〔提 要〕上海合作組織擴員是印巴兩國與上合組織創(chuàng)始成員國深思熟慮后的慎重決定。擴員順利實施得益于相互需要增強、內(nèi)外環(huán)境變化和擴員制度完善三個條件。擴員是上合組織發(fā)展壯大的必經(jīng)階段。印巴兩國加入上合組織為成員國經(jīng)濟發(fā)展、貿(mào)易融通、能源合作、交通互聯(lián)、安全合作帶來了新機遇。為充分利用擴員機遇，上合組織需妥善處理決策效率、共同身份構(gòu)建、不同互聯(lián)互通思路整合等挑戰(zhàn)，弱化擴員副作用。

〔關(guān) 鍵 詞〕上合組織擴員、地區(qū)一體化、區(qū)域合作

〔作者簡介〕白聯(lián)磊，中國國際問題研究院歐亞研究所助理研究員

〔中圖分類號〕D814.1

〔文獻標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2017）6期0056-14

2017年6月，上海合作組織在阿斯塔納召開元首峰會，通過了給予印度、巴基斯坦上合組織成員國地位的決議。擴員是上合組織發(fā)展史上的一件大事，不僅意味著面積、人口、經(jīng)濟總量的擴大，也令中亞和南亞更緊密地聯(lián)系在一起。擴員后，上合組織將在經(jīng)濟、能源、交通和安全合作方面迎來新機遇。與此同時，擴員也可能帶來新的挑戰(zhàn)。深入剖析擴員機遇，預(yù)估可能挑戰(zhàn)，有助于最大程度趨利避害、兌現(xiàn)擴員紅利，對上合組織健康和可持續(xù)發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

一、擴員是各方的慎重選擇

印巴加入之前，上合組織潛在的擴員對象有四個——蒙古國、印度、巴基斯坦和伊朗，均為上合組織觀察員國。蒙古國并未提出加入申請，伊朗長期遭受制裁的事實影響其加入。因而，印巴成為最具潛力的擴員對象。

印巴在2005年成為上合組織觀察員國。兩國與上合組織經(jīng)歷了12年的接觸和互動。在這個過程中，印巴加入上合組織的意愿逐漸明朗和堅定，上合組織接納印巴的共識也逐漸達成。因此，印巴加入上合組織是兩國與上合組織創(chuàng)始成員國深思熟慮后的慎重決定。概而觀之，擴員的順利實施得益于三個條件。

第一，印巴作為觀察員國參與上合組織活動，與創(chuàng)始成員國互動增加，相互信任和需要增強。2004年6月，上合組織啟動了觀察員機制，第二年，印度和巴基斯坦申請并成為觀察員國，兩國開始定期參加上合組織年度會議，向成為正式成員國邁進一步。2009年，葉卡捷琳堡峰會上，四個觀察員國開始參加元首會議，成員國與觀察員國的關(guān)系進一步密切。這個過程中，印巴對上合組織的認(rèn)識逐漸深入，上合組織成員國對印巴兩國的信任度和重視度也在提升，特別是印巴對促進區(qū)域經(jīng)濟合作、推進阿富汗和平進程的獨特優(yōu)勢得到認(rèn)可。

第二，國際環(huán)境和內(nèi)部關(guān)系變化加快擴員決策。從國際環(huán)境看，2014年前后，美國亞太再平衡戰(zhàn)略的推出、烏克蘭危機，客觀上凸顯了上合組織凝聚成員國力量、抵抗外部壓力的價值，從而促使上合組織更加重視擴員對自身發(fā)展的意義。從內(nèi)部關(guān)系看，2014年以來，中俄戰(zhàn)略互信和戰(zhàn)略協(xié)作增強，對兩國在擴員問題上達成共識產(chǎn)生積極影響。歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟的建立、“一帶一路”倡議的提出和推進等，讓中亞地區(qū)獲得了區(qū)域經(jīng)濟合作的新動力，一定程度上弱化了中亞成員國對擴員可能削弱中亞中心地位的擔(dān)憂。

