◆楊志宏 ◆趙 鑫

美國(guó)統(tǒng)計(jì)部門和財(cái)政部門編制的政府資產(chǎn)負(fù)債表比較研究*

◆楊志宏 ◆趙 鑫

國(guó)際金融危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)的先后爆發(fā)使資產(chǎn)負(fù)債表分析法成為準(zhǔn)確刻畫一國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、重新解讀危機(jī)的主流分析工具。編制并分析政府資產(chǎn)負(fù)債表可以綜合考察政府資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)方和負(fù)債方并據(jù)以全面衡量一國(guó)的政府風(fēng)險(xiǎn)，深入分析風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理、傳導(dǎo)機(jī)制及其對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的深刻影響。美國(guó)是世界上較早對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債表進(jìn)行核算的國(guó)家，比較分析其統(tǒng)計(jì)部門和財(cái)政部門各自編制的政府資產(chǎn)負(fù)債表對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。

美國(guó)；聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)報(bào)告；綜合宏觀經(jīng)濟(jì)賬戶體系

一、引言

近年來，隨著國(guó)際金融危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)的先后爆發(fā)，政府債務(wù)及與之相關(guān)聯(lián)的包括居民和企業(yè)部門在內(nèi)的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債可持續(xù)性問題浮出水面，世界各國(guó)的政府和經(jīng)濟(jì)學(xué)家越來越意識(shí)到編制和分析國(guó)家（政府）資產(chǎn)負(fù)債表的重要性。目前，全球主要發(fā)達(dá)國(guó)家都已編制并定期公布其國(guó)家（政府）資產(chǎn)負(fù)債表。自2011年年底開始，少數(shù)國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)借中國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)浮出水面等問題調(diào)降了中國(guó)的主權(quán)級(jí)別，引發(fā)了國(guó)內(nèi)學(xué)者研究中國(guó)資產(chǎn)負(fù)債表的熱潮。十八屆三中全會(huì)明確提出了“加快建立國(guó)家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表，建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的戰(zhàn)略任務(wù)，以及“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”的要求。目前，我國(guó)官方和專家學(xué)者對(duì)我國(guó)的國(guó)家（政府）資產(chǎn)負(fù)債表已有一定的實(shí)踐和研究，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還處 于起步階段。美國(guó)是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算（其中包括資產(chǎn)負(fù)債核算）研究最早的西方國(guó)家之一，分析研究美國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)民賬戶體系SNA2008中的定義，資產(chǎn)負(fù)債表是在某一特定時(shí)點(diǎn)編制的、記錄一個(gè)機(jī)構(gòu)單位或一組機(jī)構(gòu)單位所擁有的資產(chǎn)價(jià)值和承擔(dān)的負(fù)債價(jià)值的報(bào)表，反映機(jī)構(gòu)單位或部門在核算期初和期末的資產(chǎn)和負(fù)債存量?jī)r(jià)值，主要記錄某機(jī)構(gòu)單位或部門支配的金融資源和非金融資源以及由所有資產(chǎn)價(jià)值減去其所有未償還負(fù)債價(jià)值后得到的凈值，是一個(gè)反映經(jīng)濟(jì)狀況的指標(biāo)。資產(chǎn)負(fù)債表可以針對(duì)機(jī)構(gòu)單位編制，也可以針對(duì)機(jī)構(gòu)部門或經(jīng)濟(jì)總體編制，由于一國(guó)經(jīng)濟(jì)一般可劃分為企業(yè)部門、住戶（個(gè)人）部門、政府部門、金融部門、國(guó)際收支部門，加總由此得到的部門資產(chǎn)負(fù)債表（Sectoral Balance Sheets）即為一國(guó)的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表（National Balance Sheets）。政府資產(chǎn)負(fù)債表是國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的重要組成部分，借助政府資產(chǎn)負(fù)債表可以準(zhǔn)確顯示一國(guó)政府部門在某一時(shí)點(diǎn)上的“家底”，有利于全面衡量政府掌控資源的規(guī)模并加以統(tǒng)籌安排，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)政府部門運(yùn)行效率、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變并進(jìn)一步厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，有利于提高政府財(cái)政管理水平和效率并提升政府預(yù)算公開的透明度，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表就成為建立現(xiàn)代財(cái)政制度、做實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。目前，美國(guó)的政府資產(chǎn)負(fù)債表分別由兩個(gè)部門編制，統(tǒng)計(jì)部門主要從政府資產(chǎn)負(fù)債核算作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算組成部分的角度，編制綜合宏觀經(jīng)濟(jì)賬戶體系中的政府資產(chǎn)負(fù)債表；財(cái)政部門主要基于政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，編制作為政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告組成部分的政府資產(chǎn)負(fù)債表。

