◆權(quán) 偉

第二輪西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策效應(yīng)分析
——以陜西省為例

◆權(quán) 偉

文章基于陜西國(guó)稅統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，通過(guò)對(duì)比分析，從企業(yè)享受政策的基本特點(diǎn)、困境、執(zhí)行問(wèn)題等方面入手，對(duì)陜西省西部大開(kāi)發(fā)第二輪稅收優(yōu)惠政策效應(yīng)予以研究，并從資本貢獻(xiàn)差異、制度體系缺陷、經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異等方面分析了當(dāng)前政策功效不足的原因，有針對(duì)性地提出了改進(jìn)完善的建議。

西部大開(kāi)發(fā)；稅收優(yōu)惠；功效

一、第二輪西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策內(nèi)容

西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策從開(kāi)始實(shí)施到現(xiàn)在，共經(jīng)歷了兩輪。第一輪時(shí)限是從2001—2010年，第二輪時(shí)限是從2011—2020年（見(jiàn)表1）。

表1 西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策內(nèi)容（2011—2020年）

第二輪西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，與原先政策相比，在優(yōu)惠力度方面有所減弱，主要體現(xiàn)在：一是取消了原先對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)實(shí)行的“兩免三減半”優(yōu)惠政策，全部改為西部地區(qū)鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；二是取消了民族自治地區(qū)對(duì)內(nèi)資企業(yè)減免企業(yè)所得稅的權(quán)限。

二、陜西企業(yè)享受西部大開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策的基本特點(diǎn)

（一）從減免稅數(shù)量上來(lái)看，數(shù)額較大。從國(guó)稅數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，2011—2015年度，陜西省國(guó)稅系統(tǒng)納稅人共享受西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅減免337.36億元，占近5年全省國(guó)稅系統(tǒng)稅收收入的5.8%。2011—2013年前三年西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策減免數(shù)額逐年增加，但2014—2015年受大的經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，以及銀行信貸緊縮，固定資產(chǎn)投資降低，技術(shù)更新延后等因素，減免數(shù)額出現(xiàn)明顯下滑。各年度企業(yè)享受西部大開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策情況如下（見(jiàn)表2）。

表2 西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策享受情況 單位：萬(wàn)元

（二）從惠及企業(yè)比例上來(lái)看，比例有限。2011—2015年，陜西省累計(jì)3404萬(wàn)戶(hù)納稅人享受西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠，享受戶(hù)數(shù)年平均增長(zhǎng)8.66%，享受優(yōu)惠納稅人的逐年增加說(shuō)明隨著稅收優(yōu)惠政策宣傳和執(zhí)行的深入，更多企業(yè)對(duì)該優(yōu)惠政策的理解和運(yùn)用水平在逐步提升。但是，與總的企業(yè)所得稅納稅人總戶(hù)數(shù)相比較，其比例依然非常之低，僅占0.41%，享受政策紅利的企業(yè)數(shù)量十分有限（見(jiàn)表3）。

表3 西部大開(kāi)發(fā)享受稅收優(yōu)惠戶(hù)數(shù) 單位：戶(hù)次

（三）從享受紅利行業(yè)范圍來(lái)看，惠及面相對(duì)集中。3404戶(hù)享受西部大開(kāi)發(fā)優(yōu)惠企業(yè)涉及38個(gè)行業(yè)。從具體減免稅額來(lái)看，就2015年而言，采礦業(yè)，制造業(yè)，金融業(yè)，電力、熱力、燃?xì)夂退a(chǎn)供應(yīng)業(yè)，批發(fā)和零售業(yè)5類(lèi)行業(yè)共減免企業(yè)所得稅41.54億元，占到全部?jī)?yōu)惠稅額的95.39%，5大類(lèi)行業(yè)所占減免稅比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他行業(yè)，出現(xiàn)了不均衡的情況（見(jiàn)下圖）。

2015年度享受西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠排名前5名行業(yè)分布圖

（四）從所得稅減免類(lèi)型來(lái)看，享受優(yōu)惠比例正在萎縮。西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠采用低稅率優(yōu)惠減免方式。從比重上來(lái)看，2011—2015年，西部大開(kāi)發(fā)減免企業(yè)所得稅占同期稅率式減免企業(yè)所得稅總額的比重為80.36%，反映出稅率式減免優(yōu)惠政策中，享受西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策的納稅人相對(duì)較多，享受高新技術(shù)企業(yè)、小型微利企業(yè)等其他稅率式優(yōu)惠政策的納稅人較少。從各年所占具體比例來(lái)看，從2014年開(kāi)始，連續(xù)兩年西部大開(kāi)發(fā)優(yōu)惠所占比例低于五年平均水平，呈現(xiàn)享受優(yōu)惠比例正在收縮的情況（見(jiàn)表4）。

