李晶

改革開放以來，隨著城市化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，我國大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。但是，農(nóng)民工的職業(yè)技能水平還不能滿足我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展和勞動(dòng)力市場需求，因此要開展農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)、提高農(nóng)民素質(zhì)。世界許多國家在工業(yè)化過程中，都非常重視農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)培訓(xùn)，把它作為一項(xiàng)公共服務(wù)，他們的經(jīng)驗(yàn)給我國帶來了許多有益的啟示。

一、美韓兩國農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)培訓(xùn)公共服務(wù)經(jīng)驗(yàn)

1.職業(yè)培訓(xùn)的立法

美韓兩國都把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力培訓(xùn)相關(guān)規(guī)定納入職業(yè)培訓(xùn)立法當(dāng)中，并不斷完善，從職業(yè)培訓(xùn)的地位、各方權(quán)利與義務(wù)、資金供給與使用等方面作出明確細(xì)致的規(guī)定，從而使農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)培訓(xùn)得到法律上的保障。

美國在1917年的《史密斯—休斯教育法》中首次提出聯(lián)邦政府撥款扶持與工農(nóng)業(yè)相關(guān)的職業(yè)教育培訓(xùn)，建立了美國現(xiàn)代職業(yè)教育培訓(xùn)制度。尤其是20世紀(jì)60年代，美國政府通過《人力發(fā)展與訓(xùn)練法》《職業(yè)教育法》《就業(yè)機(jī)會(huì)法》等法規(guī)，制定了農(nóng)村人口職業(yè)培訓(xùn)的計(jì)劃。從規(guī)定失業(yè)者優(yōu)先接受培訓(xùn)到規(guī)定公民具有平等接受培訓(xùn)的權(quán)利和國家提供培訓(xùn)服務(wù)的具體職責(zé)，如“建立職業(yè)訓(xùn)練中心、進(jìn)行教師培訓(xùn)、建立職業(yè)教育委員會(huì)”等，再到為農(nóng)民制定專門訓(xùn)練計(jì)劃，在法律保障之下美國農(nóng)村勞動(dòng)力得到集中的大規(guī)模培訓(xùn)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后通過修訂《職業(yè)教育法》制定《美國2000年教育目標(biāo)法》《勞動(dòng)投資法》，美國政府又從法律上對(duì)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入、職業(yè)資格準(zhǔn)入制度、終身學(xué)習(xí)制度、對(duì)進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn)的鼓勵(lì)措施等方面做出具體規(guī)定，不僅進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)培訓(xùn)的重要地位，而且進(jìn)一步提高了政府對(duì)職業(yè)教育培訓(xùn)的公共服務(wù)能力，保障了職業(yè)教育培訓(xùn)的成效，提高了農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模轉(zhuǎn)移過程中人力資源的質(zhì)量。

根據(jù)不同時(shí)期的需求，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，使韓國職業(yè)培訓(xùn)的公共服務(wù)質(zhì)量得到有效保障。20世紀(jì)60年代開始，隨著韓國工業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，勞動(dòng)力市場對(duì)技能型人才的需求不斷增長。韓國先是制定《職業(yè)培訓(xùn)法》，規(guī)定由政府出資大量建立職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，注重技能人才培養(yǎng)的組織性和體系性。后又出臺(tái)《職業(yè)培訓(xùn)特別實(shí)施法》，規(guī)定企業(yè)有義務(wù)承擔(dān)技能培訓(xùn)，分擔(dān)政府的培訓(xùn)壓力，滿足企業(yè)對(duì)熟練工人的需求。為了從根本上解決職業(yè)培訓(xùn)的資金問題，韓國政府1976年頒布職業(yè)培訓(xùn)的《基本法》和《資金法》，建立統(tǒng)一的職業(yè)教育資金籌集機(jī)制，征收培訓(xùn)稅并建立培訓(xùn)基金。為解決雇傭關(guān)系不穩(wěn)定對(duì)職業(yè)培訓(xùn)產(chǎn)生的不利影響，1995年通過立法建立起雇傭保險(xiǎn)制度，為此后韓國提高培訓(xùn)層次，加強(qiáng)對(duì)從業(yè)者的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、為終身職業(yè)能力和綜合職業(yè)能力的開發(fā)奠定了基礎(chǔ)。為保證培訓(xùn)效果，2008年修改后的《勞動(dòng)者職業(yè)能力開發(fā)法》，改進(jìn)職業(yè)能力開發(fā)記錄制度，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人的職業(yè)培訓(xùn)及培訓(xùn)經(jīng)歷的綜合管理。正是在一系列法律政策的保障下，韓國的職業(yè)培訓(xùn)呈現(xiàn)良性發(fā)展，不但促使農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而且不斷滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)高技能型人力資源的需求。

2.農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)培訓(xùn)的財(cái)政措施

美國農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)來源渠道多樣，大部分來自聯(lián)邦政府和州政府的撥款，企業(yè)資助和社會(huì)捐助也是重要渠道。企業(yè)資助的形式，或通過咨詢委員會(huì)向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供財(cái)政資助，或直接購買特定項(xiàng)目的培訓(xùn)，或向培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供所需設(shè)備。職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)除了用于職業(yè)學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、師資建設(shè)、日常開支外，還用于對(duì)進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民實(shí)行免費(fèi)培訓(xùn)的補(bǔ)助。尤其重要的是，早在上世紀(jì)60年代，美國就投入大量資金用于提高農(nóng)村居民普通教育水平，這為美國農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的職業(yè)培訓(xùn)奠定了良好的基礎(chǔ)。

