張洪麗??

摘要：

權(quán)力清單制度是我國全面深化改革的重要內(nèi)容之一，對于規(guī)范、控制行政權(quán)力的行使具有重要意義。但是在權(quán)力清單制度的具體運行中，各地政府部門及學(xué)界的有些學(xué)者對于權(quán)力清單制度的認識存在諸如“依權(quán)力清單行政”、“清單之外無權(quán)力”等一些思想認識誤區(qū)，這些誤區(qū)是對權(quán)力清單制度的錯誤理解，即未能正確認識權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)。因此，本文從權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)界定入手，針對權(quán)力清單實施中的一些認識誤區(qū)提出自己的觀點，以期能夠有利于今后權(quán)力清單制度的實施。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；法律性質(zhì)；觀念誤區(qū)

中圖分類號： D63-3文獻標志碼： A 文章編號：16720539（2017）03002406

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《十八屆三中全會決定》）明確提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。”黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《十八屆四中全會決定》）中兩次提到了權(quán)力清單。于是，權(quán)力清單制度在我國中央及各省市地方政府相繼得以展開。在中央層面，2013年4月，國務(wù)院審改辦在中國機構(gòu)編制網(wǎng)公開國務(wù)院各部門行政審批項目匯總清單；在地方層面，吉林省、武漢市、成都市、北京市東城區(qū)、北京市西城區(qū)等多個省、市、區(qū)公布了權(quán)力清單。同時為推進權(quán)力清單制度的有效實施，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》。權(quán)力清單制度對于規(guī)范行政機關(guān)的行政行為，促進行政機關(guān)依法行政，更好地實現(xiàn)為民服務(wù)的政治理念具有重要作用，但是其在具體實踐中也存在不少問題。

一、權(quán)力清單制度

（一）權(quán)力清單制度的概念

所謂的權(quán)力清單制度，有的學(xué)者認為，權(quán)力清單是指政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權(quán)力進行全面梳理基礎(chǔ)上，將職權(quán)目錄、實施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進行列舉，并公之于眾[1]。有的學(xué)者認為，所謂地方政府權(quán)力清單，是指由有權(quán)主體通過一定的法律程序制定出來的關(guān)于權(quán)力數(shù)量、種類、運行程序、適用條件、行使邊界等具有法律約束力的文本或文件[2]。有的學(xué)者認為，行政權(quán)力清單制度是要求行政機關(guān)或者掌握行政權(quán)者將擁有的各項行政權(quán)力的性質(zhì)、依據(jù)、權(quán)限、行使流程等加以全面梳理，并公之于眾的做法[3]。有的學(xué)者認為，所謂權(quán)力清單制度，一般是指政府及其職能部門把所掌握的各項公共權(quán)力進行全面統(tǒng)計，對每項權(quán)能進行細化后制成“清單”，并詳細說明每項行政權(quán)的職能定位、管理權(quán)限、操作流程等[4]。不同學(xué)者之間對于權(quán)力清單的概念雖然表述不同，但大都認同權(quán)力清單是政府機關(guān)將其所行使的行政權(quán)力以清單的方式予以列舉出來并公布于眾，類似于生活中商品的明細表，以便行政管理與行政執(zhí)法，方便公眾到政府機關(guān)辦事。筆者認為，權(quán)力清單制度是政府依法行政所采取的一種方式，體現(xiàn)了政府陽光行政，自愿接受公眾監(jiān)督。

