王春雷

摘要：長期的城鄉(xiāng)二元體制，蓄積了巨大的城鄉(xiāng)勢能差：一方面蓄積了大量的城市戶籍利益；另一方面產(chǎn)生了數(shù)量龐大“城而不化”的“半城市化”人口農(nóng)民工。農(nóng)民工市民化過程中，城鄉(xiāng)二元體制的頃刻瓦解，必然帶來積蓄已久城鄉(xiāng)勢能差的瞬間釋放，將對城市現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和財政能力帶來巨大沖擊。一些城市對市民化道路進行了探索。二元體制的長期性，決定了我國市民化的道路選擇，從時序上，只能走漸進性、選擇性道路；從主體上，只能走政府主導型道路；從空間上，城市戶籍福利的剝離和農(nóng)村居民福利的增加必須同時進行，從源頭遏制城鄉(xiāng)戶籍利益差；從長遠看，農(nóng)民工市民化是城鄉(xiāng)一體化的階段性目標，城鄉(xiāng)一體化是農(nóng)民工市民化的治本之策。

關(guān)鍵詞：二元體制；城鄉(xiāng)利益差；農(nóng)民工市民化；戶籍制度；人口城鎮(zhèn)化；基本公共服務

中圖分類號：F323.6 文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2017）01-0072-07

我國戶籍城鎮(zhèn)化率遠低于人口城鎮(zhèn)化率，大批農(nóng)民工“城而不化”，成為游走在城鄉(xiāng)之間的“兩棲人”。城市的無法融入，最后只能葉落歸根，返回農(nóng)村。第二代農(nóng)民工與鄉(xiāng)村斷絕了血脈，城市又無法融入，成為“雙向邊緣人”。農(nóng)民工職業(yè)與身份的分離，進入城市卻又無法融入城市，成為中國城鎮(zhèn)化的主要特點。“半城市化”嚴重制約了中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，并帶來了一系列經(jīng)濟和社會問題。新型城鎮(zhèn)化作為國家的發(fā)展戰(zhàn)略，以人的城鎮(zhèn)化為核心。農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)化的主要推動者和貢獻者，實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化是新型城鎮(zhèn)化的必然要求。農(nóng)民工市民化的本質(zhì)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。長期的城鄉(xiāng)二元體制，積蓄了巨大的城鄉(xiāng)利益差并產(chǎn)生了龐大的農(nóng)民工群體，由此決定了我國農(nóng)民工市民化的道路選擇。

一、二元體制的長期性積蓄了巨大的城鄉(xiāng)利益差

新中國成立后，特定的歷史條件下，東西方陣營對壘、經(jīng)濟上的“趕超戰(zhàn)略”“抽農(nóng)補工”的經(jīng)濟政策，初步形成了城鄉(xiāng)之間的利益差。為防止這種利益差通過人口的自由流動產(chǎn)生新的平衡，國家建立了“城鄉(xiāng)分治”的戶籍制度，并以戶籍制度為基礎(chǔ)確立了城鄉(xiāng)二元體制，城鄉(xiāng)之間利益差的大壩由此得以形成。

1. 城鄉(xiāng)二元體制蓄積了巨大的城鄉(xiāng)利益差。我國的城鎮(zhèn)化道路與計劃體制緊密相關(guān)。計劃經(jīng)濟體制下城鄉(xiāng)資源的配置以政府為主導，社會資源集中配置到城市。國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展，采用對農(nóng)村的剝奪來供給城市的策略。農(nóng)村資源和財富低價流向城市，以降低城市工業(yè)化成本。對農(nóng)村的剝奪，出現(xiàn)城鄉(xiāng)利益差，以戶籍制度為依托，實施了限制城鄉(xiāng)人口自由遷移的政策。二元體制的“大壩”將城鄉(xiāng)利益的落差逐步蓄積起來。城鄉(xiāng)間的利益“大壩”，使城鄉(xiāng)人口和資源無法自由流動。一方面是城市福利待遇的不斷增加；另一方面對農(nóng)村人口農(nóng)業(yè)提取的增加。隨著戶籍制度的逐步完善，城鄉(xiāng)“大壩”愈發(fā)堅固。以戶籍制度為基礎(chǔ)，政府的財政投入在城鄉(xiāng)之間涇渭分明。優(yōu)質(zhì)資源在城市的配置逐漸增加，蓄積在城鄉(xiāng)“大壩”兩邊利益差的“水位”也不斷上升。