二、發(fā)展歷程、理念與用途比較

首先，美國(guó)的政府資產(chǎn)負(fù)債核算主要分為兩個(gè)階段。第一階段以學(xué)術(shù)界在國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表領(lǐng)域的研究為主，主要以美國(guó)經(jīng)濟(jì)研究局學(xué)者、耶魯大學(xué)教授Goldsmith的研究為代表，美國(guó)的財(cái)富存量規(guī)劃研究團(tuán)隊(duì)和國(guó)民賬戶審查委員會(huì)稱Goldsmith為最系統(tǒng)全面研究美國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的第一人。典型事件是：一是1954年Goldsmith在《金融結(jié)構(gòu)在國(guó)家財(cái)富和國(guó)家資產(chǎn)中的份額：1900-1949》一書的附錄中，首次概述了國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的主要組成部分，即由近6000萬(wàn)的家庭、企業(yè)和政府單位歸集而來的金融中介機(jī)構(gòu)、商業(yè)企業(yè)、家庭和政府四大部門。二是1955年Goldsmith在《美國(guó)儲(chǔ)蓄研究》一書中，首次嘗試編制了若干年份的美國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表。三是1963年Goldsmith和Lipsey合作出版了《美國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究（卷1）》一書，詳細(xì)介紹了有關(guān)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的編制方法，包括部門劃分、資產(chǎn)和負(fù)債的分類與估值定價(jià)以及各部門報(bào)表的合并等多個(gè)方面的內(nèi)容。同年Goldsmith、Lipsey和Mendelson在《美國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究（卷2）》一書中，系統(tǒng)地編制了美國(guó)1900—1958年的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表和分部門的資產(chǎn)負(fù)債表。四是1982年Goldsmith又出版了《美國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表：1953—1980》一書，進(jìn)一步更新數(shù)據(jù)、改進(jìn)資產(chǎn)負(fù)債表的編制方法，編制了1953—1975年的美國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表，并對(duì)這期間國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的變動(dòng)趨勢(shì)進(jìn)行了分析。同時(shí)還介紹了1976—1980年美國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的發(fā)展情況，并對(duì)更為廣義的國(guó)家資產(chǎn)（如森林資源、地下資源、名勝古跡、人力資本、專利商譽(yù)等）進(jìn)行了探討。第二階段主要是美國(guó)官方關(guān)于政府資產(chǎn)負(fù)債的核算。2006年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局（BEA）和美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)（FRB）開始編制綜合宏觀經(jīng)濟(jì)賬戶（IMA）體系下的美國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表，首份報(bào)告于2007年發(fā)布，并于2010年把該報(bào)告的歷史數(shù)據(jù)延伸到了1992年。美國(guó)綜合宏觀經(jīng)濟(jì)賬戶（IMA）中的資產(chǎn)負(fù)債表反映的是每年年末的政府資產(chǎn)負(fù)債情況，流量反映的是政府自然年度的交易情況。