（二）權(quán)力清單制度的法律定位

在對權(quán)力清單含義達成基本共識的基礎(chǔ)上，學(xué)者們對于權(quán)力清單的法律性質(zhì)則有較大的分歧，主要可以分為以下幾種觀點：有學(xué)者認為，權(quán)力清單是地方行政機關(guān)制定的規(guī)范性法律文件，具有明顯的法律屬性，其理由有以下幾點：第一，權(quán)力清單的編制是項立法活動或準立法活動；第二，權(quán)力清單的內(nèi)容涉及行政權(quán)力的配置；第三，權(quán)力清單的編制主體是地方政府機關(guān)；第四，權(quán)力清單可以普遍、反復(fù)適用[5]。有的學(xué)者認為，權(quán)力清單不宜定位為行政規(guī)范性文件，它只是向公眾公開的政府信息中的一種，其主要有三個方面的理由：一是將權(quán)力清單定位為行政規(guī)范性文件，將造成權(quán)力清單僭越法律的局面出現(xiàn)；二是從《政府信息公開條例》第 10條的規(guī)定來看，也不宜將權(quán)力清單定位為行政規(guī)范性文件；三是即使從目前已公開的權(quán)力清單來看，其中許多權(quán)力清單的發(fā)布僅是在網(wǎng)站予以公開，也沒有以行政規(guī)范性文件的形式發(fā)布[6]。也有學(xué)者認為，如果權(quán)力清單只是對原有行政執(zhí)法項目進行簡單地歸類列舉并予以公布出來，那么其所形成的清單目錄就是一般性資料，主要起到集中、便于查閱的性質(zhì)，就如學(xué)理上的法律匯編一般，不具備任何法律上的效力。如果權(quán)力清單是由有立法權(quán)的行政機關(guān)在其立法權(quán)限內(nèi)對行政權(quán)力進行清理、確認，那么其所形成的就是一個自成體系的、具備法律效力的新的法律文件[7]。

筆者認為，我國現(xiàn)有的權(quán)力清單一般是對現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的具體行政執(zhí)法項目進行梳理、清理、歸類，然后對這些類別進行集合形成一個目錄并公布出來，并不具有法的形式，只是一種文獻資料，類似于法律匯編，主要的目的及功能是推進行政權(quán)力的公開化、透明化，便于行政機關(guān)執(zhí)法、為相對人辦事提供便利條件。筆者以下將從權(quán)力清單的制定主體、制定程序、制定內(nèi)容以及制定效力四個方面對權(quán)力清單的法律性質(zhì)進行分析，以期能夠正確界定權(quán)力清單的法律性質(zhì)。

（三）權(quán)力清單是一種文獻資料

首先，從權(quán)力清單的制定主體來看，根據(jù)目前各地方的具體實踐情況，大部分地方政府的權(quán)力清單均由地方政府自己負責(zé)制定，結(jié)合本地方審改辦以及法制辦的審核意見，同時召開專家聽證會或論證會，在聽取專家的意見基礎(chǔ)上對權(quán)力清單進行修改；也有的地方政府機關(guān)采取委托外包的方式，將權(quán)力清單的制定工作交給本地方的專家學(xué)者進行，由相關(guān)專家學(xué)者具體負責(zé)制定本地方的權(quán)力清單，這種情況下權(quán)力清單的實際制定主體甚至不是政府行政機關(guān)。而根據(jù)我國的《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》等對我國各類法律、法規(guī)、規(guī)章等的制定主體的相關(guān)規(guī)定來看，我國的立法活動應(yīng)該由專門的國家立法機關(guān)進行，因此，地方政府機關(guān)對權(quán)力清單進行制定并非一種立法行為，其制定的主體并不符合法律的制定主體資格要求。

其次，從權(quán)力清單的制定程序上來看，由于沒有專門的法律規(guī)定對權(quán)力清單進行規(guī)范，因此權(quán)力清單的制定程序并沒有一個統(tǒng)一的程序，各地所采取的程序也相對各異。目前大多數(shù)地方政府采取的措施是臨時從地方的各個部門抽調(diào)一部分工作人員，然后由他們集中負責(zé)對相關(guān)法律進行梳理和清理，并沒有專門組織精通相關(guān)法律的專業(yè)人員負責(zé)對行政權(quán)力梳理、清理、歸類的工作；而且目前政府權(quán)力清單的制定程序也沒有統(tǒng)一的標準，但是基本上是按照“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”的模式分階段進行的。其中，最普遍的就是由政府各部門選調(diào)的人員集中梳理匯總政府部門的權(quán)力清單，將保留的權(quán)力事項交由法制辦審核，編制辦聽取法制辦和專家的意見并進行調(diào)整和修改，最終通過審查后經(jīng)確認簽章， 由法制辦公布各個政府部門的權(quán)力清單[8]。與權(quán)力清單制定既沒有統(tǒng)一的程序也沒有統(tǒng)一的標準相比較而言，我國的立法活動都是由專門的立法機關(guān)按照嚴格的法定程序進行的，一般都要遵循“立項——起草——審查——通過——公布”的嚴格程序，重要的法律一般都要經(jīng)過多次審查修改才能通過，并且在程序的每個階段都有法律規(guī)定的專門機關(guān)負責(zé)。因此，權(quán)力清單的制定程序也不符合法律的制定程序要求。