改革開放后，人口的城鄉(xiāng)自由遷移有所放寬，但城鄉(xiāng)利益差繼續(xù)被城鄉(xiāng)二元體制所阻礙，二元體制的大壩繼續(xù)起著城鄉(xiāng)利益過濾的作用。農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，經(jīng)過城鄉(xiāng)二元體制的“利益過濾”，城鄉(xiāng)利益差依然保持在“高水位”狀態(tài)。農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化貢獻，經(jīng)二元體制過濾后部分被留在了城市。這種過濾越多，城鄉(xiāng)利益“大壩”積蓄的勢能差越大，農(nóng)民工市民化成本繼續(xù)推高。從城鄉(xiāng)居民人均收入可以反映出這種利益差距。

從表1可以看出，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民純收入之比，1995年為2.71，此后比值不斷增大，2009年達到最高值3.33，之后又逐漸下降，到2014年為2.75，幾乎又回到了1995年的原點。整個過程呈現(xiàn)出倒“U”形。城市居民可支配收入為農(nóng)村居民純收入的近3倍。根據(jù)世界銀行的報告，世界上大多數(shù)國家城鄉(xiāng)居民收入比為1.5，極少國家超過2。國際勞工組織1995年發(fā)布的對36個國家的調(diào)查報告中，城鄉(xiāng)居民收入比超過2的國家僅有3個，中國位列其中。如果考慮到義務教育、基本醫(yī)療、社會保障等基本公共服務引起的城鄉(xiāng)隱形差距，實際差距可能提高到5～6倍。[1]

城鄉(xiāng)差距過大，成為社會動蕩的不穩(wěn)定因素。世界銀行預測，2020年中國城鄉(xiāng)居民收入的綜合基尼系數(shù)將達到0.474。按照國際通用標準，基尼系數(shù)0.3以下為穩(wěn)定線，0.4為警戒線，0.5是危機線，0.6是動亂線。[2]《中國民生發(fā)展報告2015》顯示，中國基尼系數(shù)達0.45以上。頂端1%的家庭占有全國約1/3的財產(chǎn)，底端25%的家庭擁有全國財產(chǎn)總量僅為1%左右。[3]城鄉(xiāng)差距除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特殊原因外，國家“重城抑鄉(xiāng)”的經(jīng)濟政策、勞動力市場的二元分割、歧視性的社會福利和保障體系等，是城鄉(xiāng)差距過大的重要體制原因。[4]僅以社會保障為例，農(nóng)村居民的新農(nóng)合醫(yī)保雖然覆蓋率高于城市，但保障力度明顯低于城市，自付比例高于城市。[5]

建國后我國一直實行政府主導的城鎮(zhèn)化。[6]生產(chǎn)要素無法在城鄉(xiāng)自由流動，直接影響勞動力從低效率部門向高效率部門轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)二元體制無疑成為阻礙這種流動的直接原因。通過以戶籍制度為邏輯起點的各種社會福利政策，城鄉(xiāng)二元體制積蓄了巨大的城鄉(xiāng)利益勢能差。有資料顯示，一個北京戶口上附加的顯性經(jīng)濟利益高達百萬元。此外還有社會福利等隱性利益。計劃經(jīng)濟時期，城鎮(zhèn)人口從出生到死亡，享受國家財政補貼和各種社會保障，每安排一個城市人口就業(yè)和生活，需要3～4萬元，而占人口80%的農(nóng)村居民一直與此無緣。[7]改革開放后，農(nóng)民工進城，但延續(xù)下來的城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)強化著城鎮(zhèn)戶籍的附加利益，農(nóng)民工無法享受從教育、醫(yī)療到社會保障、公共服務等幾乎涵蓋了所有的公民利益。