第三，擴員制度完善與印巴加入意愿相互促進。2010年6月，上合組織塔什干峰會批準(zhǔn)了《上海合作組織接收新成員條例》和《上海合作組織程序規(guī)則》。在此背景下，印度表達了成為上合組織正式成員國的愿望。巴基斯坦則于2010年在所有觀察員國中首個正式提出加入上合組織的申請。 2014年，上合組織杜尚別峰會批準(zhǔn)《給予上海合作組織成員國地位程序》和《關(guān)于申請國加入上海合作組織義務(wù)的備忘錄范本》修訂案，意味著上合組織擴員程序基本明確。這促使印度外長斯瓦拉吉于2014年杜尚別峰會上正式提交了加入上合組織的申請。

二、擴員帶來新機遇

印巴作為世界人口大國和地區(qū)軍事、經(jīng)濟大國，其加入上合組織為促進經(jīng)濟發(fā)展與貿(mào)易合作、增進地區(qū)安全等創(chuàng)造了新機遇。

（一）經(jīng)濟發(fā)展和貿(mào)易合作

經(jīng)濟合作是上合組織發(fā)展的兩個輪子之一。經(jīng)濟合作因范圍廣、層次多、關(guān)系民生，重要性日益上升。印度和巴基斯坦分別是世界和地區(qū)經(jīng)濟大國，根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，2016年，按照當(dāng)年匯率計算，印度GDP排名世界第7，巴基斯坦排名世界第41。在加入上合組織之前，兩國GDP、對外貿(mào)易總量、吸引外來直接投資總額分別相當(dāng)于上合組織全體成員國的20.06%、19.95%和22.85%，而兩國人口總和則相當(dāng)于上合組織成員國總和的95.45%。（表1）兩國加入上合組織將為成員國經(jīng)濟發(fā)展、貿(mào)易合作創(chuàng)造良好機遇。

表1 2016年上合組織成員國經(jīng)濟狀況比較

GDP總量（億美元） 人均GDP

（現(xiàn)值美元） 外貿(mào)總額占

GDP（%） 人口 （百萬） FDI凈流入占GDP（%）

印度 22635 1709 40 1，324 2.08

巴基斯坦 2837 1468 25 193 0.36

中國 111991 8123 37 1，379 1.52

俄羅斯 12832 8748 46 147 2.57

哈薩克斯坦 1337 7510 62 18 3.57②

吉爾吉斯斯坦 66 1077 111① 6 17.06③

塔吉克斯坦 70 796 53 9 4.95

烏茲別克斯坦 672 2111 42 32 1.60④

注：①②③④為2015年數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)來源：世界銀行開放數(shù)據(jù)庫，https：//data.worldbank.org/indicator。

1. 促進成員國經(jīng)濟發(fā)展

印巴長期經(jīng)濟增長前景較好，將成為上合組織成員國經(jīng)濟成長的機遇。1990—2016年，印度和巴基斯坦年均經(jīng)濟增長率分別為5.35%和5.18%，在上合組織成員國中僅次于中國。2016年，按當(dāng)年匯率計算的印巴人均GDP分別為1709美元和1468美元，屬于世界銀行劃定的中低收入水平。因此，印巴經(jīng)濟增長具有起點低、增長快的后發(fā)經(jīng)濟體特點，借助上合組織已有和即將推出的經(jīng)貿(mào)和交通便利化措施，各成員國有望利用印巴經(jīng)濟崛起的歷史契機實現(xiàn)共同發(fā)展。

