[摘 要]

上海新一輪城市管理綜合執(zhí)法體制改革在進(jìn)行執(zhí)法權(quán)橫向集中的基礎(chǔ)上，將改革重心聚焦在了城管執(zhí)法權(quán)的下放上。執(zhí)法權(quán)下放后條塊關(guān)系出現(xiàn)了能力對接、權(quán)限對接、信息對接等問題，應(yīng)注意處理好綜合執(zhí)法合法性與可行性的關(guān)系、專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的邊界關(guān)系、綜合執(zhí)法權(quán)力下放與基層政府對接的關(guān)系，建立健全資源整合、職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的城市管理綜合執(zhí)法體制機(jī)制。

城市管理；綜合執(zhí)法；體制改革

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）06-0045-03

為加快建立健全資源整合、職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的上海城市管理綜合執(zhí)法體制，努力提升城市管理水平，上海新一輪城市管理綜合執(zhí)法體制改革在進(jìn)行執(zhí)法權(quán)橫向集中的基礎(chǔ)上，將改革重心聚焦在了城管執(zhí)法權(quán)的下放上。由原先“向上對口”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛳聦?yīng)”。城管執(zhí)法權(quán)下放以后，相應(yīng)的條塊關(guān)系（主要是區(qū)級層面城管執(zhí)法部門與各街鎮(zhèn)之間的條塊關(guān)系）發(fā)生變化，“條”的職能進(jìn)行了收縮，“塊”的職能則因之得到強(qiáng)化，城管執(zhí)法局與各街鎮(zhèn)之間的條塊關(guān)系呈現(xiàn)出一種新的制度安排。

在改革和完善城管執(zhí)法體制的過程中，結(jié)合街和鎮(zhèn)這兩種不同體制的實際情況，實施兩種管理方式。一是“鎮(zhèn)屬、鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)用”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式。即將區(qū)縣城管執(zhí)法局派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城管執(zhí)法中隊調(diào)整為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，人、財、物全部劃歸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府名義執(zhí)法；二是“區(qū)屬、街管、街用”的街道模式。街道隸屬政府派出機(jī)構(gòu)，不具行使相對集中行政處罰權(quán)限，仍以區(qū)城管執(zhí)法局名義執(zhí)法，人、財、物管理全部交由街道負(fù)責(zé)，執(zhí)法隊伍由區(qū)城管執(zhí)法局統(tǒng)一派駐。[1]總體而言，區(qū)城管執(zhí)法局、各街鎮(zhèn)和派駐街鎮(zhèn)的城管執(zhí)法中隊，各自按照新的職責(zé)和權(quán)限分工的要求開展城市管理綜合執(zhí)法工作。至此，城管執(zhí)法權(quán)下放后的新型條塊關(guān)系在橫向和縱向這兩個維度均得到了初步調(diào)整和確立，為今后加強(qiáng)基層治理指明了依據(jù)和方向。

（一）橫向維度。上海本輪綜合執(zhí)法體制改革將區(qū)縣城市管理行政執(zhí)法局、綠化和市容管理局分開，單獨設(shè)置為區(qū)政府工作部門，主要承擔(dān)區(qū)域內(nèi)城市管理行政執(zhí)法工作，并負(fù)責(zé)對街鎮(zhèn)城市管理行政執(zhí)法工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督。同時把分散在房管局、建交委、發(fā)改委等部門的相關(guān)執(zhí)法事項和行政執(zhí)法權(quán)限，集中移交給新成立的城管執(zhí)法局集中行使，由原先各部門的分散執(zhí)法向綜合集中執(zhí)法轉(zhuǎn)變，正式實現(xiàn)綜合執(zhí)法部門與職能管理部門的適度分離。區(qū)縣城市管理行政執(zhí)法局的行政編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等按照精簡、高效的原則核定，所需行政編制在區(qū)縣機(jī)關(guān)行政編制總額內(nèi)調(diào)劑。此外，在外部的聯(lián)動與合作上，本輪執(zhí)法體制改革還結(jié)合街道體制改革和街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理中心建設(shè)要求，建立以城管為骨干，公安為保障，相關(guān)職能部門派出機(jī)構(gòu)、執(zhí)法單位共同參與的聯(lián)動工作機(jī)制和相對穩(wěn)定的聯(lián)勤隊伍，旨在進(jìn)一步完善城市管理綜合執(zhí)法工作機(jī)制，最大程度激發(fā)執(zhí)法效能與水平。