2. 巨大的城鄉(xiāng)利益差帶來市民化的高成本。農(nóng)民工市民化必然要求享受城市福利待遇，由此產(chǎn)生巨大的財政成本。國務院發(fā)展研究中心測算出一個農(nóng)民工市民化成本為8萬元。這些成本為政府投入的基本公共服務，主要包括六個方面：農(nóng)民工隨遷子女教育、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險、其他社會保障、社會管理和保障性住房。[8]國家統(tǒng)計局2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，我國農(nóng)民工總數(shù)達2.77億人，其中外出農(nóng)民工1.69億人。[9]這些農(nóng)民工構(gòu)成我國名義城鎮(zhèn)化率，實際為“半城鎮(zhèn)化”人口。假定這些“半城鎮(zhèn)化”人口全部享受市民待遇，按人均8萬元計算，市民化總成本約為13.52億元。另據(jù)2013年7月中國社科院發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本為13.1萬元。2020年預計有3億農(nóng)村人口進行市民化，2030年城鎮(zhèn)化率將達到68%，市民化人口將達到約3.9億人，政府公共成本支出約51.1萬億元。[10]

我國長期城鄉(xiāng)分治的二元體制，城鎮(zhèn)化發(fā)展中的農(nóng)民工政策，像一道橫亙在城鄉(xiāng)之間的“大壩”，積蓄了巨大的城鄉(xiāng)福利待遇的利益勢能差。農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，職業(yè)與身份轉(zhuǎn)移的非同步，使得市民化成本不能及時化解。二元體制下城鄉(xiāng)福利差距的積累逐漸加大，特別是部分大城市戶籍的含金量越來越高，市民化成本也越滾越大。

2.77億龐大的農(nóng)民工群體實現(xiàn)市民化，要有巨大的財政資金做支持。自1994年實現(xiàn)分稅制以來，地方事權(quán)與財權(quán)的不匹配性，使地方政府在農(nóng)民工市民化方面缺乏積極性。只有進行財稅體制改革，在中央財政的支持下調(diào)動地方政府積極性，同時探索農(nóng)民工市民化多渠道的主體參與機制，調(diào)動社會資本進入該領(lǐng)域，采取漸進性的市民化道路，方為有效之舉。

二、二元體制的長期性積累了大量“半城市化”人口

二元體制在積累了巨大城鄉(xiāng)利益差的同時也積累了大量的“半城市化”人口農(nóng)民工。傳統(tǒng)以物為本的城鎮(zhèn)化只是土地的城鎮(zhèn)化，并沒有實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。大量農(nóng)業(yè)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移人口農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化過程中，經(jīng)濟上接納，體制上排斥，形成了龐大的“非市民化”人口。城鄉(xiāng)分割的二元體制使中國農(nóng)民工的出現(xiàn)與中國工業(yè)化的完成負相關(guān)。農(nóng)民工的大規(guī)模出現(xiàn)晚于工業(yè)化的初步完成。1978年，中國工業(yè)總產(chǎn)值超出農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值4倍，而農(nóng)村人口卻是城市人口的4倍。傳統(tǒng)體制下，對農(nóng)業(yè)人口的市民化，國家采取的是精英轉(zhuǎn)移之路，只有農(nóng)村優(yōu)秀分子才能轉(zhuǎn)移到城市進行市民化，大多數(shù)農(nóng)民禁錮在土地上。[11]改革開放后，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，在提高勞動生產(chǎn)率的同時，也進一步使集體經(jīng)營條件下農(nóng)業(yè)勞動力的隱性過剩開始顯性化。