表4 西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策享受情況 單位：萬(wàn)元

三、西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策在陜西的實(shí)施效果

（一）積極作用

1.推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策和其他多重作用的綜合影響下，陜西省各產(chǎn)業(yè)近五年來(lái)的科技進(jìn)步步伐明顯加快，從而有效推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。先進(jìn)裝備制造業(yè)成了全省經(jīng)濟(jì)的重要支柱，已經(jīng)形成了資源礦產(chǎn)類(lèi)產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)、農(nóng)業(yè)、裝備制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)集群；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的引領(lǐng)作用進(jìn)一步凸顯，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展加快，西安高新區(qū)連續(xù)多年保持了年均30%的增長(zhǎng)速度。

2.增加了對(duì)外來(lái)投資吸引力。五年來(lái)，在西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的支持下，陜西省形成了資本洼地，吸引了大量資本流入，經(jīng)過(guò)測(cè)算，西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策使實(shí)際所得稅率每降低1%，可以帶動(dòng)資本流入增加8.671%。經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)，陜西省吸收外來(lái)投資占全國(guó)的比重在2015年達(dá)到了3.1%（2010年不到1.5%）。五年來(lái)，在陜西省已有5700多家外資企業(yè)設(shè)立了投資企業(yè)或者分支機(jī)構(gòu)，截至2015年，已有85家世界500強(qiáng)企業(yè)來(lái)陜投資興業(yè)，陜西省登記的涉外企業(yè)數(shù)量逐年增加，大量的外來(lái)資本，極大地促進(jìn)了陜西省特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.加大了基本建設(shè)力度。依托優(yōu)惠政策對(duì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)“兩免三減半”的強(qiáng)烈拉動(dòng)，五年來(lái)，全省共完成全社會(huì)固定資產(chǎn)投資77,695.05億元，年均增長(zhǎng)21.52%，是西部大開(kāi)發(fā)之前總和的12.6倍，2016年1—8月，陜西省固定資產(chǎn)投資11,999.49億元，同比增長(zhǎng)9.7%，高于全國(guó)1.6個(gè)百分點(diǎn)，一大批高等級(jí)公路、高速鐵路在陜西省交付使用，有效地提升了陜西省的交通水平和物流能力。

（二）減免稅政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題

1.優(yōu)惠政策缺乏與時(shí)俱進(jìn)。西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠本身與對(duì)東部地區(qū)的優(yōu)惠政策具有趨同性，在東部地區(qū)享受優(yōu)惠政策時(shí)間和內(nèi)容上占得先機(jī)的情況下，優(yōu)惠政策的趨同頂多是拉平了原有東西部之間的差距，難以說(shuō)是真正的優(yōu)惠。加之陜西在基礎(chǔ)設(shè)施和市場(chǎng)化程度方面與東部地區(qū)的差異，對(duì)資本的凝聚力仍舊較小，等量資本對(duì)陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度要低于對(duì)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度，使得優(yōu)惠政策的效應(yīng)并不明顯。與此同時(shí)，近年來(lái)國(guó)家開(kāi)始實(shí)行重點(diǎn)開(kāi)發(fā)，在西部地區(qū)先后批準(zhǔn)設(shè)立了成渝、關(guān)中-天水、北部灣三個(gè)重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)，啟動(dòng)了港務(wù)區(qū)、自貿(mào)區(qū)建設(shè)，使陜西成為帶動(dòng)和支撐西部大開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略高地，由此帶動(dòng)整個(gè)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展，但是稅收政策并未根據(jù)西部大開(kāi)發(fā)深入進(jìn)行的實(shí)際適時(shí)制定新的扶持政策。

2.優(yōu)惠政策惠及面偏窄。從總體數(shù)量來(lái)看，目前，陜西國(guó)稅管轄的企業(yè)所得稅納稅人219,764戶(hù)次，實(shí)際享受西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠企業(yè)757戶(hù)次，僅占企業(yè)所得稅納稅人總戶(hù)數(shù)的0.34%，只有少數(shù)企業(yè)享受到了政策紅利。從具體數(shù)額來(lái)看，以2015年為例，西部大開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策減免所得稅435,476.85萬(wàn)元，占當(dāng)年全省實(shí)現(xiàn)企業(yè)所得稅的15.3%，平均每戶(hù)企業(yè)575.27萬(wàn)元，單位數(shù)量不小，但是大都集中在采礦業(yè)、制造業(yè)、金融業(yè)等行業(yè)，特別是采礦業(yè)一支獨(dú)大，占比達(dá)45.94%，而陜西省重點(diǎn)發(fā)展的文化旅游、果業(yè)和畜牧業(yè)未能進(jìn)入前五。西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策除對(duì)能源化工和裝備制造業(yè)的支持作用表現(xiàn)突出以外，對(duì)其他產(chǎn)業(yè)尚未表現(xiàn)出強(qiáng)大的政策效應(yīng)，促進(jìn)作用有限。

