亢銀忠

2014年以來，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部密集發(fā)布了一系列的PPP政策，社會(huì)各方面對(duì)PPP高度關(guān)注，我國(guó)的PPP市場(chǎng)正式進(jìn)入大規(guī)模的運(yùn)行階段。隨著PPP項(xiàng)目的遍地鋪開，一個(gè)個(gè)PPP項(xiàng)目公司也在陸續(xù)落地，由此帶來了城市開發(fā)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能環(huán)保、旅游文化、養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域政府治理、財(cái)政管理、商業(yè)模式、開發(fā)機(jī)制、投資機(jī)制、金融機(jī)制的全面革新。

PPP項(xiàng)目的參與主體有政府部門（通常是政府或者政府授權(quán)的部門）、社會(huì)資本、項(xiàng)目公司、PPP項(xiàng)目的實(shí)施者、金融機(jī)構(gòu)、咨詢公司、招標(biāo)代理公司等，還有其他參與方，如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、保險(xiǎn)公司、設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、材料供應(yīng)商等。參與主體在參與過程中由于各自工作內(nèi)容不同、認(rèn)識(shí)不同，會(huì)產(chǎn)生一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，我們必須高度重視。

項(xiàng)目公司設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)防范

PPP項(xiàng)目公司屬于SPV（Special Purpose Vehicle，特別目的載體），是為實(shí)施PPP項(xiàng)目這一特殊目的而設(shè)立的公司。作為依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，項(xiàng)目公司是PPP項(xiàng)目合同及項(xiàng)目其他相關(guān)合同的簽約主體，通常作為項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施者和運(yùn)營(yíng)者而存在。項(xiàng)目投資人通過股東協(xié)議明確項(xiàng)目公司的設(shè)立、融資、經(jīng)營(yíng)范圍、股東權(quán)利、股東承諾、股東的商業(yè)計(jì)劃、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等事宜。這一階段需要防范如下風(fēng)險(xiǎn)。

股東選擇

股東常見類型有：①專業(yè)金融投資機(jī)構(gòu)，如某金融服務(wù)公司、某工程投資合伙企業(yè)（有限合伙）。②掌握關(guān)鍵技術(shù)和具有行業(yè)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)技術(shù)或管理公司。③專業(yè)合同承包商、設(shè)備供貨商、原料或燃料供應(yīng)商、產(chǎn)品包銷商、業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)商、國(guó)際貿(mào)易公司。④政府或授權(quán)的部門和公共部門。

不同發(fā)起人通常組成聯(lián)合體獲取政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，組建項(xiàng)目公司具體實(shí)施項(xiàng)目。社會(huì)資本的選擇涉及財(cái)政資金，其必須依據(jù)《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》招標(biāo)采購(gòu)。實(shí)踐中，股東組成聯(lián)合體在招標(biāo)過程中就確定，如招標(biāo)后介入，有規(guī)避招標(biāo)之嫌，需政府認(rèn)可。

能力要求

根據(jù)PPP項(xiàng)目的不同性質(zhì)和構(gòu)成內(nèi)質(zhì)，其對(duì)股東構(gòu)成的能力需求不同，合理的股東構(gòu)成應(yīng)與其相適應(yīng)：

（1）對(duì)于核心為固定資產(chǎn)投資的項(xiàng)目（公路、車站、鐵路等），綜合能力強(qiáng)的承包商和投資機(jī)構(gòu)的組合會(huì)具有更多專業(yè)和資金的優(yōu)勢(shì)。

（2）對(duì)于核心為技術(shù)和綜合運(yùn)營(yíng)能力的項(xiàng)目（垃圾處理廠、污水處理廠等），運(yùn)營(yíng)商和技術(shù)商的組合更有利于項(xiàng)目的成功。

（3）對(duì)于核心為設(shè)備技術(shù)要求的項(xiàng)目（發(fā)電廠、煉油廠等），專業(yè)設(shè)備商和技術(shù)商是項(xiàng)目公司的重要股東。