再次，從權(quán)力清單的內(nèi)容來看，根據(jù)各地公布的權(quán)力清單，其主要將地方政府所擁有的行政權(quán)力按照權(quán)力行使的內(nèi)容及性質(zhì)不同，劃分為不同的權(quán)力類型，主要包括行政許可權(quán)、行政強制權(quán)、行政處罰權(quán)、行政征收權(quán)、行政裁決權(quán)、行政確認權(quán)、行政檢查權(quán)等。然后再在每一項權(quán)力的清單中逐條列明了該項行政權(quán)力的類型、具體行使權(quán)力的主體、權(quán)限的內(nèi)容、權(quán)力的設(shè)定依據(jù)以及行權(quán)力的運行流程等方面的內(nèi)容。權(quán)力清單列舉的權(quán)力基本上是對現(xiàn)行職權(quán)的梳理，不可能創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力，也不宜削減現(xiàn)行法授予的權(quán)力[9]。實際上，權(quán)力清單上的內(nèi)容可以說是對具體法律條文的一種轉(zhuǎn)換，是對具體條文的闡釋，其本身并沒有產(chǎn)生一種新的行政權(quán)力，只是對行政權(quán)力的歸類概括。因此，從內(nèi)容上看，權(quán)力清單也不符合法律的內(nèi)容要求。

最后，從權(quán)力清單的效力來看，權(quán)力清單的主要目的是為了規(guī)范政府機關(guān)行政權(quán)力的行使，其效力主要是針對行政機關(guān)，重在規(guī)制行政執(zhí)法行為。政府權(quán)力清單最大的特點就是內(nèi)部性，其只適用于該政府或部門本身，是用來約束自身的一個自律性文件，不像法律、行政法規(guī)或者規(guī)章一樣具有普遍適用性[8]46，其本身并不具有強制性，具有強制性的是權(quán)力清單上列舉的具體權(quán)力，并且在追究責(zé)任時也要具體根據(jù)原有的法律規(guī)定而并非權(quán)力清單。對于行政相對人而言，權(quán)力清單只是一種參考文獻資料，以便行政相對人能夠熟悉辦事流程，起著導(dǎo)向的作用，行政相對人在自身權(quán)益因為行政機關(guān)的行為受到損失時也只能依據(jù)原有的法律規(guī)定請求救濟而不能依據(jù)權(quán)力清單本身。而法律制定出來的目的主要是為了規(guī)范社會上的各種行為，其不僅對行政機關(guān)具有效力，同樣也適用于行政相對人，而且法律的重要作用就是為相對人提供權(quán)利救濟，而權(quán)力清單則不能作為行政相對人權(quán)利救濟的依據(jù)。因此，從效力上來看，權(quán)力清單也不具備法律效力。

因此，根據(jù)上述四個方面來判斷，權(quán)力清單并不是法律規(guī)范性文件，其只是行政機關(guān)做的一種資料匯編，類似于法律匯編，是一種文獻資料。

二、權(quán)力清單實施中的幾點認識誤區(qū)

權(quán)力清單制度是我國政府行政審批權(quán)力制度改革的重要內(nèi)容，對權(quán)力清單制度的進一步推行與落實是政府法治建設(shè)的重要舉措，對于我國今后的法治發(fā)展具有重要作用。但從近幾年各地政府有關(guān)權(quán)力清單制度的實踐以及相關(guān)研究來看，人們對于權(quán)力清單制度的認識仍然存在一些誤區(qū)，這些誤區(qū)是對權(quán)力清單制度的錯誤理解，即未能正確認識權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)，忽視了權(quán)力清單制度的真正功能與作用，這些誤區(qū)會嚴重阻礙權(quán)力清單制度的進一步推行，亟待澄清。

（一）“依權(quán)力清單行政”

