我國漢唐宋的行政監(jiān)察制度

張晉藩先生創(chuàng)辦并指導(dǎo)

中國漢朝的行政監(jiān)察制度

行政監(jiān)察主要是監(jiān)察行政機(jī)構(gòu)貫徹和實(shí)施國家法令與各項(xiàng)政策，以及官員有無專斷擅權(quán)與違法失職。西漢御史府的重要職掌之一，就是“受公卿群吏奏事，違失舉劾之”。東漢時(shí)，侍御史“掌察舉非法，受公卿郡吏奏事，有違失舉劾之”；司隸校尉“掌察舉百官以下及京師近郡犯法者”；州刺史“常以八月巡行所部郡國，錄囚徒，考殿最”，這體現(xiàn)了對(duì)于京師與地方官的行政監(jiān)察，通過監(jiān)察對(duì)官吏作出稱職與否的判斷。

漢初，地方官擁權(quán)自重的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，危及中央集權(quán)的統(tǒng)治。因此，制定的《御史九條》《刺史六條》，都著重打擊二千石不奉詔書、專斷擅權(quán)的地方高官。

由于皇帝發(fā)布的制詔具有最高的權(quán)威，因此“矯制”、“不奉詔”是行政監(jiān)察的重點(diǎn)。

為了督勵(lì)官吏廉潔奉公、勤于職守，在一年一度的全國性上計(jì)考核活動(dòng)中，御史參與審查計(jì)簿的真實(shí)性，以評(píng)定官吏是否稱職。宣帝黃龍?jiān)甓拢t曰：“上計(jì)簿具文而已，務(wù)為期漫，以避其課?！凡煊?jì)簿疑非實(shí)者按之，使真?zhèn)螣o相亂?！绷硗?，漢代傳承“任人而所任不善者，各以其罪罪之”的任官原則。對(duì)不稱職官員，不僅自身要受懲處，而且舉薦人也要承擔(dān)舉薦失誤的責(zé)任?！坝腥稳艘詾槔簦渌尾涣?、不勝任以免，亦免任者?！?/p>

中國唐朝的行政監(jiān)察制度

唐朝是中國古代最重要的朝代，典章制度“莫備于唐”，其行政監(jiān)察制度和監(jiān)察法制較兩漢都有很大發(fā)展。

唐朝行政監(jiān)察首要的是對(duì)國家行政機(jī)關(guān)施政過程的監(jiān)察。無論是行政決策還是行政執(zhí)法過程與決策反饋，均有專職監(jiān)察官從事監(jiān)察，其對(duì)象涉及朝官和地方官。唐朝宰相以下，最主要的行政機(jī)關(guān)是吏、戶、禮、兵、刑、工六部，為監(jiān)察六部，設(shè)監(jiān)察御史六人為六察官，“分察尚書之司，糾其過失”，稱為部察。

除部察外，監(jiān)察御史巡按州縣對(duì)地方的監(jiān)察稱為道察?；蛴刹煸号R時(shí)派出，或定期巡視。

在唐朝行政監(jiān)察中以察舉彈劾官吏的違法失職、怠于政事為法定的常規(guī)職掌。太宗《糾劾違律行事詔》中嚴(yán)肅指出：“自今以后，官人行事與律乖違者，仰所司糾劾，具以名聞?！睘榱瞬楹斯倭诺闹慰?jī)，糾彈不法，為黜陟獎(jiǎng)懲提供依據(jù)，監(jiān)察官還參加對(duì)百官的定期考課，事實(shí)上內(nèi)外百官的政務(wù)實(shí)績(jī)?cè)缬杀O(jiān)察官定期不定期上報(bào)，并記錄在案。開元二十五年十二月二十四日，命諸道采訪使考課官人善績(jī)，三年一奏，永為常式。至二十七年二月七日，又頒敕文：“三載考績(jī)，黜陟幽明，允計(jì)大猷，以勸天下。比來渚道所通善狀，但優(yōu)仕進(jìn)之輩，與為選調(diào)之資，責(zé)實(shí)徇名，或乖古義。自今以后，諸道使更不須善狀。每三年，朕當(dāng)自擇使臣，觀察風(fēng)俗，有清白政理著聞?wù)?，?dāng)別擢用?！?/p>

為了提高行政效率，使中央政令迅速下達(dá)，專門制定了有關(guān)文書收發(fā)、執(zhí)行與管理的法律，并且建立了公文勾檢制度。各行政部門均設(shè)勾檢官，而以尚書都省左、右丞為最高勾檢官，其左丞正四品上，右丞正四品下。勾檢官是獨(dú)立于御史臺(tái)之外的監(jiān)察部門。勾檢制度對(duì)于提高行政效率起著積極的作用，因此為后世所沿承。

宋朝時(shí)期的行政監(jiān)察制度

宋朝是古代商品經(jīng)濟(jì)與對(duì)外貿(mào)易高度發(fā)展的時(shí)代，與此相適應(yīng)宋朝的法制也較唐朝進(jìn)一步發(fā)展，“讀書讀律”成為一種風(fēng)尚。