注冊(cè)資本要求

PPP項(xiàng)目公司多為有限責(zé)任公司，按照《公司法》第二十六條規(guī)定，項(xiàng)目公司的注冊(cè)資本實(shí)行認(rèn)繳登記制，股東可自主約定認(rèn)繳出資額、出資方式、出資期限等，并記載于公司章程。但實(shí)踐中，項(xiàng)目公司成立時(shí)，政府或授權(quán)的平臺(tái)公司為了避免投資不到位空手套項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，要求必須按約定時(shí)間實(shí)繳到位，以體現(xiàn)合作公司的實(shí)力，所以，一般與“國(guó)字頭”公司合作比較多。

PPP項(xiàng)目常常伴隨著大量的固定資產(chǎn)投資，必須滿足固定投資項(xiàng)目資本金的要求。2015年9月，國(guó)務(wù)院重新修訂發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》規(guī)定了項(xiàng)目資本金的最低要求為：城市軌道交通項(xiàng)目為20%；港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目為25%；鐵路、公路項(xiàng)目為20%；保障性住房和普通商品住房項(xiàng)目為20%；城市地下綜合管廊、城市停車場(chǎng)項(xiàng)目，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項(xiàng)目，可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。

固定資產(chǎn)投資的PPP項(xiàng)目最低資本金只有實(shí)繳才能立項(xiàng)成立。例如某道路工程項(xiàng)目投資概算20億元，所需的最低資本金為20億元的20%即4億元注冊(cè)資本，政府20%即8000萬(wàn)，社會(huì)資本方出32000萬(wàn)元。

項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)

PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)直接影響項(xiàng)目的運(yùn)作效率，不同的股東在PPP運(yùn)作中呈現(xiàn)出專業(yè)化、短期利益或長(zhǎng)期戰(zhàn)略等不同特點(diǎn)。因此，項(xiàng)目公司股東權(quán)益合理變化有利于公司應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目的階段性風(fēng)險(xiǎn)，提升公司價(jià)值。

PPP項(xiàng)目發(fā)起時(shí)，各股東之間的權(quán)益比例體現(xiàn)大股東對(duì)項(xiàng)目短期的利益或戰(zhàn)略目的，以及項(xiàng)目融資有限追索、風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、稅務(wù)虧損優(yōu)惠和會(huì)計(jì)處理方面的綜合考慮。項(xiàng)目投入商業(yè)運(yùn)營(yíng)后，項(xiàng)目公司的股東權(quán)益變化現(xiàn)象常見，股東權(quán)益調(diào)整體現(xiàn)了股東對(duì)項(xiàng)目公司的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目的。

例如，某醫(yī)院項(xiàng)目總投資約6億元，建設(shè)工程總投資約4.7億元，醫(yī)療設(shè)備約1.3億元，整體采用PPP模式運(yùn)作，具體的運(yùn)作方式為BOT+O&M，由政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目建設(shè)完成后由項(xiàng)目公司委托專業(yè)的運(yùn)營(yíng)公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

項(xiàng)目公司的股東為政府授權(quán)國(guó)有投資公司（A公司）、建設(shè)公司（B公司）和建設(shè)公司合作的基金管理公司（C公司）。根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目融資和股權(quán)結(jié)構(gòu)理論，本項(xiàng)目股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)充分發(fā)揮股東各自優(yōu)勢(shì)與管理風(fēng)險(xiǎn)，合理設(shè)計(jì)和調(diào)整股東股權(quán)比例，盡量滿足各股東的短期或長(zhǎng)期的投資目的，提高項(xiàng)目的實(shí)施效率。

發(fā)起階段的股權(quán)結(jié)構(gòu)如圖1所示。

項(xiàng)目投融資和建設(shè)階段充分發(fā)揮A公司的資源撬動(dòng)和管理主動(dòng)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮B公司獲取建設(shè)施工總承包的動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，降低融資風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)成本。A公司以股權(quán)投資40%和B公司股權(quán)投資60%發(fā)起設(shè)立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司設(shè)立之后與B公司合作的C基金公司通過增資擴(kuò)股的方式進(jìn)行投資，保證項(xiàng)目建設(shè)階段的資金需求。