3.優(yōu)惠政策準(zhǔn)入門(mén)檻高。西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠執(zhí)行要求較高，致使享受此項(xiàng)優(yōu)惠政策的企業(yè)整體呈現(xiàn)“三多三少”的特點(diǎn)，即老企業(yè)多、新企業(yè)少；壟斷企業(yè)和寡頭企業(yè)多、小企業(yè)少；資源類(lèi)企業(yè)多、有利于經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的企業(yè)少。稅收優(yōu)惠政策實(shí)際上是被中央大型企業(yè)，特別是個(gè)別壟斷企業(yè)、能源企業(yè)以及資源開(kāi)發(fā)企業(yè)所享受，地方特色企業(yè)享受的優(yōu)惠少。除了產(chǎn)業(yè)范圍的限制，西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策還有一個(gè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入70%的比例限制，這一限制也將很多企業(yè)擋在了稅收優(yōu)惠的大門(mén)之外，這一過(guò)高的比例限制必然使得企業(yè)為享受稅收優(yōu)惠而放棄多元化經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略或?qū)o業(yè)收入進(jìn)行控制，不利于企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高盈利能力。在具體優(yōu)惠執(zhí)行中，西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策主要采取降低稅率、定期減免稅等直接優(yōu)惠方式，只有盈利企業(yè)能享受到所得稅優(yōu)惠，而對(duì)非盈利企業(yè)、眾多盈利能力較弱的中小型企業(yè)作用不大，其結(jié)果導(dǎo)致重“果”不重“源”，側(cè)重事后調(diào)節(jié)、不重事前調(diào)節(jié)，不利于培養(yǎng)所得稅稅源。

四、陜西省享受西部大開(kāi)發(fā)所得稅優(yōu)惠功效不足的原因分析

雖然在西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的推動(dòng)下，陜西省經(jīng)濟(jì)近些年取得了不小的成績(jī)，但是與東部發(fā)達(dá)省市相比，在經(jīng)濟(jì)增速、人均GDP方面的差距并沒(méi)有縮小，反而拉大了。下面將會(huì)對(duì)陜西省享受西部大開(kāi)發(fā)所得稅優(yōu)惠功效不足的原因，從資本貢獻(xiàn)差異、制度體系缺陷以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異等方面進(jìn)行具體的分析。

（一）基于資本貢獻(xiàn)差異的分析

研究表明，優(yōu)惠政策的實(shí)施確實(shí)對(duì)資本自愿流入具有明顯的正效應(yīng)，同時(shí)相同的資本對(duì)于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)是有差異的。通過(guò)以下定量分析，就可以清楚地找到西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策功效不足的第一個(gè)原因：等量資本對(duì)陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度要低于對(duì)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)程度。

在數(shù)據(jù)分析中，為了使選用的數(shù)據(jù)更充分、更有說(shuō)服力，將研究范圍做了適度拓廣，將數(shù)據(jù)來(lái)源的地域范圍擴(kuò)展到了包含陜西省的整個(gè)西部地區(qū)，這樣可以使數(shù)據(jù)范圍更有廣度和可信度。分析中，從以下三個(gè)方面構(gòu)建了數(shù)學(xué)模型。一是資本來(lái)源方面，剔除了國(guó)家撥付的各類(lèi)財(cái)政性資金，完全研究各類(lèi)民間資本流入西部地區(qū)的情況。二是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，企業(yè)將資本從一個(gè)地區(qū)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)地區(qū)是有成本的，企業(yè)在衡量是否進(jìn)行資本轉(zhuǎn)移時(shí)，是將轉(zhuǎn)移后企業(yè)的稅后利潤(rùn)扣除轉(zhuǎn)移成本后的利潤(rùn)作為是否轉(zhuǎn)移的依據(jù)。Kangoh Lee在研究這個(gè)問(wèn)題時(shí)采用了兩階段模型，這是因?yàn)槠髽I(yè)在第一階段將資本投入到某個(gè)地區(qū)后，由于生產(chǎn)慣性以及轉(zhuǎn)移成本而不太容易進(jìn)行第二階段的轉(zhuǎn)移，因此資本進(jìn)入流動(dòng)的第二階段就會(huì)更難，所以地方政府在資本爭(zhēng)奪的第一階段會(huì)進(jìn)行非常激烈的競(jìng)爭(zhēng)。政府在這里的競(jìng)爭(zhēng)手段主要有社會(huì)法制環(huán)境、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)情況、私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)情況等，資本在進(jìn)行第一階段的投資選擇時(shí)，必然會(huì)選擇上述條件比較完備的地區(qū)。本文選取樊綱的研究成果，以市場(chǎng)化指數(shù)這一指標(biāo)來(lái)綜合反映上述因素。三是用某個(gè)地區(qū)某一個(gè)時(shí)間財(cái)政總支出與當(dāng)期GDP的比例作為該地區(qū)公共服務(wù)水平的衡量指標(biāo)。眾所周知，地區(qū)公共服務(wù)水平是吸引資本流入的重要因素，這里的公共服務(wù)包括公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等。一個(gè)地區(qū)的公共服務(wù)水平愈高，則對(duì)資本的吸引力就愈大。