韓國政府為建立統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)籌集機(jī)制，于1976年立法首次提出征收培訓(xùn)稅。接著利用征收稅金建立韓國職業(yè)培訓(xùn)基金。1995年又立法建立起雇傭保險(xiǎn)制度，規(guī)定“用于促進(jìn)職業(yè)能力開發(fā)和維持雇傭穩(wěn)定的費(fèi)用全部由經(jīng)營者承擔(dān)，當(dāng)雇傭保險(xiǎn)基金不敷使用時(shí)，由國家財(cái)政予以補(bǔ)貼”。國家通過各種優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施培訓(xùn)，鼓勵(lì)人們參加職業(yè)培訓(xùn)，雇傭保險(xiǎn)基金對(duì)所實(shí)施或接受的職業(yè)培訓(xùn)均提供相應(yīng)的資金支持。

二、美韓兩國農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力職業(yè)培訓(xùn)公共服務(wù)經(jīng)驗(yàn)帶來的啟示

1.加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)立法保障

目前我國對(duì)職業(yè)教育進(jìn)行規(guī)范的主要有《中華人民共和國職業(yè)教育法》《教育法》《勞動(dòng)法》《就業(yè)促進(jìn)法》，對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)多是以規(guī)章、意見的政令方式予以規(guī)范，法律體系尚不健全。而對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的現(xiàn)有政策規(guī)定又缺乏可進(jìn)行規(guī)范性操作的具體細(xì)則；缺乏相應(yīng)的責(zé)任條款，國家的意志性、法律的強(qiáng)制性體現(xiàn)不足，對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)不能起到剛性的規(guī)范和保護(hù)作用；缺乏全國統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，制約了農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展。

因此，要借鑒國外職業(yè)教育立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，把農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的方針政策，通過法律的形式加以規(guī)范，在法律上將農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)納入公共服務(wù)體系，明確農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的地位、內(nèi)容、形式和保障條件；對(duì)政府、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和農(nóng)民自身的責(zé)任與義務(wù)，對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的資金來源、使用方式，對(duì)參與培訓(xùn)的激勵(lì)政策等作出明確規(guī)定；加強(qiáng)監(jiān)督立法工作，設(shè)立評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確保培訓(xùn)工作順利開展。

2.構(gòu)建農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)財(cái)政支持長效機(jī)制

我國農(nóng)民工基數(shù)和外出農(nóng)民工數(shù)量龐大，農(nóng)民工培訓(xùn)需求量大，加上原有農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，所以盡管政府不斷加大對(duì)農(nóng)民工職業(yè)教育的財(cái)政資金投入，但依然呈現(xiàn)明顯不足。所以，應(yīng)借鑒其他國家的農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力培訓(xùn)資金投入的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建財(cái)政支持長效機(jī)制。

首先，加強(qiáng)財(cái)政投入的科學(xué)性和穩(wěn)定性。中央財(cái)政和各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，結(jié)合區(qū)域內(nèi)農(nóng)村勞動(dòng)力人口數(shù)量等指標(biāo)，科學(xué)合理地進(jìn)行預(yù)算安排，確立正常的增長機(jī)制，建立剛性約束，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)財(cái)政投入的科學(xué)性和穩(wěn)定性，使農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)獲得長期的根本保證。改變農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)重大項(xiàng)目總體“散、小”的局面，加大項(xiàng)目整合力度，統(tǒng)籌資金的投入，提高培訓(xùn)效率。完善農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)資助補(bǔ)貼政策。

其次，建立多元投入機(jī)制。在農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)資金投入上，要逐步建立起由政府、企業(yè)、農(nóng)民工和社會(huì)共同承擔(dān)的多元投入機(jī)制。由于農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)，對(duì)單個(gè)企業(yè)來說易造成培訓(xùn)成本的浪費(fèi)和技術(shù)外流，這往往影響企業(yè)參與培訓(xùn)的積極性。為此，國家可以通過法律規(guī)定調(diào)節(jié)稅收政策、貸款政策和補(bǔ)貼政策，發(fā)展專項(xiàng)基金提高企業(yè)參與農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的積極性。對(duì)于高技能培訓(xùn)的內(nèi)容，作為培訓(xùn)受益者的農(nóng)民工也應(yīng)承擔(dān)小比例的費(fèi)用，政府可以通過無息貸款的方式對(duì)農(nóng)民工予以幫助。

最后，加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管：一要推進(jìn)信息公開，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的分配、使用和管理，各類職業(yè)學(xué)校的財(cái)務(wù)預(yù)算、決算、重大支出項(xiàng)目要全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地公開，接受社會(huì)監(jiān)督。二要加強(qiáng)績效評(píng)價(jià)，在經(jīng)費(fèi)分配、使用、管理的整個(gè)過程中都要樹立績效管理理念，建立嚴(yán)格的資金浪費(fèi)問責(zé)制度。三是建立信用記錄制度，對(duì)不良信用記錄者，適當(dāng)限制或取消其申請(qǐng)財(cái)政支持的資格。