做好行政執(zhí)法與刑事司法的銜接 依法嚴(yán)厲打擊環(huán)境污染犯罪

插圖/沈欣

2016年12月，最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，對(duì)環(huán)境犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)作了實(shí)體性規(guī)定，對(duì)公安機(jī)關(guān)和環(huán)保部門(mén)辦案和證據(jù)收集提出了新要求。為保證刑法和上述解釋的貫徹執(zhí)行，有必要出臺(tái)程序性規(guī)定，以理順環(huán)保、公安和檢察三部門(mén)的職責(zé)，暢通環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制。但是，原國(guó)家環(huán)?？偩?、公安部和最高人民檢察院2007年印發(fā)的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》等指導(dǎo)銜接工作的規(guī)范性文件，規(guī)定過(guò)于原則、可操作性不強(qiáng)。從執(zhí)法實(shí)踐看，各地仍然存在一些制約銜接工作的薄弱環(huán)節(jié)和瓶頸問(wèn)題。比如，一些地方對(duì)犯罪構(gòu)成要件、案件移送標(biāo)準(zhǔn)、法條適用等問(wèn)題存在認(rèn)識(shí)偏差，影響案件移送和銜接機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)；大多數(shù)地方的銜接機(jī)制缺乏常態(tài)化的溝通和事務(wù)性工作的對(duì)接，難以充分發(fā)揮作用。為進(jìn)一步健全環(huán)保行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，依法懲治環(huán)境犯罪行為，切實(shí)保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，環(huán)保部、公安部和最高人民檢察院2017年1月25日聯(lián)合印發(fā)了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（環(huán)環(huán)監(jiān)[2017]17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。

@水加糖：涉嫌環(huán)境犯罪案件刑事司法移送的適用條件和移接程序、辦理時(shí)限、應(yīng)隨案卷移送的材料等，是實(shí)踐中容易扯皮的問(wèn)題。請(qǐng)問(wèn)，《辦法》對(duì)這些問(wèn)題有明確規(guī)定嗎？

劉警官：《辦法》第二章規(guī)定了“案件移送與法律監(jiān)督”，對(duì)此作出了具體規(guī)定。環(huán)保部門(mén)在查辦環(huán)境違法案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪案件，應(yīng)核實(shí)情況并作出移送的書(shū)面報(bào)告。本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)自接到報(bào)告之日起 3日內(nèi)作出批準(zhǔn)移送或不批準(zhǔn)移送的決定。向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌環(huán)境犯罪案件，應(yīng)符合下列條件： (一)實(shí)施行政執(zhí)法的主體與程序合法。 (二)有合法證據(jù)證明有涉嫌環(huán)境犯罪的事實(shí)發(fā)生。環(huán)保部門(mén)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件，應(yīng)自作出移送決定后 24 小時(shí)內(nèi)向同級(jí)公安機(jī)關(guān)移交案件材料，并將案件移送書(shū)抄送同級(jí)檢察院。環(huán)保部門(mén)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件時(shí)，應(yīng)附下列材料：案件移送書(shū)；案件調(diào)查報(bào)告；涉案物品清單；現(xiàn)場(chǎng)照片或錄音錄像資料及清單；監(jiān)測(cè)、檢驗(yàn)報(bào)告、突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查報(bào)告、認(rèn)定意見(jiàn)；其他有關(guān)涉嫌犯罪的材料。對(duì)環(huán)境違法行為已經(jīng)作出行政處罰決定的，還應(yīng)附行政處罰決定書(shū)。