宋朝行政監(jiān)察主要表現(xiàn)為對(duì)宰相的監(jiān)察。據(jù)《宋名臣奏議》第五十七，劉摯《上哲宗乞議經(jīng)歷付受官吏之罪以正紀(jì)綱》中說：“肅正紀(jì)綱，糾劾不法，自朝廷至州縣，由宰相及于百官，不守典法，皆合彈奏?！?/p>

宋初，宰相權(quán)力雖比較大，但在加強(qiáng)專制主義中央集權(quán)政策的推動(dòng)下，御史彈劾宰相的事件也已不斷發(fā)生。太祖時(shí)殿中侍御史雷德驤竟然彈劾開國功臣宰相趙普“強(qiáng)市人第宅，聚斂財(cái)賄?！敝寥首诔院螅窂椲涝紫鄬映龅?，不足為奇。如皇祐三年，殿中侍御史唐介彈劾宰相文彥博“守蜀日造間金奇錦，緣閹侍，通宮掖，以得執(zhí)政”。至和二年，御史中丞孫忭彈劾宰相陳執(zhí)中“務(wù)徇私邪，曲為占庇”。治平四年，御史中丞王陶“奏彈宰相不押常朝班”。大觀年間，蔡京為相，御史中丞石公弼與殿中侍御史張克公“論其罪”，蔡京罷相。

作為文官之首的宰相，盡管在專制主義中央集權(quán)的背景下，仍然握有較大的行政權(quán)，然而卻不斷地受到御史的彈劾，這是唐朝所未有的，借以抑制相權(quán)，減少對(duì)皇權(quán)的威脅，鞏固專制主義的統(tǒng)治。

宋朝延承唐朝的六察制度。元豐六年，各設(shè)御史一員分掌六察，六察御史“皆按法舉察諸司所施行失當(dāng)”。六察加強(qiáng)了對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，所謂“朝廷以天下事分六曹以治之，都省以總之，六察以案之。六曹失職則都省在所糾，都省失糾則六察在所彈，上下相維，各有職守”。

在行政監(jiān)察中也涉及糾舉官員接受賄賂，貪污腐化、玩弄國家法令等行為，徽宗宣和七年“詔御史察贓吏”。紹興元年高宗下詔“如人吏受賂及故違條限，仍許御史臺(tái)檢舉送大理寺，依法斷遣，所有京朝官、大使臣亦依此”。地方官有貪贓行為，“委御史臺(tái)覺察”。

為了防止官司玩忽職守，監(jiān)察御史還握有對(duì)中央機(jī)關(guān)的“點(diǎn)檢權(quán)”，定期或不定期至三省、樞密院、六部點(diǎn)檢文簿，如發(fā)現(xiàn)文書積壓，則及時(shí)彈奏。元豐三年五月，御史臺(tái)點(diǎn)檢三司自熙寧八年至元豐二年的文簿，發(fā)現(xiàn)“不結(jié)絕百九十事”。神宗詔令“大理寺劾官吏失銷簿罪”。元豐五年十二月，神宗詔：“御史臺(tái)秋冬季序差御史一員，赴三省點(diǎn)檢諸房文字稽滯，毋得干預(yù)其事?！贝文?，詔御史臺(tái)：“每半年輪御史一員，取摘三省諸房簿點(diǎn)檢稽滯差失，未有輪差及軒局取之法，詔三省各一員言事察官序差，以本臺(tái)吏就逐省點(diǎn)檢?！比缬肥Р靹t予以懲罰，元豐四年司農(nóng)寺積壓“未了文字二千四百余件，未了賬七千余道，失催罰錢三百九十余千，未架閣文字七萬余件”，監(jiān)察御史王祖道、滿中行二人因未及時(shí)彈奏，分別罰銅十斤和六斤。

在行政監(jiān)察中彈劾朝臣結(jié)黨是重中之重。宋初，鑒于歷代權(quán)臣結(jié)黨專擅朝政的歷史教訓(xùn)，嚴(yán)防朝臣結(jié)黨。咸平初年，真宗指出：“聞朝臣中有交結(jié)朋黨、互扇虛譽(yù)，速求進(jìn)用者。人之善否，朝廷具悉，但患行已不至耳。浮薄之風(fēng)，誠不可長?！辈㈩C布詔書令御史臺(tái)隨時(shí)糾察。仁宗時(shí)，駙馬都尉常子權(quán)臣私第往還，為此特別頒詔：“附馬都尉自今毋得于清要權(quán)勢(shì)官私第往還，仍令御史臺(tái)察視之。”仁宗景祐三年，權(quán)知開封府范仲淹因被侍御史韓瀆彈劾交結(jié)朋黨，加之宰相呂夷簡(jiǎn)的排擠，被貶出知饒州。由于朝臣結(jié)黨為皇帝所深忌，因此成為監(jiān)察官嚴(yán)加彈劾的對(duì)象。

張晉藩

中國政法大學(xué)法律史學(xué)研究院名譽(yù)院長、終身教授