在城鄉(xiāng)人口流動性依然受限制的條件下，過剩的勞動力并沒有直接進入城市實現(xiàn)非農(nóng)化，而是進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)誕生了中國第一批農(nóng)民工。這部分勞動力成為以后市民化的第一部分潛在人口。城市改革的發(fā)展，城鄉(xiāng)人口流動政策的逐步放開，到20世紀90年代初，大量農(nóng)村人口涌向城市，產(chǎn)生了席卷全國的“民工潮”，但依然未能實現(xiàn)市民化，這部分人口構(gòu)成市民化的第二部分潛在人口。國家城鄉(xiāng)分離的農(nóng)民工政策實行時間越久，需要市民化的農(nóng)民工人數(shù)越多，歷史欠賬累計越多，市民化總成本越高。2015年我國有2.77億農(nóng)民工，數(shù)量龐大的農(nóng)民工推動了中國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，提高了人口城鎮(zhèn)化率。從1992—2014年，城鎮(zhèn)化率從27.46%快速提升到54.77%。[12]但二元體制使大部分農(nóng)民工“城而不化”，積累了大量“半城鎮(zhèn)化”人口，戶籍人口率依然很低。

按照城鎮(zhèn)化人口的統(tǒng)計口徑，在城市生活6個月以上，即統(tǒng)計為城市常住人口。2013年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有約36%[13]，有17.7%的缺口。2014年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達36.7%[14]，缺口進一步擴大為18.07%。從圖1可以看出，我國常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距在不斷擴大。

我國的戶籍城鎮(zhèn)化率低于發(fā)展中國家60%的水平，更低于發(fā)達國家80%的水平。按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的預期，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍城鎮(zhèn)化率達到45%左右，仍有約15%的“半城鎮(zhèn)化”人口缺口。

隨著我國城鎮(zhèn)化政策逐步放開，大批農(nóng)業(yè)勞動力實現(xiàn)了異地的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移。擴大了二、三產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)業(yè)勞動力從低效率的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到高效率產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造出更多社會財富，推動了經(jīng)濟發(fā)展。但這種城鎮(zhèn)化是不完整的城鎮(zhèn)化，或者說是物的城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)的非農(nóng)化、人口的城鎮(zhèn)集聚化，而非人的城鎮(zhèn)化。物的城鎮(zhèn)化，僅使農(nóng)業(yè)勞動力的職業(yè)身份實現(xiàn)了非農(nóng)化，但城市身份并沒有實現(xiàn)同步轉(zhuǎn)換，一直處于城市福利的排斥狀態(tài)。農(nóng)民工職業(yè)上實現(xiàn)了非農(nóng)化，地域上實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，但以戶籍為標志的社會身份依然是農(nóng)民。職業(yè)身份與社會身份轉(zhuǎn)變的非同步性，產(chǎn)生了中國獨有的農(nóng)民工群體。

中國城鄉(xiāng)二元體制劃分了嚴格的城鄉(xiāng)戶籍，不同的戶籍，享受不同的福利待遇。城市福利待遇獲得的前提是取得城市戶籍。只有擁有城市戶籍，獲得市民化待遇，才是真正的城鎮(zhèn)化。農(nóng)民工的農(nóng)業(yè)戶籍，使其無法享受城市居民的福利待遇，這種職業(yè)與身份、付出和待遇的非對等性的城鎮(zhèn)化也被稱為“半城鎮(zhèn)化”“偽城鎮(zhèn)化”。這種“半城鎮(zhèn)化”，直接制約了我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的人才瓶頸、消費內(nèi)需的拉動、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進等，均與農(nóng)民工未能實現(xiàn)完全城鎮(zhèn)化有關(guān)。農(nóng)民工順利實現(xiàn)市民化，可以為這些發(fā)展中問題的解決創(chuàng)造有利條件。十二屆全國人大四次會議政府工作報告明確指出，要推進新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，從國家政策方面對農(nóng)民工市民化提出了目標要求。“半城鎮(zhèn)化”已經(jīng)嚴重影響到我國經(jīng)濟的進一步發(fā)展，一些城市開始了農(nóng)民工市民化的道路探索。