印巴人口優(yōu)勢突出，有助于緩解上合組織成員國勞動人口老齡化的總體趨勢。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計，印度自1966年開始，巴基斯坦自1992年開始，人口撫養(yǎng)比逐年下降，意味著人口紅利將持續(xù)釋放，成為經(jīng)濟增長的動力。相比之下，中國和俄羅斯的人口撫養(yǎng)比分別從2011年和2009年開始上升，老齡化將成為經(jīng)濟增長的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，印巴人口撫養(yǎng)比仍然高于中俄，但是人口紅利已經(jīng)對經(jīng)濟增長產(chǎn)生積極影響。在未來的全球經(jīng)濟周期中，印巴兩國充裕的勞動力資源將扮演無可替代的角色。兩國加入上合組織后，有望通過跨國產(chǎn)業(yè)分工，實現(xiàn)人力資源的跨國再分配和再利用，從而促進上合組織成員國經(jīng)濟的包容性增長。

2. 促進成員國貿(mào)易合作

印巴工農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)較為完整，具有開展對外貿(mào)易和產(chǎn)能合作的有利條件。印巴加入上合組織后，8個成員國分別處于不同的發(fā)展階段，有利于開展跨國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)分工和貿(mào)易合作。從進出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，印巴以出口礦物產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)原材料和初級制成品為主，俄羅斯以出口能源和礦產(chǎn)品為主，中亞成員國主要出口能源、礦產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品及少量初級制成品，而中國則主要出口技術(shù)和資本密集型的工業(yè)制成品。印巴出口貨物類型與中亞國家接近，但制造業(yè)水平稍高，且貿(mào)易規(guī)模巨大，其加入上合組織將令上合組織成員國貿(mào)易類型更加多樣化。

目前，巴基斯坦為推進和中亞國家的貿(mào)易合作做了大量基礎(chǔ)性工作。2015年3月22日，巴基斯坦發(fā)布《2015—2018年戰(zhàn)略貿(mào)易政策框架》，提出盡快完成巴基斯坦—阿富汗跨境貿(mào)易協(xié)定，加快阿富汗—巴基斯坦—塔吉克斯坦跨境貿(mào)易協(xié)定談判，重啟中國—巴基斯坦—吉爾吉斯斯坦—哈薩克斯坦四國過境貿(mào)易協(xié)議，由巴基斯坦商務(wù)部牽頭推動巴基斯坦—阿富汗和中亞地區(qū)經(jīng)濟一體化的制度框架規(guī)劃。印度也在利用IT產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、生物技術(shù)等方面的優(yōu)勢積極拓展中亞、俄羅斯的市場，特別是希望建設(shè)以印度為核心、以中亞為對象的客戶關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為對象國提供醫(yī)療、文化、教育等方面的服務(wù)產(chǎn)品。此外，印巴快速工業(yè)化對能源、礦產(chǎn)品需求巨大，也將促進上合組織在相關(guān)產(chǎn)業(yè)的合作。

（二）能源合作和交通聯(lián)通

印巴重視中亞能源潛力，希望開辟和中亞的能源、貿(mào)易通道。兩國加入上合組織后，通過上合組織交通及貿(mào)易便利化機制，可為中亞國家走向海洋提供更佳機遇。兩國與其他成員國需求互補、相向而行，將為上合組織能源和交通合作提供寶貴機遇。

1. 擴大能源合作

印巴兩國都是能源凈消費國。截至2016年，印度是繼中國、美國之后世界第三大一次能源消費國。隨著印度工業(yè)化和城市化的推進，印度的對外能源依存度將超過85%，能源也將成為印度最主要的戰(zhàn)略關(guān)切。巴基斯坦能源匱乏且消費結(jié)構(gòu)失衡。2014年，巴基斯坦石油和天然氣消費占能源總消費的79%，消費量預(yù)計年均增長5.7%和7.5%。巴基斯坦天然氣基本自給，但石油自給率低，80%以上石油消費依賴進口。 印巴希望獲得穩(wěn)定的外部能源供應(yīng)，提高能源進口多元化水平，能源豐富的中亞、俄羅斯是其重要的合作對象。