其次，美國(guó)財(cái)政部編制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告伴隨著美國(guó)聯(lián)邦政府、州和地方政府會(huì)計(jì)改革的發(fā)展而不斷完善。美國(guó)聯(lián)邦政府的政府會(huì)計(jì)核算經(jīng)歷了兩個(gè)階段：一是從20世紀(jì)20年代初開始，最初行政機(jī)構(gòu)（以財(cái)政部和總統(tǒng)預(yù)算辦公室為代表）和立法機(jī)構(gòu)（以審計(jì)署為代表）都聲稱其各自具有制定聯(lián)邦政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的唯一合法性，直到1947年，審計(jì)署、財(cái)政部和總統(tǒng)預(yù)算辦公室就共同合作以提高聯(lián)邦政府會(huì)計(jì)管理達(dá)成一致，并于1991年成立獨(dú)立于各機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則指定機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦政府會(huì)計(jì)咨詢委員會(huì)（FASAB），頒布、制定和修訂了多項(xiàng)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，成為確定每年聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)報(bào)告報(bào)告主體的依據(jù)。二是從1956年開始，國(guó)會(huì)通過了一項(xiàng)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制的法律，但一直沒有得到有效執(zhí)行，直到70年代中期有關(guān)方面才開始探討如何采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。由于采用權(quán)責(zé)發(fā)生制將披露收付實(shí)現(xiàn)制下大量未披露的負(fù)債，總體預(yù)算辦公室認(rèn)為權(quán)責(zé)發(fā)生制是個(gè)“無底洞”，因而聯(lián)邦政府會(huì)計(jì)咨詢委員會(huì)的準(zhǔn)則不涉及聯(lián)邦預(yù)算方面的問題，并同意財(cái)政部繼續(xù)編制以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)的年度報(bào)告，將準(zhǔn)則的重心放在對(duì)外公布的財(cái)務(wù)報(bào)告上。美國(guó)州和地方政府的政府會(huì)計(jì)核算經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是20世紀(jì)初至30年代大蕭條之前，面對(duì)嚴(yán)重的腐敗，紐約市的主計(jì)長(zhǎng)提出應(yīng)建立一套會(huì)計(jì)制度來及時(shí)、完整、準(zhǔn)確地反映政府的交易信息和財(cái)務(wù)狀況，認(rèn)為政府應(yīng)編制資產(chǎn)負(fù)債表來評(píng)估政府持續(xù)運(yùn)營(yíng)的能力，同時(shí)應(yīng)通過會(huì)計(jì)反映預(yù)計(jì)收入、撥款以及承諾等信息來提高政府的財(cái)務(wù)管理能力。二是20世紀(jì)30年代大蕭條到70年代中期，因危機(jī)后許多市政府收入大量減少無法兌付其發(fā)行的債券而面臨嚴(yán)重財(cái)務(wù)危機(jī)，部分地方政府的財(cái)務(wù)管理人員于1934年聯(lián)合建立了全國(guó)市政會(huì)計(jì)委員會(huì)（NCMA），以規(guī)范全國(guó)范圍的市政會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)管理，之后頒布的一系列準(zhǔn)則和制度使政府會(huì)計(jì)核算有了一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。三是從20世紀(jì)70年代中期開始，全國(guó)市政會(huì)計(jì)委員會(huì)于1984年被政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（GASB）取代，GASB在過去20年里共出臺(tái)了47項(xiàng)準(zhǔn)則，以增強(qiáng)政府的受托責(zé)任為指導(dǎo)思想，推動(dòng)州和地方政府會(huì)計(jì)進(jìn)一步采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，改變了以往以基金報(bào)告為基礎(chǔ)的報(bào)告模式，推出了政府整體范圍的財(cái)務(wù)報(bào)告。美國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告涵蓋了政府部門、社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、鐵路退休福利和失業(yè)保險(xiǎn)的綜合信息，反映了政府部門在權(quán)責(zé)發(fā)生制下的財(cái)政收支、財(cái)政盈余、債務(wù)發(fā)行以及債務(wù)償還情況。

三、編制依據(jù)、核算方法及數(shù)據(jù)來源比較

首先，美國(guó)綜合宏觀經(jīng)濟(jì)賬戶（IMA）的核算依據(jù)是聯(lián)合國(guó)SNA2008準(zhǔn)則和國(guó)際貨幣基金組織《政府財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》，系統(tǒng)核算了社會(huì)各部門從經(jīng)常賬戶的生產(chǎn)、收入、消費(fèi)到積累的全過程，被稱為美國(guó)的SNA表（SNA-USA）。美國(guó)按季編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，首先根據(jù)聯(lián)邦政府、州和地方政府部門的財(cái)政預(yù)算、會(huì)計(jì)核算、行政記錄先行編制經(jīng)常賬戶數(shù)據(jù)，然后根據(jù)政府的經(jīng)常賬戶數(shù)據(jù)編制政府的積累賬戶數(shù)據(jù)，最終根據(jù)積累賬戶數(shù)據(jù)編制政府資產(chǎn)負(fù)債表。美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)金融賬戶報(bào)表的編制，美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局負(fù)責(zé)非金融賬戶報(bào)表的編制。聯(lián)邦政府的大部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于聯(lián)邦政府的財(cái)政預(yù)算收支情況、會(huì)計(jì)核算以及部分行政記錄，州和地方政府的數(shù)據(jù)主要基于5年一次的全面統(tǒng)計(jì)調(diào)查，以及年度的較為粗略的調(diào)查數(shù)據(jù)，季度數(shù)據(jù)則依靠州政府和最大的地方政府的稅收收入數(shù)據(jù)編制，年度的地方政府統(tǒng)計(jì)調(diào)查樣本抽樣規(guī)模取決于地方政府交易的規(guī)模，依據(jù)抽樣調(diào)查推算的全國(guó)地方政府交易量與真實(shí)數(shù)據(jù)偏離度不超過0.5%。