通過(guò)上述分析，建立以下方程：

方程中各個(gè)因素說(shuō)明如下： 表示一個(gè)虛擬變量，當(dāng)?shù)趖期實(shí)行西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策時(shí)，這個(gè)指標(biāo)是1，不實(shí)施則是0； Taxit表示某地i在第t期的實(shí)際稅率； VMit表示市場(chǎng)化指數(shù)；PSit表示公共服務(wù)水平； ai表示其他影響因素； Capitalit則表示資本形成。

方程建立之后，本文選取了2011—2015年西部大開(kāi)發(fā)實(shí)行的12個(gè)省市的數(shù)據(jù)，回歸分析結(jié)果如下：

通過(guò)分析，我們得到了如下結(jié)果：首先，驗(yàn)證了西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策確實(shí)能對(duì)資本的流入起到顯著的吸引作用，即實(shí)際稅率和資本流入明顯負(fù)相關(guān)，實(shí)際稅率降低1%引起資本流入增加8.671%，這與我們對(duì)優(yōu)惠政策的期待是吻合的。具體的計(jì)算過(guò)程如下：資本流動(dòng)與實(shí)際稅率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，即當(dāng)實(shí)際稅率每變化1%的時(shí)候，會(huì)引起8.772%的資本流動(dòng)逆向變化；在虛擬變量中，我們將西部大開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策實(shí)施后以及實(shí)施前的虛擬變量分別設(shè)置為1和0，經(jīng)過(guò)測(cè)算，在社會(huì)大環(huán)境（比如公共服務(wù)水平和市場(chǎng)化水平）、實(shí)際稅率相同的前提下，在實(shí)施優(yōu)惠政策前資本流動(dòng)為0.075，在2012年之后虛擬變量具有很強(qiáng)的顯著性，其系數(shù)為-0.176，使得資本流動(dòng)變?yōu)榱?0.101。其次，資本變化和市場(chǎng)化水平關(guān)聯(lián)度很大，t檢驗(yàn)值為11.233，很能說(shuō)明關(guān)聯(lián)的緊密性，且資本變化和市場(chǎng)化水平呈現(xiàn)正向關(guān)系，市場(chǎng)化水平提高1%引起資本提高2.598%。從上述研究，我們看出稅收優(yōu)惠政策確實(shí)能吸引資本向低稅率區(qū)域集中，下面將關(guān)注點(diǎn)集中在相同資本對(duì)不同地域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)差異研究當(dāng)中。我們?cè)O(shè)置的地區(qū)生產(chǎn)函數(shù)如下：GDP=E(A,DC,FC,L)。其中，A代表生產(chǎn)效率、技術(shù)水平等隨生產(chǎn)波動(dòng)的因素；DC代表國(guó)內(nèi)資本量；FC代表國(guó)外資本量；L代表勞動(dòng)量。對(duì)公式進(jìn)行微分，并在兩邊同時(shí)除以GDP,得到公式如下：

接下來(lái)設(shè)置如下參數(shù)，各參數(shù)含義如表5所示。

表5 生產(chǎn)函數(shù)參數(shù)含義

再設(shè)gGDP=dGDP/GDP，表示GDP相對(duì)改變量，也就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。同理,gDC=dDC/DC，gFC=dFC/FC,gL=dL/L，分別表示國(guó)內(nèi)資本、國(guó)際資本、勞動(dòng)力的改變量與其存量之比。則公式變?yōu)椋罕灸Ｐ鸵?011—2015年我國(guó)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策的13個(gè)省和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的福建、江蘇、上海、河北、廣東、天津、山東、浙江等八個(gè)?。ㄊ校┑臄?shù)據(jù)為樣本。各數(shù)據(jù)選取情況如下： DCg （國(guó)內(nèi)資本增長(zhǎng)率）：某地區(qū)投資總額與其GDP總額的比率；FCg （國(guó)際資本增長(zhǎng)率）：外資累計(jì)投資額的60%來(lái)表示（60%是我國(guó)外企中外方的平均占資份額）；勞動(dòng)數(shù)量用各地區(qū)年底從業(yè)人數(shù)來(lái)表示。