印度希望通過陸上通道獲取中亞能源，促進能源進口多元化，避免海上運輸風(fēng)險。巴基斯坦希望通過與陸上鄰國的電力貿(mào)易，彌補發(fā)電能力缺口。在加入上合組織之前，印巴都已和中亞國家開展能源合作。2011年4月，印度和哈薩克斯坦簽訂《和平利用核能合作協(xié)定》，決定在核燃料供應(yīng)、核醫(yī)學(xué)、鈾礦開采、核電站建設(shè)運營等方面開展合作。印度石油天然氣公司則與哈薩克斯坦國家油氣公司簽訂協(xié)定，收購后者薩特帕耶夫勘探區(qū)塊25%的權(quán)益。電力短缺的巴基斯坦積極謀求從鄰國進口電力。2016年3月，巴基斯坦和土庫曼斯坦簽署協(xié)議，決定由土庫曼斯坦經(jīng)阿富汗向巴基斯坦提供電力。 2016年5月，CASA-1000（中亞—南亞電力1000計劃）項目啟動，計劃由塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦為巴基斯坦供應(yīng)1000兆瓦電力。

但是，印巴兩國與中亞并不接壤，這成為影響兩國與中亞國家能源合作的突出問題。印巴加入上合組織后，中、俄、中亞、印巴連成一片，印巴深入開展與中亞能源、貿(mào)易合作的訴求，與歐亞區(qū)域合作進程相互促進，有望為上合組織能源合作打開新局面。

2. 促進互聯(lián)互通

印巴均致力于溝通中亞，其先導(dǎo)項目就是推進交通設(shè)施的互聯(lián)互通。目前，印巴和中亞國家通過雙邊努力，已經(jīng)在交通聯(lián)通方面做了大量工作，奠定了較好的基礎(chǔ)。

巴基斯坦加入了國際陸路運輸協(xié)定（TIR Convention），希望幫助企業(yè)進入中亞市場，也方便中亞國家借助巴基斯坦港口走向世界。巴基斯坦作為中亞區(qū)域經(jīng)濟合作框架（CAREC）的成員國，正積極參與跨境道路建設(shè)，推進跨境物流便利化，希望通過跨境交通便利化，促進與中亞國家的貿(mào)易關(guān)系。2006年6月，巴時任總統(tǒng)穆沙拉夫曾表示，“巴基斯坦是上合組織成員國進入阿拉伯海和南亞的天然橋梁”。作為“一帶一路”倡議的旗艦項目，中巴經(jīng)濟走廊是發(fā)揮巴基斯坦“天然橋梁”作用的載體。隨著中巴經(jīng)濟走廊的建成，不僅中國，中亞各國乃至俄羅斯的人員、資源都可經(jīng)中巴經(jīng)濟走廊走向印度洋。中國、俄羅斯、中亞、南亞有望藉此構(gòu)建更緊密的相互依賴關(guān)系，命運共同體的輪廓會更加清晰。

印度版互聯(lián)互通倡議以“北南運輸走廊”為代表。該項目最早由俄羅斯、印度和伊朗在2002年提出，目的是建立自南向北海陸兼顧的南亞—歐洲運輸通道。印度正在著力建設(shè)伊朗恰巴哈爾港，希望以此為樞紐，建立印度經(jīng)伊朗到阿富汗和中亞國家的交通線路。此外，印度還提出“香料之路”、“季風(fēng)計劃”、“自由走廊”等互聯(lián)互通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，涵蓋東非、中東、東南亞的印度洋地區(qū)。2012年6月，印度還啟動“連接中亞政策”，希望通過全方位接觸，挖掘和中亞“大周邊”的合作潛力。

上合組織有望成為中印互聯(lián)互通合作新平臺。印度版互聯(lián)互通與“一帶一路”倡議在地域范圍、合作內(nèi)容方面有所重疊，為兩國合作提供了機會。但印度對中巴經(jīng)濟走廊存在誤解，表現(xiàn)出較強的對華戰(zhàn)略疑慮，不利于兩國在“一帶一路”框架下的合作。印度加入上合組織后，將互聯(lián)互通作為重要政策目標(biāo)，而上合組織也已在國際道路運輸和貿(mào)易便利化、標(biāo)準(zhǔn)和政策對接等方面做了大量基礎(chǔ)性工作，這為中印在上合組織框架下開展互聯(lián)互通合作創(chuàng)造了條件。這意味著上合組織有潛力成為中印互聯(lián)互通合作新平臺。