其次，美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府使用不同的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，聯(lián)邦政府和州政府之間的政府債權(quán)、債務(wù)難以進(jìn)行匯總合并，也不能相互進(jìn)行比較與分析。美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)報(bào)告以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，主要遵從美國(guó)聯(lián)邦財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)的通用會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（GAAP），其中的資產(chǎn)負(fù)債表是美國(guó)財(cái)政部每年度向公眾主體披露的聯(lián)邦政府資產(chǎn)負(fù)債表。財(cái)務(wù)報(bào)告中資產(chǎn)負(fù)債的計(jì)價(jià)原則是：以修正的收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)計(jì)算非交易收入，費(fèi)用只在實(shí)際發(fā)生時(shí)才加以確認(rèn)，非金融資產(chǎn)使用永續(xù)盤存法計(jì)價(jià)并扣減每年損耗。美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)報(bào)告由政府機(jī)構(gòu)部門、重要實(shí)體、其他實(shí)體和基金各自的資產(chǎn)負(fù)債表匯總形成，并采用合并法清除聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間的交易和頭寸，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的凈成本、凈收益、凈頭寸不合并直接加減，其數(shù)據(jù)來源于24個(gè)主要政府機(jī)構(gòu)、11個(gè)重要實(shí)體、119個(gè)其他實(shí)體和基金的部門。

四、核算區(qū)間、編制范圍及報(bào)表構(gòu)成比較

首先，美國(guó)綜合宏觀經(jīng)濟(jì)賬戶（IMA）中的資產(chǎn)負(fù)債表的核算區(qū)間為一個(gè)自然年度，即自當(dāng)年1月1日至12月31日。美國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表是綜合宏觀經(jīng)濟(jì)賬戶（IMA）體系中的最終成果，這一報(bào)表體系包含聯(lián)邦政府、州和地方政府兩個(gè)部門的資產(chǎn)負(fù)債表。美國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表是“橫式”報(bào)表，按平衡表的形式列示。從編制主體的部門范圍看，美國(guó)綜合宏觀經(jīng)濟(jì)賬戶（IMA）涵蓋了住戶和服務(wù)于住戶的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)、非金融非公司部門、非金融公司部門、金融部門、聯(lián)邦政府部門、州和地方政府部門、國(guó)外部門等相關(guān)部門。報(bào)表體系包含的部門有聯(lián)邦政府、州和地方政府兩大類，聯(lián)邦政府包括聯(lián)邦層面的立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)及司法機(jī)構(gòu)，不包括政府所屬企業(yè)和各類基金，州和地方政府比照聯(lián)邦層面進(jìn)行劃分。從編制客體的核算范圍看，資產(chǎn)負(fù)債表的資產(chǎn)項(xiàng)目劃分為非金融資產(chǎn)、金融資產(chǎn)兩大類，非金融資產(chǎn)再劃分為建筑物、設(shè)備和知識(shí)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品；金融資產(chǎn)劃分為貨幣黃金和特別提款權(quán)、現(xiàn)金和存款、債券、貸款、股權(quán)和投資基金份額以及其他應(yīng)收賬款6類金融工具；負(fù)債劃分為特別提款權(quán)配額、現(xiàn)金和存款、債券、貸款、保險(xiǎn)、養(yǎng)老金和標(biāo)準(zhǔn)化擔(dān)保計(jì)劃以及其他應(yīng)付賬款6類；最后是凈值，即資產(chǎn)扣減負(fù)債后的凈權(quán)益部分。