權(quán)力清單制度實施以來，我國不少行政機關(guān)及專家學(xué)者都提出了“依權(quán)力清單行政”的口號，這種口號初看起來很有宣傳效應(yīng)，似乎對于規(guī)范行政機關(guān)行使行政權(quán)有著積極的作用，但是實際上這種“依權(quán)力清單行政”的口號卻隱含著一種潛在的危險，即將行政權(quán)力清單凌駕于法律之上。首先，我國建設(shè)法治政府首先必須要遵循“依法行政”的原則，而這里所提出的“依權(quán)力清單行政”明顯與“依法行政”所不同，甚至在某種程度上我們可以說“依權(quán)力清單行政”違背了“依法行政”的價值要求，因為根據(jù)我們上文所討論的最終結(jié)果來看，我們已經(jīng)可以確定行政權(quán)力清單并非一種行政規(guī)范性法律文件，不具有法的形式，其本身也并不具有法律效力，也就是在嚴格意義上說，這里的“依權(quán)力清單行政”明顯與我們所提倡的“依法行政”相違背，是對“依法行政”價值要求的一種歪曲，不利于我們正確理解我國的“依法行政”。其次，“依權(quán)力清單行政”實際上也并非真的是依清單行政，行政機關(guān)在做出行政行為時依據(jù)的仍然是規(guī)定相關(guān)權(quán)力的具體法律規(guī)范而非權(quán)力清單本身，行政權(quán)力清單只是將行政機關(guān)的職權(quán)進行梳理并公布出來，其只是對行政權(quán)力的歸類，本身并不產(chǎn)生行政權(quán)力，行政權(quán)力仍然只能來源于法律規(guī)定，這也是“行政職權(quán)法定”原則的要求，而經(jīng)常提出“依權(quán)力清單行政”的口號就可能容易導(dǎo)致行政機關(guān)及行政相對人忽視行政權(quán)力背后真正的法律依據(jù)，并不利于我國長期的法治政府建設(shè)。最后，經(jīng)常提出“依權(quán)力清單行政”而非“依法行政”容易使人們產(chǎn)生行政權(quán)力清單高于法律的印象，而且這樣的話也會使得“依法行政”變成了“依權(quán)力清單行政”，讓人感覺行政權(quán)力清單似乎可以凌駕于法律之上，并且其效力等級還高于法律[6]127，這樣實際上就與我國的“依法行政”與“行政職權(quán)法定”原則相違背，不利于行政權(quán)力清單制度的進一步推進與落實，同時也不利于我國未來法治政府的建設(shè)。

（二）“清單之外無權(quán)力”

在權(quán)力清單制度推行中，“清單之外無權(quán)力”這樣的口號也得到了行政機關(guān)及專家學(xué)者們的推崇，再加上媒體的相關(guān)報道，社會上的普通公眾對于這個口號也是耳熟能詳。例如，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于公開國務(wù)院各部門行政審批事項等相關(guān)工作的通知》（ 國辦發(fā)[2014]5號）中就明確規(guī)定：“各部門不得在公布的清單外實施其他行政審批”。但是這種“清單之外無權(quán)力”的說法也存在著自身不可避免的缺陷。首先，行政機關(guān)的機構(gòu)龐大，分管的行政事務(wù)紛繁復(fù)雜，行政職權(quán)的種類及數(shù)量也相當(dāng)龐大，很多行政機關(guān)自身也并不了解其所擁有的所有行政職權(quán)種類及數(shù)量，正如學(xué)者所說，在中國的行政管理實踐中，有不少權(quán)力擁有者不知道自己的“權(quán)力家底”，無法或者不能清晰確定本部門的權(quán)力邊界，行政機關(guān)之間的職權(quán)劃分不清、權(quán)力交叉沖突嚴重[3]21，這就導(dǎo)致在制定權(quán)力清單時行政機關(guān)很容易漏掉或者遺忘某些行政權(quán)力，也就意味著行政權(quán)力清單并沒有完全將行政機關(guān)所有的行政權(quán)力羅列上去，事實上由于行政權(quán)力清單制定人員及其他條件的限制也不可能將所有的行政權(quán)力都羅列完，而如果按照“清單之外無權(quán)力”的話就會發(fā)生行政機關(guān)無法依據(jù)清單之外的權(quán)力做出行政行為，行政相對人也無法要求行政機關(guān)依據(jù)清單之上未列舉的行政權(quán)力作出行政行為。其次，即使權(quán)力清單將行政機關(guān)現(xiàn)階段擁有的行政權(quán)力進行了完整列舉，但是基于社會事務(wù)眾多且現(xiàn)實生活變化萬千，行政機關(guān)的行政權(quán)力也不可能一直保持不變，而且行政權(quán)力清單的制定也存在滯后性，將新增的行政權(quán)力納入權(quán)力清單之內(nèi)也同樣需要一定的時間，這也會導(dǎo)致清單之外仍然存在行政權(quán)力，而按照“清單之外無權(quán)力”的說法，這樣新增行政權(quán)力的定位及行使就存在問題，行政機關(guān)同樣不能行使新增的行政權(quán)力。最后，“清單之外無權(quán)力”的原意是為了規(guī)范控制行政機關(guān)行使行政權(quán)力，促使其認真對待權(quán)力清單，以達到更好地為民服務(wù)的目的。但是如果從嚴格意義上來講，“清單之外無權(quán)力”的這種說法并不準確，而且還容易產(chǎn)生以上所指出的一些問題，實際上也并不利于行政機關(guān)行使行政權(quán)力，同時也未能為行政相對人辦理行政事務(wù)提供便利條件，這樣就會與權(quán)力清單制度建設(shè)的原意相違背，不能充分發(fā)揮權(quán)力清單制度的真正價值與功能。