（三）地區(qū)安全合作

印巴軍事實力雄厚。根據(jù)“環(huán)球軍力”（Global Firepower）的統(tǒng)計，印度軍事實力排名世界第四，位居美國、俄羅斯和中國之后，巴基斯坦排名世界第14位。印巴加入上合組織將顯著增強后者的整體軍事實力，提高維護地區(qū)安全的能力，特別是促進上合組織在打擊三股勢力、防范阿富汗動蕩因素外溢等方面的合作。

1. 打擊三股勢力

印巴將打擊三股勢力作為安全工作重點。印度長期遭受恐怖主義、分離主義和毒品販賣等非傳統(tǒng)安全的傷害。美國國務(wù)院發(fā)布的報告顯示，2016年全球55%的恐襲發(fā)生在伊拉克、阿富汗、巴基斯坦、印度和菲律賓這五個國家。印度恐怖襲擊的發(fā)動者既有本土恐怖組織，也有域外恐怖組織。本土恐怖組織中，既有“印度圣戰(zhàn)者”、“德干圣戰(zhàn)者”等宗教極端主義，也有納薩爾派武裝等貧民軍事力量，還有“阿薩姆聯(lián)合解放組織”等分離主義武裝。形形色色的恐怖和極端勢力成為印度國家發(fā)展的巨大威脅。

巴基斯坦恐怖勢力主要為宗教極端主義分子，且受到阿富汗恐怖組織的滲透。盤踞于西北邊境省份的跨境恐怖組織已成為巴基斯坦安全痼疾。巴基斯坦俾路支省的分離主義傾向嚴(yán)重，誕生了種類繁多的武裝組織，如俾路支解放軍、俾路支共和軍、俾路支民族運動等。其中，俾路支解放軍在俾路支的奎達、博萊等地頻繁活動，多次襲擊政府設(shè)施、輸油管線、道路干線等。俾路支省的布格蒂反叛組織則多次攻擊天然氣管道，阻止政府對俾路支的開發(fā)建設(shè)活動。此外，巴基斯坦還深受阿富汗毒品之苦。阿富汗作為世界最大的毒品來源地，通過巴基斯坦等國向全世界銷售毒品，嚴(yán)重威脅巴社會治安。

當(dāng)前，伊斯蘭國陷入崩潰，成員四處逃散，全球暴恐形勢進一步惡化。中亞和南亞地區(qū)作為宗教極端主義勢力易染指地區(qū)，已成打擊三股勢力的重要戰(zhàn)場。上合組織以打擊三股勢力、毒品和武器販賣為重點任務(wù)，在非傳統(tǒng)安全合作方面具備其他國際組織和單個國家難以比擬的獨特優(yōu)勢，正好契合印巴借國際合作維護非傳統(tǒng)安全的訴求。與此同時，印巴兩國也在打擊三股勢力方面開展過持續(xù)努力，積累了豐富經(jīng)驗，特別是在南亞反恐方面具有不可替代的作用。因此，在打擊三股勢力方面，印巴與上合組織其他成員國是相互需要、互為依賴的關(guān)系，印巴加入上合組織有望促進成員國打擊三股勢力的合作。