對(duì)環(huán)保部門(mén)移送的涉嫌環(huán)境犯罪案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)依法接受，并立即出具接受案件回執(zhí)或在移送書(shū)的回執(zhí)上簽字。公安機(jī)關(guān)審查發(fā)現(xiàn)移送的案件材料不全的，應(yīng)在接受案件的 24 小時(shí)內(nèi)書(shū)面告知移送的環(huán)保部門(mén)在 3 日內(nèi)補(bǔ)正。但不得以材料不全為由，不接受移送案件。公安機(jī)關(guān)審查發(fā)現(xiàn)移送的案件證據(jù)不充分的，可就證明有犯罪事實(shí)的相關(guān)證據(jù)等提出補(bǔ)充調(diào)查意見(jiàn)，由移送案件的環(huán)保部門(mén)補(bǔ)充調(diào)查。環(huán)保部門(mén)應(yīng)按照要求補(bǔ)充調(diào)查，并及時(shí)將調(diào)查結(jié)果反饋公安機(jī)關(guān)。因客觀條件所限，無(wú)法補(bǔ)正的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)向公安機(jī)關(guān)作出書(shū)面說(shuō)明。公安機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保部門(mén)移送的案件，應(yīng)自接受案件之日起 3 日內(nèi)作出立案或不予立案的決定；涉嫌環(huán)境犯罪線索需要查證的，應(yīng)自接受案件之日起 7 日內(nèi)作出決定；重大疑難復(fù)雜案件，經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可自受案之日起 30 日內(nèi)作出決定。接受案件后對(duì)屬于公安機(jī)關(guān)管轄但不屬于本公安機(jī)關(guān)管轄的案件，應(yīng)在24小時(shí)內(nèi)移送有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)，并書(shū)面通知移送案件的環(huán)保部門(mén)，抄送同級(jí)檢察院。對(duì)不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)在24 小時(shí)內(nèi)退回移送案件的環(huán)保部門(mén)。公安機(jī)關(guān)作出立案、不予立案、撤銷(xiāo)案件決定的，應(yīng)自作出決定之日起 3日內(nèi)書(shū)面通知環(huán)保部門(mén)，并抄送同級(jí)檢察院。公安機(jī)關(guān)作出不予立案或撤銷(xiāo)案件決定的，應(yīng)書(shū)面說(shuō)明理由，并將案卷材料退回環(huán)保部門(mén)。環(huán)保部門(mén)應(yīng)自接到公安機(jī)關(guān)立案通知書(shū)之日起3 日內(nèi)將涉案物品以及與案件有關(guān)的其他材料移交公安機(jī)關(guān)，并辦理交接手續(xù)。涉及查封、扣押物品的，環(huán)保部門(mén)和公安機(jī)關(guān)應(yīng)密切配合，加強(qiáng)協(xié)作，防止涉案物品轉(zhuǎn)移、隱匿、損毀、滅失等情況發(fā)生。對(duì)具有危險(xiǎn)性或環(huán)境危害性的涉案物品，環(huán)保部門(mén)應(yīng)組織臨時(shí)處理處置，公安機(jī)關(guān)應(yīng)積極協(xié)助；對(duì)無(wú)明確責(zé)任人、責(zé)任人不具備履行責(zé)任能力或超出部門(mén)處置能力的，應(yīng)呈報(bào)涉案物品所在地政府組織處置。上述處置費(fèi)用清單隨附處置合同、繳費(fèi)憑證等作為犯罪獲利的證據(jù)，及時(shí)補(bǔ)充移送公安機(jī)關(guān)。環(huán)保部門(mén)認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不予立案決定不當(dāng)?shù)?，可自接到不予立案通知?shū)之日起 3 個(gè)工作日內(nèi)向作出決定的公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，公安機(jī)關(guān)應(yīng)自收到復(fù)議申請(qǐng)之日起 3個(gè)工作日內(nèi)作出立案或不予立案的復(fù)議決定，并書(shū)面通知環(huán)保部門(mén)。