三、我國農(nóng)民工市民化道路的實踐探索

在農(nóng)民工市民化的道路實踐中，一些城市進行了有益的探索。21世紀初期，戶籍制度改革步伐加快，從“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標控制放松到小城鎮(zhèn)戶籍基本放開，各地積極推進戶籍制度改革。2000年浙江省率先取消地級市進城和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標。2001年鄭州、石家莊公布了七條可以入戶該市的標準。不到1年時間，鄭州市新增入戶10萬人[15]。2002年開始，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)一體化戶籍制度成為戶改新方向。2002年2月，四川省建立全省統(tǒng)一的戶口登記制度，全面放開地級市戶籍。2002年12月，江蘇省取消農(nóng)業(yè)戶口和進城人口計劃指標，實行戶口遷移條件準入制。2003年3月，福建省開始打破城鄉(xiāng)二元的社會保障格局，實現(xiàn)最低保障的城鄉(xiāng)一體化。2003年8月，鄭州取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、暫住戶口、小城鎮(zhèn)戶口，實行“一元制”戶口管理模式。2004年6月，南京建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，在全市范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口，按照人口實際居住地，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。2004年廣州取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口控制，放寬入戶條件。

全面放開的戶籍改革，使社會保護體系瞬間向社會民眾全面開放，政府公共服務的一次性支出成本陡增。2003年8月，鄭州市放開戶口管理，入戶人口蜂擁而至，1年之內(nèi)新增入戶15萬人[16]。城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源立即捉襟見肘，無法滿足城市人口的瞬間膨脹。地方政府的財政也無力為新增加人口提供更多的公共服務。2004年8月，在鄭州市“戶籍新政”試行1年后，不得不宣布暫停，退回到2003年的老標準。實踐證明，瞬間放開城鄉(xiāng)戶籍的道路不可行。由此，一些地方開始試行居住證制度。2009年上海推出《持居住證人員申辦本市常住戶口試行辦法》，居住證在滿足一定條件后可轉(zhuǎn)為常住戶口。[17]2014年7月，《國務院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》的頒布，是我國戶籍改革的里程碑，標志著二元戶籍從形式上走向了終結(jié)。在城市入戶方面，走的依然是逐步放開之路。通過居住證和積分落戶制，來逐步對入戶人口放開城市福利，政策具有明顯的漸進性和可控性。2014年11月河南省出臺了《關(guān)于深化戶籍制度改革的實施意見》，各地可根據(jù)不同體量設(shè)置不同的落戶“門檻”，鄭州則建立完善積分落戶制度，以相應的指標來對應落戶分值。進城時間長并有能力在城市生存的人優(yōu)先落戶。農(nóng)民獲得居住證，享受的僅僅是“基本型”公共服務均等化。如果進一步獲得“進階型”公共服務，需滿足“連續(xù)居住年限”“參加社會保險年限”等條件要求。[18]2015年6月，貴陽市戶籍改革分為三個圈層，不同圈層對應不同的落戶標準和放開程度。[19]

在農(nóng)民工市民化進程中，地方政府選擇的是漸進式的、有選擇性的、逐步放開的戶籍制度。將農(nóng)民工入戶獲得社會保護項目的內(nèi)容與應盡社會義務或進城時間相掛鉤，逐漸解決農(nóng)民工城市服務的均等化。在對戶籍制度放開的人群選擇中，優(yōu)先選擇城市化能力強、對城市發(fā)展貢獻度高的人員，比如對城市購房面積的標準，本身就是出于對城市地產(chǎn)發(fā)展貢獻度的考慮。對學歷、職稱的要求，這部分人是城市建設(shè)所急需的人才。對這些人進行戶籍開放，實際上是對流動人口中的優(yōu)質(zhì)資源吸納到城市中，這部分人對城市的貢獻遠大于城市公共服務的支出。對城市化能力較差的農(nóng)民工、無力在城市購房的人員，采用積分制，暫時無法享受到相應的社會公共服務。