2. 防范阿富汗動蕩因素外溢威脅

上合組織高度關(guān)注阿富汗動蕩因素外溢風(fēng)險。阿富汗局勢關(guān)系到幾乎所有上合組織成員國的安全，因此上合組織一直關(guān)注和積極影響阿富汗局勢。2005年11月，上合組織—阿富汗聯(lián)絡(luò)組在北京成立。2009年上合組織在莫斯科召開阿富汗特別會議。2012年，上合組織吸收阿富汗為上合組織觀察員國，上合組織與阿富汗的聯(lián)系更加緊密。中俄兩國也一直通過雙邊渠道推動阿富汗問題解決。2013年，中俄印阿富汗問題會晤、中俄巴三方對話、中阿巴三方對話相繼召開。2015年，首輪中國—阿富汗—巴基斯坦戰(zhàn)略對話在喀布爾舉行。中俄成為阿富汗重建過程的重要參與者。2017年2月，俄羅斯舉辦阿富汗問題六方磋商，參會方包括了中國、印度、巴基斯坦、伊朗、阿富汗等上合組織成員國和觀察員國。

印巴均致力于實現(xiàn)阿富汗和平穩(wěn)定。印度高度關(guān)注阿富汗問題。阿富汗的動蕩局勢和治理不善，使之成為極端主義、恐怖主義和販毒活動的溫床，對印度國家安全構(gòu)成威脅。 印度積極推進和阿富汗關(guān)系，包括為阿富汗提供培訓(xùn)支持和軍事援助、扶持阿富汗IT產(chǎn)業(yè)、參與阿富汗重建項目，如著名的薩爾瑪水壩等，以增強印度對阿富汗影響力。巴基斯坦是阿富汗政治和解中的重要外部因素，也是打擊涉阿恐怖主義的前沿國家。巴基斯坦認(rèn)識到阿富汗局勢關(guān)系到自身國家安全，致力于通過促進各政治力量的和解，實現(xiàn)阿富汗和平穩(wěn)定。印巴加入上合組織后，將進一步增強上合組織對阿富汗問題的影響力，為成員國合力防范阿富汗動蕩因素外溢創(chuàng)造積極條件。

三、需妥善應(yīng)對可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)

擴員為上合組織成員國合作帶來了歷史性機遇，但機遇和挑戰(zhàn)往往相伴而生。為了充分利用印巴加入上合組織帶來的新機遇，上合組織需要正視隨擴員而來的新挑戰(zhàn)。

第一，“協(xié)商一致”難度增大，提高決策效率緊迫性增強。國際組織的決策模式大致有兩種，一種是以聯(lián)合國安理會為代表的“外交式”決策模式，一種是以世界銀行和國際貨幣基金組織為代表的“組織式”決策模式；前者公平性更強，后者效率更高。無論哪種模式，都很難兼顧公平與效率。上合組織的“協(xié)商一致”原則集中體現(xiàn)于投票權(quán)的平等劃分，這決定了上合組織的決策模式是“外交式”而非“組織式”，因此在強調(diào)公平的同時，決策效率難以盡如人意。例如，上合組織的能源俱樂部、上合開發(fā)銀行、上合自貿(mào)區(qū)等設(shè)想受到不同意見掣肘，長期未能落實 ；2004年提出國際公路運輸便利化多邊協(xié)定的制定工作，但直至2014年上合組織元首峰會才正式簽署該協(xié)定。上合組織擴員后，將繼續(xù)堅持“協(xié)商一致”原則。但是成員國增多，利益訴求更為多樣，將增加“協(xié)商一致”的工作量和難度。為了保持和提高上合組織的集體行動能力，上合組織需要在改善決策效率方面做出更多努力。

第二，成員國更加多樣化，增大構(gòu)建共同價值觀和共同身份認(rèn)同的難度。擴員之前，上合組織的六個成員國都經(jīng)歷過從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型過程，共同的歷史身份和改革記憶讓它們更容易理解各自的話語邏輯和利益關(guān)切，這為上合組織形成“互信、互利、平等、協(xié)商、尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展”的“上海精神”創(chuàng)造了有利條件。印度和巴基斯坦的獨立和發(fā)展史、地緣戰(zhàn)略關(guān)切等與其他成員國有所不同，政治文化和意識形態(tài)也更為獨特。例如，印度的政治制度和價值觀受到美國、日本等國的認(rèn)同，巴基斯坦的政治制度和政治文化則受到伊斯蘭教的深刻影響。這決定了印巴的身份認(rèn)同、價值觀取向、關(guān)注重點等與其他成員國有所差異?？紤]到原成員國之間的既有差異，印巴加入后，成員國多樣性和差異性會顯著提高，構(gòu)建共同身份認(rèn)同和價值觀的難度隨之增加，必然要求上合組織在體制優(yōu)化、政策協(xié)調(diào)、理論建設(shè)等方面付出更多努力。