（三）“清單之內(nèi)必為，清單之外不可為”

與前面兩種說法相并列的還有“清單之內(nèi)必為，清單之外不可為”，這種說法是對“法無授權(quán)不可為”一種誤讀，在行政執(zhí)法中真正應(yīng)當(dāng)遵循的是“法無授權(quán)不可為”，而非“清單之內(nèi)必為，清單之外不可為”。首先，只要行政權(quán)力清單內(nèi)列舉的行政權(quán)力屬于行政機關(guān)的職權(quán)范圍，并且有相應(yīng)的法律依據(jù)，行政機關(guān)對于這些清單內(nèi)已列舉的行政權(quán)力，就必須行使而不能隨意放棄，但是行政機關(guān)的這種義務(wù)并非來源于行政權(quán)力清單，而是來源于相關(guān)法律的規(guī)定，行政機關(guān)執(zhí)掌的權(quán)能與權(quán)限最終由法律規(guī)范確定，而非權(quán)力清單[9]80。因此，“清單之內(nèi)必為”的說法并不十分準確，應(yīng)該是“清單之內(nèi)合法的行政權(quán)力必為”，對于那些清單之內(nèi)雖然有所列舉但是并不屬于行政機關(guān)的行政權(quán)力且沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，行政機關(guān)并不能行使，如果行政機關(guān)行使的話，還可能需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其次，正如“清單之外無權(quán)力”一樣，“清單之外不可為”也存在例外情形，不能一概否定清單之外的行政權(quán)力。對于權(quán)力清單之外的行政權(quán)力，只要其存在有效的法律依據(jù)，對于行政機關(guān)而言，其同樣可以依據(jù)行政權(quán)力作出行政行為，對此種行政行為，行政相對人則同樣具有服從的義務(wù)；而對于行政相對人而言，其同樣可以請求行政機關(guān)為相應(yīng)的行政行為，行政機關(guān)則具有履行相應(yīng)行政職權(quán)的義務(wù)，因此，對于“清單之外不可為”也具有一定的片面性。最后，對于“清單之內(nèi)必為，清單之外不可為”的過分宣揚，是未能正確認識法律與行政權(quán)力清單之間關(guān)系的表現(xiàn)。在真正的法治國家，得到宣揚的應(yīng)該是“法無授權(quán)不可為”而非“清單之內(nèi)必為，清單之外不可為”。雖然行政權(quán)力清單之內(nèi)的行政權(quán)力來源于法律，但是行政權(quán)力清單本身畢竟不是一個規(guī)范性法律文件，而且在目前，行政權(quán)力清單制度只有國家政策的指導(dǎo)，并沒有相應(yīng)的法律對它進行明確的規(guī)定。因此，對于行政權(quán)力清單制度的實施與推進還是應(yīng)該持謹慎態(tài)度，在實施的過程中應(yīng)該遵循“法無授權(quán)不可為”，注重權(quán)力清單之內(nèi)的行政權(quán)力，而非權(quán)力清單本身，而且應(yīng)該是在有相應(yīng)法律設(shè)施與此相配套的情況下推行。

三、完善權(quán)力清單制度的幾點設(shè)想

（一）正確界定權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)

