擇集中采購機構(gòu)。

參 考 文 獻

[1]張千均.我國招投標(biāo)制度的立法缺陷及對策研究[J].成都行政學(xué)院學(xué)報，2008（5）：64-66，76.

[2]何紅鋒，焦洪寶.公開招標(biāo)中實現(xiàn)適度競爭的思考[J].建筑市場與招標(biāo)投標(biāo)，2004（1）：15-16.

[3]王李平.邀請招標(biāo)的缺陷及完善措施[J].建筑經(jīng)濟，2008（2）：155-156.

[4]崔翯.委托招標(biāo)優(yōu)勢和自行招標(biāo)劣勢分析[J].民營科技，2013（4）：151，271.

[責(zé)任編輯：陳澤琦]