經(jīng)過(guò)回歸分析，我們得到了如下結(jié)果：

表6 發(fā)達(dá)地區(qū)增長(zhǎng)因素回歸分析結(jié)果（n=80）

表7 西部地區(qū)增長(zhǎng)因素回歸分析結(jié)果 （n=130）

由表6和表7可知，從2011—2015年，不論是西部十三個(gè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，還是東部八個(gè)發(fā)達(dá)地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況均與資本（包括內(nèi)資、外資）和勞動(dòng)力等因素密切相關(guān)。對(duì)東部地區(qū)而言，國(guó)內(nèi)資本產(chǎn)出彈性系數(shù)為0.097，外資的產(chǎn)出彈性系數(shù)為0.411，這就表明，國(guó)內(nèi)資本、國(guó)外資本每增加1%，對(duì)東部的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率分別為0.097%和0.411%，高于同樣資本對(duì)西部地區(qū)0.042%和0.147%的貢獻(xiàn)率。等量資本對(duì)東部和西部的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在著不同的貢獻(xiàn)率，這就從很大程度上解釋了為什么西部地區(qū)，比如陜西省，雖然能通過(guò)優(yōu)惠政策吸引大量的投資，但是仍然在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面落后于東部地區(qū)的原因。

（二）基于制度體系缺陷的分析

筆者認(rèn)為大致有以下三點(diǎn)：其一，由于現(xiàn)有的國(guó)家鼓勵(lì)類(lèi)目錄范圍明顯偏窄，無(wú)法涵蓋陜西省許多特色產(chǎn)業(yè)，同時(shí)地方缺乏自主優(yōu)惠鼓勵(lì)類(lèi)項(xiàng)目制定權(quán)力，只能“望洋興嘆”；其二，稅源與稅收之間的背離。其主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，從縱向背離的角度而言，即中央和地方稅源的分配和轉(zhuǎn)移。稅收征管權(quán)限劃分不夠合理。目前，我國(guó)的稅收征管制度并沒(méi)有對(duì)稅收管轄權(quán)進(jìn)行明確、統(tǒng)一的規(guī)定，企業(yè)的稅收到底應(yīng)該由誰(shuí)管轄，在各類(lèi)稅法和條例中存在著不同的解讀，分別有屬人管轄、屬地管轄、匯總管轄等形式。管轄權(quán)的不統(tǒng)一和不明確，很容易造成不合理的稅款分配格局。比較典型的是中石油、中石化、國(guó)有銀行等大型企業(yè)，該類(lèi)型企業(yè)繳納的所得稅全部屬于中央收入，這種體制的存在使得各個(gè)資源產(chǎn)出地完全不能得到資源開(kāi)采的實(shí)際利益，反而要為資源開(kāi)采過(guò)程中造成的環(huán)境惡化、移民安置、污水處理等買(mǎi)單。就陜西省具體而言，主要是存在于能源、郵政、鐵路、民航、金融保險(xiǎn)等大型企業(yè)中。稅法規(guī)定，鐵路運(yùn)輸企業(yè)、國(guó)有郵政企業(yè)、中石油、中石化以及四大國(guó)有商業(yè)銀行等大型企業(yè)所繳納的企業(yè)所得稅稅款，全部為中央收入。上述企業(yè)繳納的稅款，即便在納稅時(shí)繳納到了地方，但是也是直接劃入了中央金庫(kù)，對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政并沒(méi)有直接的貢獻(xiàn)。從橫向背離的角度而言，即地方和地方之間的稅收的轉(zhuǎn)移。部分資源性產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制和稅款分配制度導(dǎo)致了稅源背離。在現(xiàn)行體制下，我國(guó)的石油、天然氣等能源類(lèi)產(chǎn)品的生產(chǎn)價(jià)格是由國(guó)家發(fā)改委確定的，屬于計(jì)劃體制。這些產(chǎn)品產(chǎn)成品的銷(xiāo)售價(jià)格，卻是由計(jì)劃與市場(chǎng)共同決定的，這就造成了銷(xiāo)售價(jià)格比生產(chǎn)價(jià)格不合理的畸高，造成了能源類(lèi)產(chǎn)品利潤(rùn)不合理地大幅度向銷(xiāo)售地轉(zhuǎn)移，也帶來(lái)了稅款從產(chǎn)出地向銷(xiāo)售地的不合理轉(zhuǎn)移。陜西作為能源工業(yè)基地輸出的產(chǎn)品上下游價(jià)格存在巨大差異，導(dǎo)致了利潤(rùn)向下游單位轉(zhuǎn)移，從而大量稅收也在向下游轉(zhuǎn)移。最典型的是西氣東輸天然氣繳納稅款機(jī)制，天然氣從新疆開(kāi)采出來(lái)后，一直向東經(jīng)過(guò)管道運(yùn)輸直至上海，現(xiàn)行稅法規(guī)定，整個(gè)運(yùn)輸過(guò)程中應(yīng)該繳納的稅收統(tǒng)一匯總到上海繳納，除新疆作為能源產(chǎn)出地能獲得一定的稅款外，沿途的十幾個(gè)省均不能分得稅款，但是沿途的這些省為整個(gè)西氣東輸工作做出了貢獻(xiàn)，陜西在管道建設(shè)、移民搬遷、環(huán)境補(bǔ)償?shù)确矫孀隽舜罅抗ぷ?，最終卻沒(méi)有分配得到任何稅款，這就從體制層面上造成了稅收和稅源的背離，這無(wú)論如何是不合理的。其三，從基本要件來(lái)看，由于陜西省的相當(dāng)一部分大型國(guó)有企業(yè)是在新中國(guó)成立初期建立的，這些企業(yè)主要是設(shè)備制造業(yè)、重工業(yè)等，由于企業(yè)負(fù)擔(dān)較重、設(shè)備老化等原因，這些企業(yè)大多數(shù)處于虧損狀態(tài)，使得其即便有稅收優(yōu)惠資格也無(wú)法實(shí)際享受；從優(yōu)惠企業(yè)的行業(yè)類(lèi)別看，2015年全省西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅額中的一多半被三家國(guó)有企業(yè)“瓜分”，這三家國(guó)有企業(yè)均從事能源領(lǐng)域方面的產(chǎn)業(yè)，雖然陜西省近些年受惠于能源產(chǎn)業(yè)的高速增長(zhǎng)，但是在增長(zhǎng)的同時(shí)也帶來(lái)了生態(tài)環(huán)境惡化、自然資源損失嚴(yán)重等諸多問(wèn)題。同時(shí)，那些高科技、節(jié)能減排、軍民兩用技術(shù)的企業(yè)卻受益很少，從而影響了陜西省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）基于經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異的分析