（二）縱向維度。權(quán)力下放是本輪綜合執(zhí)法體制改革的重心，它不是簡單地將不同行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)集中到街鎮(zhèn)統(tǒng)一行使，而是賦予街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的行政執(zhí)法主體資格，賦予街鎮(zhèn)城市綜合管理方面的全部行政處罰權(quán)，以及水務(wù)、環(huán)保、勞動保障、房管、消防、衛(wèi)生、文化等部門的部分行政處罰權(quán)，賦予街道黨工委人事考核權(quán)、規(guī)劃參與權(quán)、綜合管理權(quán)和重大決策項目的建議權(quán)等四項權(quán)力。[2]在執(zhí)法人員和力量的配置上，本輪城管執(zhí)法體制改革明確要求大部分執(zhí)法人員下沉基層街鎮(zhèn)，充分解決街鎮(zhèn)執(zhí)法力量不足的問題，優(yōu)化一線執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)，如上海市X區(qū)即原則上要求城市管理行政執(zhí)法局執(zhí)法大隊85%以上的人員編制下沉到特定區(qū)域、街鎮(zhèn)執(zhí)法中隊。[3]簡言之，這次改革強(qiáng)調(diào)“輕型化”，“扁平化”的管理原則，將大量人員充實到基層一線執(zhí)法隊伍中，不僅是完成執(zhí)法權(quán)限的下放，而且要實現(xiàn)執(zhí)法人員及其配套力量的下移。

一年多以來，上海城市管理綜合執(zhí)法體制改革在破解執(zhí)法力量分散所導(dǎo)致的管理碎片化、多頭交叉執(zhí)法和解決基層執(zhí)法中權(quán)責(zé)不對稱、管理力量短缺的問題上均取得了重要進(jìn)展，尤其是城管執(zhí)法權(quán)的下放，使得各街鎮(zhèn)的基層執(zhí)法力量得到明顯加強(qiáng)，各街鎮(zhèn)對自己轄區(qū)執(zhí)法中隊享有日?？己?、管理和使用權(quán)，也極大提升了街鎮(zhèn)對城管執(zhí)法隊伍的動員組織能力和指揮協(xié)調(diào)能力，同時亦使各街鎮(zhèn)整合執(zhí)法資源、提升執(zhí)法實效的能力不斷增強(qiáng)。盡管如此，但因為改革時間短、涉及面廣，再加上體制關(guān)系的變革原本就是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要較長時間的消化。所以，我們在前期的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在條塊關(guān)系上仍然存在一些不順或不到位的地方需要加以關(guān)注，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）基層街鎮(zhèn)的專業(yè)執(zhí)法能力對接不上專業(yè)執(zhí)法的領(lǐng)域。這輪綜合執(zhí)法改革強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放、重心下沉，很多與城市管理相關(guān)的職能部門將自身的管理事項“能放則放，一放到底”，忽視放權(quán)是否匹配的問題。大量行政執(zhí)法權(quán)下放到基層后，執(zhí)法行為涉及環(huán)保、水務(wù)、勞動執(zhí)法、安全監(jiān)管等多個領(lǐng)域，這些領(lǐng)域?qū)I(yè)性都很強(qiáng)，而基層執(zhí)法的專業(yè)能力則相對較弱，很多事項難以對接得上，導(dǎo)致出現(xiàn)上級部門不再管了，基層又管不住的“權(quán)力真空”和“管理真空”的新問題。同時，作為區(qū)縣政府派出機(jī)構(gòu)的街道并不具備行使相對集中行政處罰權(quán)，仍以區(qū)城管執(zhí)法局名義執(zhí)法。所以，當(dāng)街道執(zhí)法于專業(yè)領(lǐng)域時，經(jīng)常會因?qū)I(yè)能力欠缺而引發(fā)違法行為和執(zhí)法對象的不滿，增加城管執(zhí)法局被行政訴訟的風(fēng)險。

（二）基層領(lǐng)導(dǎo)法治素質(zhì)和能力對接不上規(guī)范性執(zhí)法要求。執(zhí)法權(quán)下放后，執(zhí)法的專業(yè)性明顯弱化。原先條線部門關(guān)于法律的意識、環(huán)境和氛圍都比較好，但屬地管理以后，執(zhí)法權(quán)下放到基層街鎮(zhèn)，其執(zhí)法工作成為“地方政府”中的一小塊。街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)作為管理地方事務(wù)的“統(tǒng)帥”，對綜合管理類的事務(wù)往往駕輕就熟，而對行政執(zhí)法類的事務(wù)則往往一知半解。在對接專業(yè)執(zhí)法工作的過程中，少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)存在著法律專業(yè)知識欠缺、法治觀念意識薄弱、法治素質(zhì)和能力不強(qiáng)以及規(guī)范性執(zhí)法的意識和能力不夠等問題，并習(xí)慣于用行政命令的思維來領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法中隊的執(zhí)法工作，往往不能嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法甚至違法。如有些街道扶持的企業(yè)違法了，城管去執(zhí)法，卻受到街道領(lǐng)導(dǎo)反對，導(dǎo)致執(zhí)法行為半途夭折，執(zhí)法公信力受損。