其次，美國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告中資產(chǎn)負(fù)債表與財(cái)政年度一致，其核算區(qū)間為上年10月1日至當(dāng)年9月30日。美國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告包括聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)報(bào)告及州和地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告，聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)報(bào)告中的聯(lián)邦政府資產(chǎn)負(fù)債表具體包括政府機(jī)構(gòu)部門、重要實(shí)體、其他實(shí)體和基金三個(gè)報(bào)告主體，分別按照美國(guó)預(yù)算管理局制定的統(tǒng)一報(bào)表格式單獨(dú)編制資產(chǎn)負(fù)債表，最終匯總形成聯(lián)邦政府資產(chǎn)負(fù)債表。州和地方政府綜合年度財(cái)務(wù)報(bào)告主要包括介紹部分、財(cái)務(wù)部分和統(tǒng)計(jì)部分三個(gè)部分，其中財(cái)務(wù)部分的基本財(cái)務(wù)報(bào)表是財(cái)務(wù)報(bào)告的核心部分。按政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（GASB）的要求，州和地方政府需要提供兩個(gè)層面的報(bào)告：一是政府整體層面的財(cái)務(wù)報(bào)表，按照完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制編制，包括資產(chǎn)負(fù)債表（稱為凈資產(chǎn)表）和運(yùn)營(yíng)活動(dòng)表（稱為業(yè)務(wù)表）；二是基金財(cái)務(wù)報(bào)表，按照修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制編制，依據(jù)基金的不同類型分別提供政府基金財(cái)務(wù)報(bào)表、權(quán)益基金財(cái)務(wù)報(bào)表和信托代理基金財(cái)務(wù)報(bào)表。美國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告中的政府資產(chǎn)負(fù)債表均為“橫式”報(bào)表，以平衡表的形式展現(xiàn)。從編制主體的部門范圍看，美國(guó)聯(lián)邦政府資產(chǎn)負(fù)債表覆蓋的部門包括政府行政部門、立法部門和司法部門，共有154個(gè)部門和機(jī)構(gòu)主體，即24個(gè)主要的政府機(jī)構(gòu)部門（如財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土安全部、勞工部等）、11個(gè)其他重要實(shí)體（如美國(guó)進(jìn)出口銀行、證券交易管理委員會(huì)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、國(guó)家信貸管理局等）、119個(gè)其他實(shí)體和基金（如美國(guó)行政議會(huì)、聯(lián)邦選舉委員會(huì)、非洲發(fā)展基金、國(guó)家藝術(shù)展覽館等）。需要注意的是，由于聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)的私有性和獨(dú)立性，僅包括聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)，而不包括聯(lián)邦儲(chǔ)備體系其他機(jī)構(gòu)；由于所有的信托基金和政府資助的企業(yè)（GSE）屬于私營(yíng)部門，因此，諸如聯(lián)邦家庭貸款銀行和聯(lián)邦國(guó)家抵押貸款協(xié)會(huì)等也不包括在內(nèi)。美國(guó)州和地方政府的財(cái)務(wù)報(bào)告包括的范圍基本與聯(lián)邦政府相同。從編制客體的核算范圍看，美國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告中的資產(chǎn)賬戶包括物業(yè)、廠房及設(shè)備凈值，應(yīng)收貸款及應(yīng)收賬款，存貨及相關(guān)資產(chǎn)凈值，現(xiàn)金及其他貨幣資產(chǎn)，投資及其他資產(chǎn)等，沒有劃分成非金融資產(chǎn)和金融資產(chǎn)。同時(shí)，資產(chǎn)賬戶不包括政府為了國(guó)民利益而持有的國(guó)防資產(chǎn)、土地資產(chǎn)、自然歷史文化遺產(chǎn)，這些資產(chǎn)通過政府經(jīng)管責(zé)任報(bào)告披露。美國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告中的負(fù)債賬戶包括養(yǎng)老服務(wù)及老兵負(fù)債、聯(lián)邦政府應(yīng)付債券本金及利息、環(huán)境及污染處置負(fù)債、應(yīng)付賬款及其他負(fù)債等，沒有單列特別提款權(quán)配額、現(xiàn)金和存款科目。