區(qū)域經(jīng)濟(jì)環(huán)境差異也是影響西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策功效發(fā)揮的主要因素之一。這其中包括區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群環(huán)境、區(qū)域財(cái)政環(huán)境等。由于資本的存在形式是企業(yè)，而眾多類(lèi)型相同的企業(yè)組成產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)階段發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群比較集中，實(shí)際也就是資本集聚的一種變相表現(xiàn)。而地方產(chǎn)業(yè)集群環(huán)境的好壞直接決定著地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的大小，一個(gè)具有良好產(chǎn)業(yè)聚集帶的地區(qū)，往往可以在稅負(fù)相對(duì)較重的情況下吸引投資，而不存在產(chǎn)業(yè)集群的地區(qū)往往即便有稅收優(yōu)惠，也吸引不到資本流入，此外產(chǎn)業(yè)集群還可以從鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、降低成本、降低研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)、形成專(zhuān)業(yè)化分工等方面幫助企業(yè)做大做強(qiáng)，也就是說(shuō)存在一種使集群創(chuàng)新的總體績(jī)效大于單個(gè)創(chuàng)新活動(dòng)績(jī)效之和的聚合效應(yīng)。所以它是影響西部大開(kāi)發(fā)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策功效的重要經(jīng)濟(jì)環(huán)境之一。另外，地方財(cái)政環(huán)境的優(yōu)劣，則直接關(guān)系著區(qū)域?qū)ξ磥?lái)收入的預(yù)期，當(dāng)一個(gè)地區(qū)財(cái)政收入基本依靠稅收時(shí)，由于稅制具有穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，企業(yè)對(duì)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境具有明確的預(yù)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較穩(wěn)定，稅收作用明顯，但是如果一個(gè)地區(qū)財(cái)政收入大部分依靠非稅收入，則由于非稅收入的短期性和不穩(wěn)定性，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是沒(méi)有良好保障的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于不平穩(wěn)狀態(tài)，稅收作用弱化。因此，區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策所產(chǎn)生的效益也會(huì)因財(cái)政環(huán)境而有所不同。