四、二元體制的長期性決定了我國市民化道路的選擇

二元體制的長期性及由此產(chǎn)生的巨大城鄉(xiāng)勢能差和龐大農(nóng)民工人口，決定了我國農(nóng)民工市民化的道路選擇。長期的城鄉(xiāng)分治所產(chǎn)生的巨大城鄉(xiāng)利益勢能差，使中國的農(nóng)民工市民化政策陷入了兩難境地：既不可能繼續(xù)以二元體制來阻止農(nóng)民工的市民化，又不可能完全放開，對農(nóng)業(yè)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移人口短期全部實現(xiàn)市民化。現(xiàn)有的城市資源經(jīng)受不起蜂擁而至的農(nóng)民工，龐大的市民化成本超出了地方政府的現(xiàn)有財政承受能力和城市基礎(chǔ)實施承載力。

從時序上講，有兩條途徑：一次性普惠式道路；漸進式選擇性道路。前者一次性償還，大量農(nóng)民工在城鄉(xiāng)利益差的驅(qū)動下蜂擁而至，對城市現(xiàn)有資源和財政支付能力沖擊太大；漸進式有選擇性償還，將部分城市公共服務的待遇償還給農(nóng)民工，可以減少對社會資源的沖擊。長期積累的巨大歷史欠賬，只能逐步清償，由此決定了農(nóng)民工市民化道路的漸近性。漸進式市民化道路的前提，是對當前的財政體制進行改革，引進社會資本，充分調(diào)動中央政府、地方城市政府、企業(yè)、社會組織和農(nóng)民工個人共同參與市民化進程的積極性，順利平穩(wěn)實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化。

漸進性的市民化道路，直接面臨著市民化人口的選擇性問題。我國的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移經(jīng)歷三個階段：農(nóng)民、農(nóng)民工、市民。農(nóng)民工階段為中國所獨有。發(fā)達國家只有農(nóng)民的市民化，職業(yè)轉(zhuǎn)換同時伴隨著身份轉(zhuǎn)換。發(fā)達國家的城市化與工業(yè)化基本同步進行，走的是以市場為導向的城市化道路。城鄉(xiāng)間的利益差別，在市場力量的推動下，通過城鄉(xiāng)資源的自由流動，可以很快抹平這些差別。與我國農(nóng)民工市民化在政策處理上類似的是移民問題。國外對新移民采取選擇性的積分制政策，可以有效控制市民化成本并及時化解，沒有形成巨大的歷史欠賬。2005年德國的《關(guān)于控制和限制移民和規(guī)定歐盟公民和外國人居留與融合事宜之法》，將移民的“控制”寫進了法中，根據(jù)國家的接受能力，采取“積分制”選擇移民。2007年法國推行“選擇性移民政策”，接納有利于經(jīng)濟增長的移民，同時嚴格控制其家屬隨同。[20]英國《1962年英聯(lián)邦移民法》規(guī)定，欲移民的英聯(lián)邦公民必須持有內(nèi)政部的證明書。證明書分三類：A類針對英聯(lián)邦國家公民，在英國有固定工作；B類指掌握英國所需技術(shù)的移民；C類指沒有技能的勞工，將按申請順序?qū)徟?。[21]1965年規(guī)定，C類許可證停止簽發(fā)，將沒有工作技能的人排除在外。[22]2002年之后，為促進經(jīng)濟的發(fā)展，英國積極鼓勵專業(yè)人士和技術(shù)人員移民，向擁有相當專業(yè)技能的外國人頒發(fā)許可證；海外學生在英國畢業(yè)后，可在英國境內(nèi)申請工作許可證等。[23]2014年我國頒布《國務院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，對市民化人口也是采用積分制。不同分類人群的積分數(shù)值不同，從而決定了入戶和享受市民化待遇層級的不同，體現(xiàn)了我國市民化道路的選擇性。