環(huán)保部門(mén)對(duì)公安機(jī)關(guān)逾期未作出是否立案決定，以及對(duì)不予立案決定、復(fù)議決定、立案后撤銷(xiāo)案件決定有異議的，應(yīng)建議檢察院進(jìn)行立案監(jiān)督。檢察院應(yīng)受理并進(jìn)行審查。檢察院發(fā)現(xiàn)環(huán)保部門(mén)不移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的，可派員查詢(xún)、調(diào)閱有關(guān)案件材料，認(rèn)為涉嫌環(huán)境犯罪應(yīng)移送的，應(yīng)提出建議移送的檢察意見(jiàn)。環(huán)保部門(mén)應(yīng)自收到檢察意見(jiàn)后 3 日內(nèi)將案件移送公安機(jī)關(guān)，并將執(zhí)行情況通知檢察院。檢察院發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)可能存在應(yīng)立案而不立案或逾期未作出是否立案決定的，應(yīng)啟動(dòng)立案監(jiān)督程序。環(huán)保部門(mén)向公安機(jī)關(guān)移送案件，已作出的警告、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷(xiāo)許可證的行政處罰決定，不停止執(zhí)行。未作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)在公安機(jī)關(guān)決定不予立案或撤銷(xiāo)案件、檢察院作出不起訴決定、法院作出無(wú)罪判決或免予刑事處罰后，再?zèng)Q定是否給予行政處罰。涉嫌犯罪案件的移送辦理期間，不計(jì)入行政處罰期限。對(duì)尚未作出生效裁判的案件，環(huán)保部門(mén)依法應(yīng)給予或提請(qǐng)政府給予暫扣或吊銷(xiāo)許可證、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等行政處罰，需要配合的，公安機(jī)關(guān)、檢察院應(yīng)給予配合。公安機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌環(huán)境犯罪案件，經(jīng)審查沒(méi)有犯罪事實(shí)，或立案?jìng)刹楹笳J(rèn)為犯罪事實(shí)顯著輕微、不需要追究刑事責(zé)任，但經(jīng)審查依法應(yīng)予以行政處罰的，應(yīng)及時(shí)將案件移交環(huán)保部門(mén)，并抄送同級(jí)檢察院。

檢察院對(duì)符合逮捕、起訴條件的環(huán)境犯罪嫌疑人，應(yīng)及時(shí)批準(zhǔn)逮捕、提起公訴。檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的犯罪嫌疑人作出不批準(zhǔn)逮捕決定，并通知公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的，或檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件審查后，認(rèn)為犯罪事實(shí)不清、證據(jù)不足，將案件退回補(bǔ)充偵查的，應(yīng)制作補(bǔ)充偵查提綱，寫(xiě)明補(bǔ)充偵查的方向和要求。對(duì)退回補(bǔ)充偵查的案件，公安機(jī)關(guān)應(yīng)按照補(bǔ)充偵查提綱的要求，在1個(gè)月內(nèi)補(bǔ)充偵查完畢。公安機(jī)關(guān)的補(bǔ)充偵查和檢察院自行偵查需要環(huán)保部門(mén)協(xié)助的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)予以協(xié)助。

@強(qiáng)光手電：環(huán)保部門(mén)依法取得的證據(jù)可否直接作為公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件使用？

劉警官：《辦法》第三章明確了這個(gè)問(wèn)題：環(huán)保部門(mén)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中依法收集制作的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)、監(jiān)測(cè)報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、認(rèn)定意見(jiàn)、鑒定意見(jiàn)、勘驗(yàn)筆錄、檢查筆錄等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可作為證據(jù)使用。環(huán)保部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、檢察院收集的證據(jù)材料，經(jīng)法庭查證屬實(shí)，且收集程序符合有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可作為定案的根據(jù)。