五、優(yōu)化陜西西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策的建議

（一）提高資本貢獻(xiàn)率。前面我們基于資本貢獻(xiàn)率理論進(jìn)行了分析，清楚地認(rèn)識(shí)到為什么同樣的資本對(duì)東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)大于西部地區(qū)，無(wú)外乎是以下原因：大量的存量資本、充分多的勞動(dòng)力資源和高素質(zhì)人才、雄厚的科技資源、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府管理機(jī)構(gòu)、適宜的商業(yè)氛圍等，這些有利的外在因素直接導(dǎo)致了等量資本對(duì)東部經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)大于西部。因此,一方面，要強(qiáng)化勞動(dòng)力供給，發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。陜西省雖然不是人力資源輸出大省，但是每年仍有相當(dāng)數(shù)量的外出務(wù)工人員，這些人員在東南沿海多半從事紡織品初加工、小型電子設(shè)備制造等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，如果陜西省能加大該類(lèi)型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展力度，不但可以承接沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，同時(shí)也能變勞務(wù)輸出為就地消化，這樣不但減少了外出務(wù)工人員的工作成本，也可以利用這部分人力資源更好地將資本轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。吸引高素質(zhì)人才，從省級(jí)層面設(shè)立陜西省高級(jí)人才基金，每年從基金中撥出專(zhuān)款，用于吸引和培養(yǎng)陜西省所急需的高層次人才，以及通過(guò)提高工資待遇、醫(yī)療福利等留下現(xiàn)有高層次人才,改善人才生活條件，可以通過(guò)提供諸如住房、汽車(chē)、醫(yī)療保健等福利，留住和穩(wěn)定現(xiàn)有人才，建立能夠促進(jìn)現(xiàn)有人才智力資源共享的互動(dòng)式平臺(tái)，促進(jìn)人力資源向生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)變，形成輻射西北、面向全國(guó)的科技轉(zhuǎn)化和人才培養(yǎng)中心。另一方面，提高科技研發(fā)經(jīng)費(fèi)的投入量和使用效率。首先，政府投資要有的放矢，例如在關(guān)中設(shè)立果業(yè)基地專(zhuān)項(xiàng)資金、在陜北設(shè)立能源專(zhuān)項(xiàng)資金,推進(jìn)果業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和能源產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展, 改變目前陜西省作為初級(jí)產(chǎn)品輸出地的局面。將裝備制造業(yè)、能源化工、高新技術(shù)作為三個(gè)支柱產(chǎn)業(yè), 財(cái)政資金應(yīng)向這些方面傾斜,確保重點(diǎn)支持。其次，在發(fā)揮企業(yè)投資研發(fā)積極性時(shí)，采用稅收優(yōu)惠、專(zhuān)項(xiàng)基金、風(fēng)險(xiǎn)投資等多種辦法，建立多元化的科研經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制，甚至可以鼓勵(lì)商業(yè)銀行開(kāi)展專(zhuān)門(mén)的科研經(jīng)費(fèi)信貸業(yè)務(wù)，對(duì)科技含量高、擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)前景良好的企業(yè)實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)信貸。最后，要建立機(jī)制。要加強(qiáng)資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，建立“以全省統(tǒng)籌管理為思路、以精細(xì)化管理為要求、以信息化管理為支撐”的資金管理機(jī)制，強(qiáng)化與國(guó)家計(jì)劃緊密銜接，強(qiáng)化與中央各部委和兄弟省份密切協(xié)調(diào)，注重各市之間、各廳局之間內(nèi)部資源整合，從而形成既有整體布局，又有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的科技研發(fā)格局。

（二）完善制度體系缺陷。完善制度體系缺陷的建議主要包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，一個(gè)是完善西部大開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策，另一個(gè)是解決稅源與稅收背離問(wèn)題。在完善優(yōu)惠政策方面，一是引導(dǎo)政策導(dǎo)向。根據(jù)陜西區(qū)位、資源、交通和人口等特點(diǎn)，西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠的重點(diǎn)應(yīng)該放在區(qū)位優(yōu)勢(shì)強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ?、能提高地區(qū)整體區(qū)位優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)上，進(jìn)一步爭(zhēng)取給予裝備制造、高新技術(shù)、旅游文化、能源化工、果業(yè)和畜牧業(yè)、新能源汽車(chē)等產(chǎn)業(yè)傾斜更多、更寬松的稅收優(yōu)惠措施。二是爭(zhēng)取主動(dòng)作為。積極爭(zhēng)取國(guó)家出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)陜西目前經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的差別化鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，以扶持陜西的振興發(fā)展。適當(dāng)情況下，可以爭(zhēng)取《西部地區(qū)鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》調(diào)整權(quán)，因地制宜將特色行業(yè)、潛力行業(yè)納入其中，凸顯對(duì)陜西優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的扶持。三是完善稅收優(yōu)惠項(xiàng)目?jī)?nèi)容。調(diào)整稅收減免方式，將直接減免調(diào)整為間接減免，將優(yōu)惠方法調(diào)整為投資抵免、加計(jì)扣除、加速折舊、再投資退稅等間接減免方式，既有利于吸引資金投入，加快設(shè)備投資更新，也可以減輕地方財(cái)稅壓力，延長(zhǎng)所得稅優(yōu)惠期限。給予從事港口、機(jī)場(chǎng)、水利、交通、電力項(xiàng)目等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)適度延長(zhǎng)優(yōu)惠期限，激勵(lì)企業(yè)減少短期行為，擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資，給投資者一顆長(zhǎng)期投資的“定心丸”。積極爭(zhēng)取實(shí)行再投資退稅政策。針對(duì)陜西行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，對(duì)經(jīng)營(yíng)較長(zhǎng)、利潤(rùn)率低、見(jiàn)效慢的行業(yè)，如果投資者將獲得的利潤(rùn)繼續(xù)投資于陜西地區(qū)的，退還再投資部分已繳納的稅款，以增強(qiáng)陜西的投資吸引力。在解決稅源與稅收背離問(wèn)題方面，一是對(duì)屬地管理原則重新定義。本文認(rèn)為應(yīng)該重新明確并細(xì)化定義“地”的概念：只要這個(gè)所謂的“地”參與了稅款的產(chǎn)生，就應(yīng)該作為稅款的分配方被考慮，該“地”的政府就應(yīng)該從中獲益，而不管這種作用是直接的還是間接的。這個(gè)“地”可以是稅源的直接產(chǎn)出地，也可以是間接地參與了稅源的形成。當(dāng)“地”直接產(chǎn)生了稅源時(shí)，“地”所在的政府自然可以順理成章地取得稅收；當(dāng)“地”間接地為產(chǎn)生稅源服務(wù)時(shí)，因?yàn)殡m然這個(gè)“地”沒(méi)有參與實(shí)際產(chǎn)生稅源，但是間接地為稅源的產(chǎn)生做出了貢獻(xiàn)，該“地”所在政府也應(yīng)該獲得相應(yīng)的稅收。只有將與稅源產(chǎn)生的各個(gè)“地”所在政府都考慮到稅源分配中，才能在堅(jiān)持“屬地管理”的原則下，有效地避免不同稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)稅收管轄權(quán)的分歧，并從根本上解決稅收與稅源背離的問(wèn)題。二是對(duì)現(xiàn)行總分支機(jī)構(gòu)的稅款分配體制進(jìn)行改革。首先是要對(duì)現(xiàn)有的總分支機(jī)構(gòu)管理辦法中的計(jì)算稅款分配比例的指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，現(xiàn)有的管理辦法是以各個(gè)分支機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額、銷(xiāo)售收入以及職工工資總額作為計(jì)算分配系數(shù)的依據(jù)，本文建議將上述三個(gè)因素中的職工工資總額指標(biāo)替換為職工人數(shù)指標(biāo)。其次，現(xiàn)行管理辦法是總分支機(jī)構(gòu)匯總之后，對(duì)應(yīng)納所得稅總額進(jìn)行分配，由于分支機(jī)構(gòu)各個(gè)地區(qū)往往執(zhí)行的所得稅稅率不盡相同，這就會(huì)人為地造成分支機(jī)構(gòu)之間稅款分配的不公平，為此本文建議，將目前的對(duì)應(yīng)納所得稅額進(jìn)行分配改為對(duì)應(yīng)納稅所得額進(jìn)行分配，而后由各個(gè)分支機(jī)構(gòu)就分得的應(yīng)納稅所得額分別計(jì)算各自稅款。最后，現(xiàn)行辦法規(guī)定總機(jī)構(gòu)要將計(jì)算的總應(yīng)納稅款的25%繳入中央金庫(kù)，建議直接將這部分稅款按照三項(xiàng)比例在各個(gè)分支機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行分配，簡(jiǎn)化環(huán)節(jié)，提高積極性。三是逐步完善資源的定價(jià)機(jī)制。重新制定能源價(jià)格形成機(jī)制，允許能源輸出價(jià)格由市場(chǎng)供求關(guān)系決定，從而使能源輸出地享受到應(yīng)得的稅收收入。