（三）綜合執(zhí)法的權(quán)限和人員對接不上專業(yè)執(zhí)法移交事項。在將分散于各職能部門的涉及城市管理監(jiān)督處罰的職能剝離出來進(jìn)行集中的過程中，專業(yè)職能部門很多執(zhí)法難的事項被移交給綜合執(zhí)法部門，但與其相匹配的執(zhí)法權(quán)限和人員編制卻并沒有按照人隨事轉(zhuǎn)、費隨事轉(zhuǎn)的原則進(jìn)行轉(zhuǎn)移。這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是：執(zhí)法權(quán)限方面，城管執(zhí)法往往缺乏制約當(dāng)事人的權(quán)限手段。如出租車移交給城管，城管根本不能像交警那樣有攔車、扣留行車證的執(zhí)法權(quán)限；人員編制方面，城管執(zhí)法也經(jīng)常缺乏專業(yè)的技術(shù)人員。如承重墻，城管不僅不享有法律規(guī)定的對“承重墻”的認(rèn)定權(quán)，而且也不具備看懂圖紙的專業(yè)技術(shù)和人才。綜合執(zhí)法部門對專業(yè)職能部門移交過來的執(zhí)法事項往往接不住。

（四）管理與執(zhí)法間的信息共享對接不上取證的實際需求。職能部門將執(zhí)法事項移交給城管的過程中，很多審批部門、行政管理單位的信息并沒有移交給城管部門，而且在移交后，行政管理和行政執(zhí)法部門間也并未建立信息共享和交流機(jī)制，造成城管無法對當(dāng)事人的信息進(jìn)行及時取證，實現(xiàn)綜合執(zhí)法的目標(biāo)和效果。如房管局將“承重墻”的執(zhí)法權(quán)移交給城管以后，城管在取證權(quán)上明顯存在“短板”。要查當(dāng)事人身份證信息和房產(chǎn)證信息，必需出具協(xié)調(diào)函到派出所弄清當(dāng)事人身份信息，并到區(qū)房管局房產(chǎn)交易中心查實產(chǎn)權(quán)信息。但派出所和房管局并沒有義務(wù)去協(xié)助，經(jīng)常會出現(xiàn)不配合的情況，導(dǎo)致執(zhí)法陷入僵局。即便配合，城管的公務(wù)行為憑借的也是良好的私人關(guān)系而非明確的制度規(guī)定。尤其是對非本轄區(qū)居民信息的查詢，城管執(zhí)法人員也只能以普通公民身份，而非執(zhí)法單位和執(zhí)法人的身份調(diào)取信息。

為進(jìn)一步完善城市管理綜合執(zhí)法體制，提高全市綜合執(zhí)法效能和水平，實現(xiàn)城市管理現(xiàn)代化和人民群眾生產(chǎn)生活的需要，建議在以下方面作些考量：

（一）明晰街鎮(zhèn)和城管執(zhí)法局的權(quán)責(zé)關(guān)系，處理好專業(yè)執(zhí)法和屬地管理的邊界。執(zhí)法權(quán)下放必須充分評估下放后基層政府的實際執(zhí)法能力，職能部門職責(zé)下沉須由上級政府嚴(yán)格審核把關(guān)。在具體的權(quán)責(zé)分配上，可以實行簡易執(zhí)法和復(fù)雜（專業(yè)）執(zhí)法的劃分。將凡是適合街鎮(zhèn)管理與簡易執(zhí)法的事項全部下放。如城管執(zhí)法中的無照商販、露天燒烤、損壞花木等行為的相關(guān)事項均由街鎮(zhèn)承擔(dān)，由街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中隊具體負(fù)責(zé)。對不適合街鎮(zhèn)管理與簡易執(zhí)法的事項均由區(qū)綜合行政執(zhí)法局承擔(dān)，具體負(fù)責(zé)對城管、文化、交通等領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法及專項整治。如城管執(zhí)法中的城鄉(xiāng)規(guī)劃、戶外廣告和交通執(zhí)法中的出租車運(yùn)營、機(jī)動車停放等方面的違法行為等均由綜合行政執(zhí)法局承擔(dān)，由專業(yè)執(zhí)法大隊具體負(fù)責(zé)。[4]

（二）加大對街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)專業(yè)法律的培訓(xùn)考核力度，提升他們的法治思維和能力。要提升基層街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)這個“關(guān)鍵少數(shù)”的法律專業(yè)水平和素養(yǎng)，可考慮在培訓(xùn)和考核上雙管齊下。對法制思維不強(qiáng)、法律知識欠缺的基層領(lǐng)導(dǎo)要加大集中輪訓(xùn)的力度，尤其是要重視對分管領(lǐng)導(dǎo)干部的法制業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其全面了解和掌握規(guī)范統(tǒng)一的執(zhí)法程序、執(zhí)法文書、處罰標(biāo)準(zhǔn)等專業(yè)性的法律知識和執(zhí)法技能，不斷提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和能力，防止因管理體制調(diào)整影響城管執(zhí)法的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性。同時，對法律實施的激勵機(jī)制不全、違法行政問責(zé)不足等問題，我們要積極探索“法治GDP”的評價指標(biāo)和體系，把“會不會依法辦事、能不能依法辦事”作為判斷干部法治能力強(qiáng)弱的重要尺度、考核和識別干部能力水平的重要依據(jù)，在干部選拔和任用中確立明確的法治導(dǎo)向。[5]