運(yùn)營(yíng)階段的股權(quán)結(jié)構(gòu)如圖2所示。

項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后，項(xiàng)目公司的收入為市場(chǎng)收入和政府補(bǔ)貼支持。A公司發(fā)揮對(duì)項(xiàng)目的管理和監(jiān)督用，B公司在獲得項(xiàng)目利潤(rùn)的基礎(chǔ)上獲得項(xiàng)目的工程利潤(rùn)，C基金公司在一定期限內(nèi)逐步退出項(xiàng)目并收回投資。在此階段我們?cè)O(shè)計(jì)由項(xiàng)目公司逐漸受讓C基金公司的股權(quán)，實(shí)現(xiàn)C基金公司的投資商業(yè)目的，通過第二階段的完成，三家公司都實(shí)現(xiàn)了參與本PPP項(xiàng)目的部分或全部目的，A、B公司開始獲得穩(wěn)定的投資收益，同時(shí)項(xiàng)目也實(shí)現(xiàn)了PPP模式的順利發(fā)展。

項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)過程中的履行風(fēng)險(xiǎn)

一般來說，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、時(shí)間跨度長(zhǎng)，利益訴求不同，關(guān)注點(diǎn)不同，參與者之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，存在的風(fēng)險(xiǎn)種類多且復(fù)雜。

（1）股東實(shí)力及出資風(fēng)險(xiǎn)。主要因素包括：①股東的出資主體、方式。②股東出資瑕疵（如延遲出資、抽逃出資等）。③股東實(shí)力，社會(huì)資本一般為上市公司、大型“國(guó)字頭”公司。④注冊(cè)資本出資，一般要求現(xiàn)金出資、短時(shí)間實(shí)繳到位。

（2）股東轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)。鎖定期一般為3年，3年后轉(zhuǎn)讓需政府批準(zhǔn)。政府要求鎖定期通常至少持續(xù)到項(xiàng)目缺陷責(zé)任期滿，在鎖定期內(nèi)社會(huì)資本未經(jīng)政府同意，不得通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式退出項(xiàng)目。同時(shí)，受讓方應(yīng)具備相應(yīng)或更高的履約能力、資質(zhì)或資格等，或?qū)⒛承┨囟ㄖ黧w排除在受讓方之外。

（3）市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)收益問題是最大的風(fēng)險(xiǎn)。法律結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)完善只是前提，最終還是落腳于收益情況，如果收益不達(dá)標(biāo)，任何法律也無法保證風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目選擇要立足項(xiàng)目自身，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮市場(chǎng)、前景、收益等多重因素。

（4）建設(shè)期股東違約風(fēng)險(xiǎn)。包括征地拆遷、工程變更引起的工期和成本的變動(dòng)、建造成本超支、工程延誤、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、施工過程中的不可抗力等。

（5）運(yùn)營(yíng)期股東風(fēng)險(xiǎn)。包括運(yùn)營(yíng)過程中的不可抗力，政府部門、項(xiàng)目公司、社會(huì)資本違約，設(shè)備故障，收益不足等。

（6）股東融資或項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。出現(xiàn)融資不到位、利率或匯率變動(dòng)等情況。

（7）政府信用風(fēng)險(xiǎn)。目前地方政府信用債違約現(xiàn)象愈發(fā)頻繁，一些政府的信用問題值得關(guān)注，比如政府支付能力出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)資本投入和運(yùn)營(yíng)能力出現(xiàn)政府不信任風(fēng)險(xiǎn)等。

（8）國(guó)家法律或地方法規(guī)變更問題、訴訟風(fēng)險(xiǎn)等。

總之，PPP項(xiàng)目由于自身固有的特點(diǎn)，從項(xiàng)目公司設(shè)立、PPP項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)到PPP項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)過程中都存在一系列的風(fēng)險(xiǎn)。我們要堅(jiān)持不懈地去探究，提出切實(shí)可行的辦法，努力解決不斷出現(xiàn)的新問題。