五、美國(guó)兩部門編制的政府資產(chǎn)負(fù)債表分析

首先，美國(guó)聯(lián)邦政府財(cái)務(wù)報(bào)告中的資產(chǎn)負(fù)債表分析。該表最重要的資產(chǎn)項(xiàng)目是應(yīng)收賬款及按揭抵押證券凈值，存貨及相關(guān)資產(chǎn)凈值，物業(yè)、廠房及設(shè)備凈值三項(xiàng)；最主要的負(fù)債是公共持有的政府債券和日益增加的在職公務(wù)員和退休公務(wù)員及老兵養(yǎng)老金負(fù)債。除財(cái)務(wù)報(bào)告中提到的資產(chǎn)和負(fù)債外，政府還擁有經(jīng)管資產(chǎn)、自然資源和政府稅收、商業(yè)管制和制定貨幣政策所能帶來的收益；政府所負(fù)的責(zé)任和義務(wù)要比資產(chǎn)負(fù)債表中所報(bào)告的范圍更為廣泛，如社會(huì)保險(xiǎn)以及向國(guó)民提供的福利、救濟(jì)或服務(wù)等。政府總資產(chǎn)扣減政府總負(fù)債可以得到美國(guó)政府的凈頭寸。2008—2016年美國(guó)聯(lián)邦政府資產(chǎn)負(fù)債表見表1，對(duì)其分析可得出如下結(jié)論：

表1 美國(guó)聯(lián)邦政府資產(chǎn)負(fù)債表 單位：10億美元

資料來源：美國(guó)財(cái)政部官方網(wǎng)站，2008年至2015年數(shù)據(jù)均為重估值。

第一，聯(lián)邦政府資產(chǎn)近幾年增長(zhǎng)幅度不大，負(fù)債的增長(zhǎng)速度快于資產(chǎn)。從資產(chǎn)方來看，截至2016年9月30日，聯(lián)邦政府一共持有接近3.5萬(wàn)億美元的資產(chǎn)，比2008年增加近1.5萬(wàn)億美元，增長(zhǎng)75%。在資產(chǎn)中，主要是由應(yīng)收貸款及按揭抵押證券凈值和物業(yè)、廠房及設(shè)備凈值所組成。從整體資產(chǎn)來看，2008年金融危機(jī)以來，政府的資產(chǎn)隨著市場(chǎng)救助以及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃快速增長(zhǎng)，但隨著市場(chǎng)環(huán)境好轉(zhuǎn)，這些救助計(jì)劃開始退出，政府的資產(chǎn)端也慢慢收縮。如不良資產(chǎn)救助計(jì)劃下（TARP）的直接貸款及權(quán)益投資凈值自2009年以來逐年下降，由2009年的2397億美元降至2013年的179億美元，近三年已經(jīng)沒有該項(xiàng)資產(chǎn)。從負(fù)債方來看，聯(lián)邦政府截至2016年一共持有22.8萬(wàn)億美元的負(fù)債，比2008年增加10.6萬(wàn)億美元，增長(zhǎng)86.9%，顯示政府在金融危機(jī)的時(shí)候通過大量的財(cái)政支出來進(jìn)行救助。在負(fù)債中，最大的部分是公共持有的聯(lián)邦債務(wù)證券及應(yīng)計(jì)利息，這部分比2008年增加了8.4萬(wàn)億美元，增長(zhǎng)144%。負(fù)債的另一個(gè)重要組成部分是應(yīng)付聯(lián)邦雇員及老兵福利，這部分比2008年增加了1.9萬(wàn)億美元，增長(zhǎng)35.5%。近年來美國(guó)聯(lián)邦政府主要資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目變動(dòng)走勢(shì)見圖1。

圖1 美國(guó)聯(lián)邦政府主要資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目變動(dòng)走勢(shì)

第二，美國(guó)聯(lián)邦政府的凈頭寸為負(fù)，負(fù)債持續(xù)增加。資產(chǎn)減去負(fù)債得到2016年美國(guó)聯(lián)邦政府的凈頭寸為-19.3萬(wàn)億美元，比2008年減少9.1萬(wàn)億美元。單純從資產(chǎn)負(fù)債表的數(shù)據(jù)上來看，美國(guó)聯(lián)邦政府嚴(yán)重資不抵債，但是據(jù)美國(guó)能源研究機(jī)構(gòu)IER統(tǒng)計(jì)，美國(guó)政府持有的化石燃料資源總值超過150萬(wàn)億美元，而這部分資源沒有納入統(tǒng)計(jì)，如果考慮進(jìn)去美國(guó)聯(lián)邦政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)并不沉重。從財(cái)政收支角度來看，資產(chǎn)負(fù)債表顯示了美國(guó)財(cái)政的赤字或盈余情況，公眾所持有的聯(lián)邦政府債務(wù)記錄在聯(lián)邦政府資產(chǎn)負(fù)債表的負(fù)債方，包括各種期限的國(guó)債、應(yīng)付利息等。公眾包括個(gè)人、企業(yè)、州和地方政府、美聯(lián)儲(chǔ)、外國(guó)政府及其他聯(lián)邦政府以外的實(shí)體。截至2016年9月末，公眾所持有的聯(lián)邦政府債務(wù)達(dá)14.2萬(wàn)億美元，比2008年增加8.4萬(wàn)億美元。