（三）充分發(fā)揮人大立法的權(quán)威性，確保權(quán)隨責(zé)走、人隨事轉(zhuǎn)基本原則的執(zhí)行。執(zhí)法權(quán)下放后，出于屬地管理綜合執(zhí)法的需要，一些專業(yè)執(zhí)法事項未經(jīng)嚴(yán)格論證就移交給城管，隨意性較大，往往只移交職責(zé)，而未移交與之匹配的權(quán)限、編制和費用，未落實到位。為此，建議移交事項必須通過人大立法討論和確認(rèn)，嚴(yán)格審核執(zhí)法權(quán)的轉(zhuǎn)移，要求相關(guān)行政管理部門在將新的行政執(zhí)法職責(zé)劃轉(zhuǎn)至城管綜合執(zhí)法部門的同時，必須將其所屬的行政執(zhí)法人員編制和相關(guān)費用也同步劃轉(zhuǎn)至城管執(zhí)法部門。同時人大還應(yīng)考慮立法出臺《城管法》，確立城管綜合執(zhí)法權(quán)限、范圍和人員編制配備等問題，防止其他專業(yè)執(zhí)法部門執(zhí)法事項的隨意轉(zhuǎn)移，同時避免“以執(zhí)法代管理”的異化現(xiàn)象的發(fā)生和行政管理領(lǐng)域管理職能的弱化，導(dǎo)致預(yù)前管理的意識減弱和行政管理嚴(yán)重缺位的問題。

（四）完善管理部門與執(zhí)法部門間的信息共享機(jī)制，提升整體執(zhí)法能級與效率。上海為實現(xiàn)跨層級、跨部門間的信息互通與對接，提出“一條熱線、一個平臺、一支隊伍、X個行政管理部門”的“3+X”的區(qū)縣城市綜合管理體系目標(biāo)，并以市民熱線服務(wù)系統(tǒng)為鏈接，以市-區(qū)-街鎮(zhèn)三級網(wǎng)格化管理為平臺，建立信息集中采集、流轉(zhuǎn)、處置、反饋的運(yùn)作流程，實現(xiàn)了不同層級行政執(zhí)法力量的信息集中采集與共享。但該系統(tǒng)和平臺對信息的收集大多集中在事、部件本身，對其進(jìn)行調(diào)查取證所需的深層次信息往往并未收錄。為此，還應(yīng)建立和完善管理部門和執(zhí)法部門的信息共享機(jī)制，提升整體執(zhí)法能級和效率。如徐匯區(qū)，在完善工商原有系統(tǒng)的基礎(chǔ)上衍生出了一個事中事后監(jiān)督系統(tǒng)，要求對行政管理和行政執(zhí)法的痕跡進(jìn)行及時保留，實現(xiàn)了管理單位和執(zhí)法單位信息共享和互贏的顯著效果和局面。

城管執(zhí)法體制改革是一項復(fù)雜性的工程，并非一蹴而就即能完成。它涉及到政府職能轉(zhuǎn)變、各條塊職能部門權(quán)限和職責(zé)的劃分以及人、財、事和制度等因素間的重新組合及匹配關(guān)系。在推進(jìn)和完善城管執(zhí)法體制改革過程中，應(yīng)注意通過系統(tǒng)思維、整體謀劃和綜合施策處理好綜合執(zhí)法合法性與可行性的關(guān)系、專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的邊界關(guān)系、綜合執(zhí)法權(quán)力下放與基層政府對接的關(guān)系。只有這樣，才能建立健全資源整合、職責(zé)清晰、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的城市管理綜合執(zhí)法體制機(jī)制，讓城市成為人民追求更加美好生活的有力依托。

參考文獻(xiàn)

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[3]中共上海市X區(qū)委，區(qū)人民政府辦公室.X區(qū)城市管理綜合執(zhí)法體制改革工作方案（X委辦發(fā)[2015]36號）[Z].2015-8.

[4]曹海軍.人員下沉、事權(quán)下移、就近管理——以天津市城市管理執(zhí)法體制改革為例[J].行政論壇.2016（5）.

[5]張漱霆，鄭偉.影響城管服務(wù)外包質(zhì)量的突出問題及其對策[J].上海城市管理.2015（11）.

作者單位：中共上海市徐匯區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：周奕韻