@低調(diào)有內(nèi)涵：《辦法》規(guī)定的協(xié)作機(jī)制主要包括哪些內(nèi)容？

劉警官：“協(xié)作機(jī)制”主要包括以下內(nèi)容：一是環(huán)保部門(mén)、公安機(jī)關(guān)和檢察院應(yīng)建立健全環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的長(zhǎng)效工作機(jī)制。確定牽頭部門(mén)及聯(lián)絡(luò)人，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)銜接工作情況，研究存在的問(wèn)題，提出加強(qiáng)部門(mén)銜接的對(duì)策，協(xié)調(diào)解決環(huán)境執(zhí)法問(wèn)題，開(kāi)展部門(mén)聯(lián)合培訓(xùn)。二是環(huán)保部門(mén)、公安機(jī)關(guān)、檢察院應(yīng)建立雙向案件咨詢(xún)制度。環(huán)保部門(mén)對(duì)重大疑難復(fù)雜案件，可就刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的固定和保全等問(wèn)題咨詢(xún)公安機(jī)關(guān)、檢察院；公安機(jī)關(guān)、檢察院可就案件辦理中的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題咨詢(xún)環(huán)保部門(mén)。受咨詢(xún)的機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真研究，及時(shí)答復(fù)；書(shū)面咨詢(xún)的，應(yīng)在 7日內(nèi)書(shū)面答復(fù)。三是公安機(jī)關(guān)、檢察院辦理涉嫌環(huán)境污染犯罪案件，需要環(huán)保部門(mén)提供環(huán)境監(jiān)測(cè)或者技術(shù)支持的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)按照上述部門(mén)刑事案件辦理的法定時(shí)限要求積極協(xié)助，及時(shí)提供現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)及認(rèn)定意見(jiàn)。四是環(huán)保部門(mén)在執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)違法行為明顯涉嫌犯罪的，應(yīng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)通報(bào)。公安機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要的可依法開(kāi)展初查，對(duì)符合立案條件，應(yīng)及時(shí)依法立案?jìng)刹?。在公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榍埃h(huán)保部門(mén)應(yīng)繼續(xù)對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查。五是環(huán)保部門(mén)、公安機(jī)關(guān)應(yīng)相互依托“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線和“110”報(bào)警服務(wù)平臺(tái)，建立完善接處警的快速響應(yīng)和聯(lián)合調(diào)查機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)打擊涉嫌環(huán)境犯罪的聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)。在辦案過(guò)程中， 環(huán)保部門(mén)、公安機(jī)關(guān)應(yīng)依法及時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)的調(diào)查程序，分工協(xié)作，防止證據(jù)滅失。六是在聯(lián)合調(diào)查中，環(huán)保部門(mén)應(yīng)重點(diǎn)查明排污者嚴(yán)重污染環(huán)境的事實(shí)，污染物的排放方式，及時(shí)收集、提取、監(jiān)測(cè)、固定污染物種類(lèi)、濃度、數(shù)量、排放去向等。公安機(jī)關(guān)應(yīng)注意控制現(xiàn)場(chǎng)，重點(diǎn)查明相關(guān)責(zé)任人身份、崗位信息，視情節(jié)輕重對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法采取相應(yīng)強(qiáng)制措施。兩部門(mén)均應(yīng)規(guī)范制作筆錄，并留存現(xiàn)場(chǎng)攝像或照片。七是對(duì)案情重大或復(fù)雜疑難案件，公安機(jī)關(guān)可聽(tīng)取檢察院的意見(jiàn)。檢察院應(yīng)及時(shí)提出意見(jiàn)和建議。八是環(huán)保部門(mén)、公安機(jī)關(guān)和檢察院應(yīng)加強(qiáng)對(duì)重大案件的聯(lián)合督辦工作，適時(shí)對(duì)重大案件進(jìn)行聯(lián)合掛牌督辦，督促案件辦理。同時(shí)，要逐步建立專(zhuān)家?guī)欤瑸椴樘幋驌舡h(huán)境污染犯罪案件提供專(zhuān)業(yè)支持。環(huán)保部門(mén)和公安機(jī)關(guān)在查辦環(huán)境污染違法犯罪案件過(guò)程中發(fā)現(xiàn)包庇縱容、徇私舞弊、貪污受賄、失職瀆職等涉嫌職務(wù)犯罪行為的，應(yīng)及時(shí)將線索移送檢察院?！?/p>