第三，負(fù)債與GDP的比值攀上新高。用公眾持有的政府債務(wù)占GDP之比可以衡量一個(gè)國(guó)家當(dāng)前經(jīng)濟(jì)規(guī)模下的債務(wù)是否適度。大多數(shù)國(guó)家的歷史數(shù)據(jù)顯示，這個(gè)比值在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期會(huì)上升，在和平時(shí)期會(huì)下降。美國(guó)基本上也是遵從這一特征直到1970年。從1970年開始，這一比例迅速上漲，直到1990年。在20世紀(jì)90年代，強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和現(xiàn)收現(xiàn)付等決策使債務(wù)占GDP之比明顯下降，從1993至1995年的最高48%降至2001年的31%。在過去的十年，隨著大幅減稅和國(guó)防支出的增加，這一比例又重新上漲。截至2008年9月，債務(wù)占GDP之比達(dá)到39%。然后隨著次貸危機(jī)政府所采取的一系列救助措施，加上經(jīng)濟(jì)的緩慢增長(zhǎng)，這一比例在2016年9月末攀升到了76.6%，是近半個(gè)世紀(jì)的新高（見圖2）。

圖2 美國(guó)公共持有的聯(lián)邦債務(wù)證券及應(yīng)計(jì)利息占GDP比重走勢(shì)

其次，美國(guó)綜合宏觀經(jīng)濟(jì)賬戶體系中的政府資產(chǎn)負(fù)債表分析。具體包括聯(lián)邦政府及州和地方政府兩個(gè)層次的報(bào)表，分別見表2、3。

表2 美國(guó)IMA下聯(lián)邦政府資產(chǎn)負(fù)債表 單位：10億美元

IMF儲(chǔ)備頭寸 7.7 12.6 30.3 34.4 31.0 25.3 17.7現(xiàn)金和可轉(zhuǎn)讓存款 208.7 342.3 84.6 92.2 163.0 226.8 338.1定期和儲(chǔ)蓄存款 1.2 2.0 1.7 2.0 1.5 1.7 1.8非官方外國(guó)現(xiàn)金 1.6 2.6 2.6 2.6 2.6 2.6 2.6債務(wù)證券 197 150.1 31.9 0.6 0.6 0.5 0.5機(jī)構(gòu)和政府贊助企業(yè)擔(dān)保證券 196.4 149.2 31.1 0.0 0.0 0.0 0.0公司和外國(guó)債券 0.6 0.9 0.8 0.6 0.6 0.5 0.5貸款 507.3 649.3 788.4 919.9 1044.3 1158.8 1264.4短期 398.9 542.7 678.5 808.4 928.9 1041.6 1147.9消費(fèi)信貸 223.1 363.8 494.8 622.2 735.5 846.2 949.7其他貸款和墊款 175.9 179.0 183.7 186.2 193.4 195.4 198.2長(zhǎng)期（抵押） 108.4 106.6 109.9 111.5 115.5 117.2 116.5股權(quán)和投資基金 118.2 106.6 118.4 99.5 95.1 95.8 98.0公司股票 67.4 49.9 57.8 39.9 35.1 33.4 33.4國(guó)際組織股權(quán) 50 52.8 55.4 57.8 60.0 62.4 64.6政府贊助企業(yè)股權(quán) 0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0公司合營(yíng)投資項(xiàng)下股權(quán)投資 0.9 3.8 5.2 1.8 0.0 0.0 0.0其他應(yīng)收賬款 271.8 271.7 283.7 288.7 300.5 307.7 346.2貿(mào)易應(yīng)收款 43.6 42.9 47.7 50.3 53.6 48.4 61.2應(yīng)收稅款 133.9 144.3 152.8 158.6 163.4 165.6 179.2其他（雜項(xiàng)資產(chǎn)） 94.3 84.5 83.2 79.8 83.4 93.6 105.8負(fù)債 11,003.7 12,809.7 13,993.9 15,250.2 16,125.5 16,890.2 17,646.9 SDR配額 55.4 54.4 54.2 54.3 54.4 51.2 48.9現(xiàn)金與存款 26.2 25.9 25.9 25.9 25.6 25.3 25.3債務(wù)債券 8887.8 10,528.6 11,667.3 12,847.8 13,705.1 14,441.1 15,165.6國(guó)債 7781.9 10,504.4 11,642.0 12,822.9 13,680.6 14,416.7 15,141.1聯(lián)邦機(jī)構(gòu)債券 23.5 24.2 25.3 24.9 24.5 24.4 24.6貸款（抵押） 0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0保險(xiǎn)、養(yǎng)老金和標(biāo)準(zhǔn)化擔(dān)保計(jì)劃 1825.8 1982.4 2019.6 2082.4 2083.1 2114.8 2137.5保險(xiǎn)準(zhǔn)備金 47.8 48.7 50.0 50.3 50.5 51.3 51.1退休人員醫(yī)療保健基金 180.4 202.9 221.4 234.8 246.9 257.3 264.7養(yǎng)老金保證人債權(quán) 1597.6 1730.8 1748.2 1797.3 1785.7 1806.2 1821.7其他應(yīng)付賬款 208.5 218.5 226.9 239.8 257.3 257.8 269.5 SDR憑證 5.2 5.2 5.2 5.2 5.2 5.2 5.2貿(mào)易應(yīng)付款 204.5 209.7 218.5 231.9 249.8 250.9 263.1其他（雜項(xiàng)負(fù)債） 4 3.6 3.2 2.8 2.3 1.8 1.2凈值 -6774.5 -8232.5 -9504.9 -10,593.3 -11,190.9 -11,728.9 -12,240.5