從主體角度來看，我國長期的城鄉(xiāng)二元體制，其一元化過程需要政府來主導，由此決定了必須走政府主導型的市民化道路。新型城鎮(zhèn)化以市場主導，但農(nóng)民工市民化必須以政府主導.對農(nóng)民工進行有序、可控性市民化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化一直走的是政府主導型道路，新型城鎮(zhèn)化要求“市場主導，政府引導”。城鎮(zhèn)化過程中資源的配置可以依靠市場；但不同群體之間的利益再分配、為非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供均等化基本公共服務，則是市場無法解決的，必須依靠政府。應以政府為主導，實現(xiàn)資源配置從集中走向城鄉(xiāng)均衡。農(nóng)民工的市民化成本，非市場因素所導致，而是政府行為使然。因政府之手導致的市民化高成本，破解之手同樣只能來自政府。此外，二元體制的巨大歷史遺留負擔，也必須由政府來主導進行有序推進。歷史上由政府之手形成的城鄉(xiāng)勢能差，只能依靠政府之手來填補。加強農(nóng)村基本公共服務投入，對城鄉(xiāng)利益差進行再平衡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，從源頭消除城鄉(xiāng)利益勢能差，才是解決我國農(nóng)民工市民化的治本之策。

五、結(jié)語

我國的城鄉(xiāng)二元體制，在特定時期有其一定的歷史合理性。但隨著時代的發(fā)展，市場經(jīng)濟體制的確立，生產(chǎn)要素流動的客觀要求，原有的合理性早已喪失，二元體制越來越成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的桎梏，客觀上迫切要求實現(xiàn)生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)的自由流動。作為生產(chǎn)要素最活躍的農(nóng)業(yè)勞動力，自發(fā)地由低生產(chǎn)效率部門轉(zhuǎn)移到高生產(chǎn)效率部門，即由第一產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這是歷史的必然趨勢。轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民，其城市身份被稱為農(nóng)民工。農(nóng)民工是個過渡性身份，職業(yè)的轉(zhuǎn)移與身份的轉(zhuǎn)移并不同步，實際上只能是不完全轉(zhuǎn)移。由不完全轉(zhuǎn)移農(nóng)民工所參與的城鎮(zhèn)化，也只能是“半城鎮(zhèn)化”。城鎮(zhèn)化的諸多經(jīng)濟特性并不能完全發(fā)揮出來，使城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟的拉動和轉(zhuǎn)型升級的作用大打折扣。中國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，必須以新型城鎮(zhèn)化取代以物為中心的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，確立以人為核心的城鎮(zhèn)化，才能更好發(fā)揮城鎮(zhèn)化的各種效能。

以物為本城鎮(zhèn)化長期積累的城鄉(xiāng)二元利益“大壩”，成為政府主導下城鎮(zhèn)化的歷史后遺癥。正所謂：“塵歸塵、土歸土”，在以市場為主導的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，對政府主導城鎮(zhèn)化時期的歷史欠賬，必須依然采取政府主導的市民化道路來解決歷史遺存。

根據(jù)劉易斯二元經(jīng)濟理論，城鄉(xiāng)存在生產(chǎn)率的差別，在城鄉(xiāng)利益差的驅(qū)動下，農(nóng)業(yè)人口進行非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，從低效率部門進入到高效率部門，從農(nóng)村進入城市，從而推動了城市化的發(fā)展。隨著人口由鄉(xiāng)入城的遷移，農(nóng)村勞動力逐漸減少，城市勞動力逐漸增多，該過程一直持續(xù)到城鄉(xiāng)利益差別消失為止，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