上述對于權(quán)力清單制度的幾個認識誤區(qū)，實際上都是源于未能正確界定權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)，認為權(quán)力清單制度是一種規(guī)范性法律文件。權(quán)力清單只是對于行政機關(guān)所擁有的行政權(quán)力進行梳理、歸類所形成的文獻資料，其本身并不具有強制的法律效力，真正具有法律效力的是權(quán)力清單之內(nèi)的行政權(quán)力，行政機關(guān)所必須遵循的是清單之內(nèi)權(quán)力的行使，而非權(quán)力清單本身。無論是認為“依權(quán)力清單行政”、“清單之外無權(quán)力”還是“清單之內(nèi)必為，清單之外不可為”，這些觀念本身就是對于權(quán)力清單法律性質(zhì)的一種誤讀，將權(quán)力清單等同于法，這些觀念的本意是為更好地推行權(quán)力清單制度，控制行政權(quán)力的行使，但是過度宣揚這些觀念實際上并不利于權(quán)力清單制度的完善與發(fā)展，甚至有可能阻礙權(quán)力清單制度進一步推行。正確界定權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)是推進權(quán)力清單制度實施中不可回避的話題，在界定清楚權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)上在全國各地大力推行權(quán)力清單制度，才能保證權(quán)力清單制度的實施少走彎路，更好地推行權(quán)力清單制度，努力讓其朝著法治政府的目標邁進。權(quán)力清單制度本身是對政府行政權(quán)力的一場改革，在其推行中不可避免地會遇到各種誤區(qū)，只有排除這些誤區(qū)的干擾，將權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)界定清楚，才能進一步推進權(quán)力清單制度的落實。

（二）明確權(quán)力清單與法律的關(guān)系

權(quán)力清單不可能將行政機關(guān)所擁有的所有行政權(quán)力都公布出來，因此需要在公布行政權(quán)力清單時予以明確注明，當(dāng)行政權(quán)力清單與法律規(guī)定的行政權(quán)力相沖突時，以法律規(guī)定為準。這樣，既可以使權(quán)力清單與法律規(guī)范的可能沖突得以化解，也可以使行政執(zhí)法人員和公眾對權(quán)力清單的性質(zhì)有一個準確的認識，避免行政執(zhí)法人員置權(quán)力清單于法律之上，避免公眾對權(quán)力清單產(chǎn)生不必要的預(yù)期[6]131。行政機關(guān)在做出行政行為時首先需遵循的原則是“依法行政”，只有在法律有明確規(guī)定的前提下才能做出行政行為，沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，行政機關(guān)不能做出行政行為，即“法無授權(quán)不可為”，而不能僅僅遵循“依權(quán)力清單行政”、“清單之內(nèi)必為，清單之外不可為”。權(quán)力清單不可避免地與法律可能存在不一致的情況，這時候必須明確以法律規(guī)定為準，因為權(quán)力清單并不是法律文件，其只能算是對法律規(guī)定的一種解讀，當(dāng)兩者存在不一致的情況時，只有回歸到法律規(guī)定中，才能找到解決的方式。有學(xué)者就認為，“行政權(quán)力只能源于有立法權(quán)的國家機關(guān)（包括人民代表機關(guān)和行政機關(guān)）制定的法律規(guī)范，清單的內(nèi)容不過是對現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定的行政權(quán)力的復(fù)制和粘貼?！盵9]80對于行政機關(guān)而言，權(quán)力清單是其行政職權(quán)的一種歸類總結(jié)，對于其更好地行使職權(quán)，熟悉自身所擁有的行政權(quán)力，更好地為民服務(wù)具有重要作用，其可以作為行政機關(guān)內(nèi)部的自律性文件，卻不可以作為懲戒行政機關(guān)的依據(jù)；對于行政相對人而言，權(quán)力清單是其到行政機關(guān)辦理行政事務(wù)的流程導(dǎo)向，為其提供行政機關(guān)的有關(guān)信息，方便其辦事，但也不能作為其請求救濟的依據(jù)，其請求的依據(jù)仍然是相關(guān)法律規(guī)定。因此，在權(quán)力清單制度的推行與落實的過程中，明確權(quán)力清單與法律的關(guān)系不僅有利于行政機關(guān)更好地行使其行政職權(quán)，而且有利于行政相對人更好地維護其合法權(quán)益。