第三，多種互聯(lián)互通思路并存，考驗上合組織的包容整合能力。近年來，俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)建立了歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟，中國提出“一帶一路”倡議，印度提出“連接中亞政策”、積極推進“北南運輸走廊”等。這在一定程度上代表了三國不同的互聯(lián)互通思路。2015年5月，中俄決定“將絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)和歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟建設(shè)相對接……通過雙邊和多邊機制，特別是上海合作組織平臺開展合作”。這代表上合組織將成為不同互聯(lián)互通思路對接包容的平臺。2017年6月，歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟和印度啟動自貿(mào)區(qū)談判。而“北南運輸走廊”本身就由印度、俄羅斯等聯(lián)合發(fā)起。這代表俄印之間的互聯(lián)互通與經(jīng)貿(mào)合作取得重要進展。但是，印度與歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟的合作、“北南運輸走廊”等均未納入上合組織框架，且中印正式的互聯(lián)互通戰(zhàn)略對接尚未提上日程，意味著通過上合組織平臺促進地區(qū)互聯(lián)互通仍任重道遠(yuǎn)。

第四，成員國在反恐和阿富汗問題上的關(guān)注重點有所不同，影響上合組織維護地區(qū)安全能力的發(fā)揮。印度重點關(guān)注阿卡尼網(wǎng)絡(luò)、虔誠軍、圣戰(zhàn)者運動、阿富汗塔利班等恐怖組織，而上合組織長期關(guān)注東突厥斯坦運動、基地組織、伊斯蘭國等，二者的關(guān)注重點需要進一步整合。在恐怖活動的歸責(zé)問題上，印度譴責(zé)巴基斯坦支持針對印度的跨境恐怖活動，而巴基斯坦則堅決否認(rèn)，印巴分歧可能影響上合組織合作。印度與巴基斯坦在阿富汗問題上存在不同的政策偏好，如印度更傾向于限制阿富汗塔利班的政治權(quán)利，而巴基斯坦則支持阿富汗塔利班的參政權(quán)。雖然類似分歧不會對上合組織整體行動造成重要影響，但盡快妥善解決分歧對上合組織協(xié)調(diào)有關(guān)反恐和阿富汗問題的立場非常必要。

上述挑戰(zhàn)不利于兌現(xiàn)擴員紅利。未來，上合組織應(yīng)著眼“趨利”和“避害”開展工作。

充分利用擴員機遇做大共同利益。在成員國存在普遍共識的領(lǐng)域，如經(jīng)貿(mào)、能源等，大力深化合作。上合組織可結(jié)合印巴兩國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展需要，重點推進土庫曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度（TAPI）油氣管線等跨中亞—南亞能源管網(wǎng)建設(shè)工程；消除跨境貿(mào)易和投資壁壘，促進印巴與中亞、中國、俄羅斯的雙向投資；充分利用印巴人力資源優(yōu)勢，以及印度在IT產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、教育等方面的優(yōu)勢，深化成員國之間的產(chǎn)業(yè)分工合作，打造上合組織內(nèi)部產(chǎn)業(yè)鏈。

