“黑名單”管理制度
——建立和實(shí)施“黑名單”要符合法治原則

胡建淼

國家行政學(xué)院法學(xué)部主任、教授

由于“黑名單”處罰具有相當(dāng)?shù)膰?yán)厲程度，行政機(jī)關(guān)建立和實(shí)施“黑名單”應(yīng)當(dāng)慎重，必須符合法治原則。

第一，建立和實(shí)施“黑名單”，必須有法律依據(jù)。“黑名單”屬于行政處罰法第8條規(guī)定的“其他行政處罰”，而“其他行政處罰”必須由法律和行政法規(guī)直接設(shè)定。就是說，除了全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)，其他地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件都無權(quán)設(shè)定“黑名單”。

第二，并非任何人、任何行為都可以上“黑名單”。首先，并非所有違法犯罪行為都可上“黑名單”。對于任何違法犯罪行為，必須建檔登記，內(nèi)部信息共享，有關(guān)機(jī)關(guān)可以依法查詢，但不得將行為人上“黑名單”在網(wǎng)上公布（符合法律規(guī)定的新聞報道除外），否則會構(gòu)成對他們的社會歧視。其次，不文明行為不宜上“黑名單”。社會行為各種各樣，以對社會的危害性而言，由小到大依次排列為不文明行為——違法行為——犯罪行為。不文明行為原則上不得上“黑名單”，因?yàn)樗菍ι鐣：π圆淮?，無須法律制裁，僅靠道德輿論就可規(guī)制的行為。在我們不把所有“違法行為人”和“犯罪行為人”列入“黑名單”向社會公布的背景下，把“不文明行為人”列入“黑名單”向社會公布，在社會管理制度中顯然是“失衡”的?？梢粤腥搿昂诿麊巍钡男袨椋仨殗?yán)格限定為違法或者犯罪行為，并且現(xiàn)有的處罰還不足以制裁，或者為了防止違法行為繼續(xù)擴(kuò)張使更多的人上當(dāng)受騙。

第三，并非所有“黑名單”必須一律向社會公布。以為只要是“黑名單”就必須向社會公布，這是對“黑名單”的誤讀。公布“黑名單”通常要衡量國家安全、商業(yè)秘密和個人隱私等因素，如果不向社會公布會導(dǎo)致社會危害擴(kuò)大，就應(yīng)當(dāng)公開，否則就不應(yīng)當(dāng)公開，僅供有關(guān)機(jī)關(guān)內(nèi)部查詢便可。目前，中國迫切需要建立“違法犯罪登記制度”和“內(nèi)部信息共享查詢制度”，而不是在“違法犯罪登記制度”之外另搞一套“黑名單”制度，這樣既不可行，成本又高。

第四，建立和實(shí)施“黑名單”，必須符合正當(dāng)程序。即便建立和實(shí)施“黑名單”具有法律依據(jù)，也必須符合正當(dāng)程序。具體要求如下：1.事先告知，聽取申辯。有關(guān)機(jī)關(guān)要將相對人列入“黑名單”，必須在決定之前（而不是之后）向當(dāng)事人告知擬作的決定及依據(jù)，允許其申辯。必要時，應(yīng)當(dāng)開聽證會，聽取相對人的意見，然后再作決定。這是正當(dāng)程序的基本要求。2.正式通知。除非出于國家安全的需要（如反恐等），有關(guān)機(jī)關(guān)確定將相對人列入“黑名單”以后，必須以正式和直接的途徑通知當(dāng)事人。不能出現(xiàn)相對人未獲正式通知，其名字就出現(xiàn)在“黑名單”上的情況。3.事后權(quán)利救濟(jì)。任何相對人一旦被列入“黑名單”，對該行為不服的，應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)的權(quán)利和途徑。

第五，“黑名單”必須有期限，不得終身制。除法律有特別規(guī)定，“黑名單”原則上必須有期限，必須堅(jiān)持“期限法定”。“黑名單”保留的期限必須由法律、行政法規(guī)確定，超過法定期限的，應(yīng)該恢復(fù)相對人的原始狀態(tài)。即便在保留期限內(nèi)，如果當(dāng)事人被列入“黑名單”的事由消除，有關(guān)機(jī)關(guān)也必須及時恢復(fù)當(dāng)事人的原始狀態(tài)。

第六，當(dāng)事人對被列入“黑名單”不服的，有權(quán)提起訴訟。

行政機(jī)關(guān)將公民、法人或者其他組織列入“黑名單”的行為，是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)施社會管理，依職權(quán)作出的一種行政行為。按照行政訴訟法，只要是行政行為，除非法律有例外規(guī)定的，都屬于行政訴訟的范圍。所以，當(dāng)事人對被列入“黑名單”不服的，有權(quán)提起訴訟。