建國后，由于各種歷史的原因，我國實行了城鄉(xiāng)分離的治理模式，建構(gòu)了城鄉(xiāng)二元體制。我國城鄉(xiāng)二元體制像一道橫亙在城鄉(xiāng)之間的大壩，把農(nóng)民工的部分利益阻擋在城市體制之外。進入城市農(nóng)民工的部分價值和權(quán)益因二元體制而被城市所剝奪和排斥。經(jīng)過二元體制過濾后的農(nóng)民工價值低于城市化過程中應得的價值，有學者稱為“半城鎮(zhèn)化”。首先體制上受到排斥，無自由遷移權(quán)。改革開放后，城鄉(xiāng)遷移政策有所放寬，農(nóng)村居民進場，受到利益排斥，無市民化待遇。遭受用工歧視，同工不同酬、同命不同價，受到二元體制的利益過濾，部分價值被城市剝奪。二元體制下城鄉(xiāng)人口的流動最終也能實現(xiàn)勞動力的平衡，但這種經(jīng)過二元體制過濾后的平衡是種低層次的平衡。

隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整、國際經(jīng)濟環(huán)境的變化和人口結(jié)構(gòu)的老齡化，勞動力從無限供給逐漸走向相對短缺?，F(xiàn)有低層次的城鄉(xiāng)平衡已經(jīng)不適應經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的新要求。新的經(jīng)濟形勢下，國家提出了以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其本質(zhì)就是要還原農(nóng)民工真實的社會價值，使其獲得與城市居民同等的福利待遇?，F(xiàn)有的城市福利待遇以城鄉(xiāng)二元體制下的戶籍制度為基礎(chǔ)。實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，就要打破現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制，首當其沖是城鄉(xiāng)分離的戶籍制度及與戶籍制度綁定的各項福利待遇。

城鄉(xiāng)二元體制堤壩的拆除，可以使城鄉(xiāng)勞動力實現(xiàn)高水平的平衡。城市農(nóng)民工價值的提高，打破了低水平的城鄉(xiāng)勞動力平衡，拉動農(nóng)村勞動力的進一步轉(zhuǎn)移，使一些潛在的農(nóng)業(yè)過剩勞動力進一步轉(zhuǎn)移出來，釋放人口紅利，延緩劉易斯拐點的到來。

我國農(nóng)民工市民化的漸進性、選擇性和政府主導型道路的平穩(wěn)進行，必須要有更為長遠宏觀的戰(zhàn)略做指引。

從長遠看，農(nóng)民工市民化只能是城鄉(xiāng)一體化的階段性目標。城鄉(xiāng)一體化是農(nóng)民工市民化的治本之策。農(nóng)民工市民化為我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性目標，城鄉(xiāng)一體化為長遠目標和終極目的。階段目標的實現(xiàn)以靠長遠目標做指引，長遠目標的逐步實施可以更好促進階段目標的實現(xiàn)。

從空間上講，城市戶籍福利的剝離和農(nóng)村居民福利的增加必須同時進行，才能從源頭遏制城鄉(xiāng)戶籍利益差。農(nóng)民工市民化道路，從空間上講，有兩條途徑：從城鄉(xiāng)利益“大壩”的高水位處抽水，即剝離現(xiàn)有戶籍制度的福利部分；[24]往“大壩”低水位處注水，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。真正意義上的戶籍改革，正是從這兩方面同時著手。

正像“農(nóng)民工”是個歷史性概念一樣，“農(nóng)民工的市民化”同樣是個歷史性問題，具有過渡性，只是在現(xiàn)有戶籍制度的框架下，解決問題的權(quán)宜之計。實質(zhì)是一種戶籍政策調(diào)整。剝離戶籍福利逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化才是真正意義上的戶改。[25]從更為宏觀長遠的角度看，隨著城鄉(xiāng)一體化的進一步推進，農(nóng)民工的市民化最終將成為一個偽命題。

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責任編輯、校對：張增強