在成員國存在部分分歧的領(lǐng)域，如阿富汗問題、反恐問題、互聯(lián)互通問題，各方需積極行動，求同化異，尋求一致的解決方案。印巴加入上合組織后，有意借上合組織加大對阿富汗的影響力，而上合組織也可借此影響印巴對阿富汗問題的態(tài)度。這個雙向塑造過程有利于上合組織在阿富汗問題上形成共同立場。印巴在南亞恐怖組織的認(rèn)定上存在分歧，但是對南亞之外的恐怖主義共識較多。因此，上合組織可基于先易后難原則，優(yōu)先在南亞之外開展反恐合作。中印互聯(lián)互通合作仍有機遇。首先，印度積極倡導(dǎo)的“北南運輸走廊”，特別是伊朗恰巴哈爾港項目，面臨資金和基建力量不足的問題，可以成為中印企業(yè)合作的契機。其次，當(dāng)共識不足影響中印“一帶一路”合作時，將上合組織作為中印新的互聯(lián)互通合作平臺，也不失為可行的變通之策。在上合組織框架下，各方可優(yōu)先開展務(wù)實合作，如按期開放《上海合作組織成員國政府間國際道路運輸便利化協(xié)定》中規(guī)定的跨境線路，并積極邀請本地區(qū)其他國家加入互聯(lián)互通合作，擴大上合組織的地區(qū)經(jīng)濟輻射能力。

多手段避免或消除擴員副作用。擴員帶來的任務(wù)增多問題，并非上合組織獨有的挑戰(zhàn)。幾乎所有國際組織，如歐盟、東盟、北約，都會因擴員面臨分歧增多、決策能力下降等“任務(wù)超載”問題。這些副作用凸顯的是能力建設(shè)滯后于組織擴張的問題，只能通過加強內(nèi)部建設(shè)予以化解。而化解分歧、促進共識和合作，也恰恰是組織存在的價值和吸引力的來源。未來上合組織可從兩方面努力：

一是劃定重點任務(wù)領(lǐng)域，避免“任務(wù)超載”?！叭蝿?wù)超載”在擴員初期尤其明顯。為此，上合組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)擴員后的新形勢，按照任務(wù)的緊迫程度、解決難度，對各類工作進行輕重緩急排序，保證上合組織將有限的資源用于“性價比”高的政策目標(biāo)上，以便快速形成擴員后“工作成果清單”。這有助于鞏固上合組織的團結(jié)和發(fā)展信心。上合組織在擴員初期，還應(yīng)堅持既有的發(fā)展方向，這有利于成員國維持共識、穩(wěn)定預(yù)期，也有助于新成員順利融入上合組織大家庭。擴員可能對上合組織的體制機制提出更高要求。為防止新老問題疊加，在體制機制優(yōu)化調(diào)整到位之前，應(yīng)謹(jǐn)慎對待上合組織進一步擴員的問題。

二是為發(fā)展成員國關(guān)系夯實制度和法律基礎(chǔ)。首先應(yīng)敦促新老成員切實遵守已有條約體系，如《關(guān)于在邊境地區(qū)加強軍事領(lǐng)域信任的協(xié)定》和《關(guān)于在邊境地區(qū)相互裁減軍事力量的協(xié)定》、《上合組織睦鄰友好合作條約》、《上合組織反極端主義公約》等，確保上合組織成員國關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展；其次，新老成員應(yīng)攜手開展新的建章立制工作，包括制定《上海合作組織成員國長期睦鄰友好合作條約》未來5年實施綱要、未來3年打擊“三股勢力”合作綱要，并通過制定和落實合作綱要，充實和更新法律文件。上合組織應(yīng)確保新的制度和規(guī)范充分代表新老成員的利益關(guān)切和重大訴求，使之成為穩(wěn)定和改善成員國關(guān)系的有力保障。

上合組織是一個已成立16年的年輕組織，正處在發(fā)展壯大的黃金時期。擴員是組織發(fā)展的必經(jīng)之路，隨擴員而來的挑戰(zhàn)則是“成長的煩惱”。上合組織成員國應(yīng)在“上海精神”的指引下，深化政治互信，鞏固團結(jié)協(xié)作，充分利用擴員帶來的歷史性機遇，將上合組織打造為平等相待、守望相助、休戚與共、安危共擔(dān)的命運共同體。

【完稿日期：2017-11-2】

【責(zé)任編輯：肖瑩瑩】