（三）完善經(jīng)濟(jì)環(huán)境和稅收環(huán)境。優(yōu)化政策配套，地方主動(dòng)策應(yīng)政策導(dǎo)向，出臺(tái)對(duì)應(yīng)的中長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，大力調(diào)整優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)政策和配套資金，積極鼓勵(lì)能源礦產(chǎn)類(lèi)產(chǎn)業(yè)集群、醫(yī)藥制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)集群、裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展壯大，將西部大開(kāi)發(fā)優(yōu)惠政策與招商引資優(yōu)惠政策進(jìn)行組合，通過(guò)引入外部資金、總部經(jīng)濟(jì)、沿海轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)、民間資本和企業(yè)閑置資金，解決資金瓶頸，不斷做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，做大經(jīng)濟(jì)總量。同時(shí)，強(qiáng)化優(yōu)惠政策執(zhí)行管理。稅務(wù)部門(mén)作為政策落實(shí)管理部門(mén)，一方面，加大西部大開(kāi)發(fā)稅收優(yōu)惠政策的宣傳力度，引導(dǎo)有條件的中小企業(yè)、特色行業(yè)通過(guò)設(shè)備更新、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品升級(jí)等方式創(chuàng)造條件享受優(yōu)惠政策，做到納稅人得利、經(jīng)濟(jì)得益。另一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策管理，事前做好調(diào)查摸底，對(duì)屬于優(yōu)惠范圍、已達(dá)到優(yōu)惠條件的，協(xié)助辦理稅收優(yōu)惠申請(qǐng)審批手續(xù)；事后實(shí)施跟蹤檢查管理，建立政策效應(yīng)評(píng)估機(jī)制，定期從政策實(shí)施對(duì)征收管理、組織收入、產(chǎn)業(yè)效應(yīng)、扶持作用等方面進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)分析評(píng)估，準(zhǔn)確掌握稅收優(yōu)惠政策的效用，以利于對(duì)稅收優(yōu)惠政策加以改進(jìn)和合理利用。

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（責(zé)任編輯：盛楨）

F812.422

A

2095-1280(2017)02-0073-09

權(quán) 偉，男，陜西省楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)國(guó)家稅務(wù)局干部。