（三）統(tǒng)一權(quán)力清單的制定標準

對于權(quán)力清單制度法律性質(zhì)的誤讀以及對于權(quán)力清單制度存在的這幾種認識誤區(qū)，與權(quán)力清單的制定標準不統(tǒng)一也有關(guān)系。目前，我國雖然在國家治理層面明確要推行權(quán)力清單制度建設(shè)，但是對于權(quán)力清單的制定標準并沒有形成全國統(tǒng)一的形式和要求，各地政府所具體采取的制定標準也不一致，因此就導(dǎo)致權(quán)力清單制定的主體、內(nèi)容、程序等都有所不同。對于各地權(quán)力清單制定的主體，正如上文中所敘述的一樣，有的由發(fā)展改革委員會具體負責(zé)，有的由編制辦公室具體負責(zé)，有的由法制辦公室具體負責(zé)，有的則委托給行政機關(guān)外的專家學(xué)者負責(zé)制定，等等；各個地方政府制定出來的權(quán)力清單所包含的內(nèi)容也各異，由于行政權(quán)的清單一般由權(quán)力行使者自己公布，內(nèi)容的確定在政府權(quán)力清單的制定中，其主導(dǎo)權(quán)掌握在政府手里，是由政府決定“哪些權(quán)力是我的”[4]30。例如，在安徽省皖政2014年29號《安徽省人民政府關(guān)于推行省級行政權(quán)力清單制度的通知》中，要求編制的行政權(quán)力清單包括行政規(guī)劃，而《浙江省人民政府關(guān)于全面開展政府職權(quán)清理推行權(quán)力清單制度的通知》中要求編制權(quán)力清單就不包括此項內(nèi)容，但多了一項非行政許可審批；對于權(quán)力清單制定的程序，有的地方采取“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)”的程序步驟進行，不少地方政府的權(quán)力清單只是簡單羅列所行使的審批權(quán)，至于列入清單的審批事項和審批權(quán)力是否合法不去判斷[17]，有的地方政府根本就不公布其制定的權(quán)力清單，等等。這些形式各異的地方權(quán)力清單不僅不利于權(quán)力清單制度的落實，而且對于行政相對人的權(quán)利保護也存在缺陷。權(quán)力清單制度作為國家治理方面的重要制度建設(shè)，必須在國家層面制定統(tǒng)一的標準，規(guī)范權(quán)力清單的制定主體、內(nèi)容、程序等，同時也允許結(jié)合本地方的具體實踐對國家的統(tǒng)一標準進行適當(dāng)?shù)母倪M和完善，但必須符合國家規(guī)定的最低標準。在統(tǒng)一權(quán)力清單制定標準的同時，必須對權(quán)力清單制度輔以相應(yīng)的法律配套設(shè)施，目前權(quán)力清單制度之所以存在很多問題，與權(quán)力清單制度尚沒有相應(yīng)的法律配套設(shè)施也有關(guān)。雖然目前權(quán)力清單制度有國家政策的導(dǎo)向，但對于權(quán)力清單制度進行專門規(guī)定的立法卻尚未出臺，這對于權(quán)力清單制度的進一步推行及落實存在不利影響。只有在國家層面建立統(tǒng)一的權(quán)力清單制定標準，并輔以相應(yīng)的法律配套設(shè)施，才能更好地為我國權(quán)力清單制度的建設(shè)保駕護航，實現(xiàn)政府部門權(quán)力制度的改革。

四、結(jié)語

權(quán)力清單制度建設(shè)作為我國全面深化行政審批制度改革的重要內(nèi)容，主要目的是為了規(guī)范和控制行政權(quán)力的行使，其本身是對政府行政權(quán)力的一次改革。權(quán)力清單制度的建設(shè)與落實應(yīng)該在法律的框架下進行，保證制度實踐的過程與結(jié)果符合法治的要求。正確界定權(quán)力清單制度的法律性質(zhì)，明確權(quán)力清單與法律的關(guān)系，統(tǒng)一權(quán)力清單的制定標準對于更好地建設(shè)權(quán)力清單制度有著重要的作用。與此同時，我們還應(yīng)該注重對于權(quán)力清單制度的相關(guān)配套法律設(shè)施的建設(shè)，促使權(quán)力清單制度在法治的軌道上更好地運行。

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