對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府資產(chǎn)負(fù)債表的分析可得出如下三個(gè)結(jié)論：第一，聯(lián)邦政府凈資產(chǎn)持續(xù)為負(fù)值且近幾年增長(zhǎng)較快。2015年聯(lián)邦政府凈資產(chǎn)為-12.2萬(wàn)億美元，較2009年增長(zhǎng)80.7%，這一快速增長(zhǎng)主要是因?yàn)榻鹑谖C(jī)后美國(guó)政府大量發(fā)行國(guó)債所致。但由于大量的托管土地、礦產(chǎn)資源和托管資產(chǎn)并未計(jì)入聯(lián)邦政府資產(chǎn)，因此，綜合宏觀經(jīng)濟(jì)賬戶體系（IMA）凈資產(chǎn)可能在一定程度上夸大了聯(lián)邦政府資產(chǎn)負(fù)債表缺口。第二，聯(lián)邦政府資產(chǎn)以非金融資產(chǎn)為主。從資產(chǎn)方來看，2015年末，聯(lián)邦政府一共持有5.4萬(wàn)億美元的資產(chǎn)，比2009年增長(zhǎng)27.8%。在聯(lián)邦政府資產(chǎn)中，非金融資產(chǎn)占比在60%以上，其中以建筑物、機(jī)器設(shè)備和知識(shí)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品為主。2015年末，建筑物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)品和機(jī)器設(shè)備分別占聯(lián)邦政府全部資產(chǎn)的27.9%、18.8%和13.8%。在金融資產(chǎn)中，以貸款、其他應(yīng)收賬款、現(xiàn)金和存款為主，2015年末這三項(xiàng)資產(chǎn)分別占聯(lián)邦政府全部資產(chǎn)的23.4%、6.4%和7%。第三，負(fù)債以債券和養(yǎng)老金為主且增速明顯快于資產(chǎn)。從負(fù)債方來看，2015年末聯(lián)邦政府一共發(fā)行17.6萬(wàn)億美元的負(fù)債，比2009年增加6.6萬(wàn)億美元，增長(zhǎng)60.4%，增長(zhǎng)速度明顯高于資產(chǎn)，這也導(dǎo)致聯(lián)邦政府凈資產(chǎn)持續(xù)為負(fù)且缺口不斷擴(kuò)大。在聯(lián)邦政府負(fù)債中，最大的部分是債券，2015年其規(guī)模達(dá)到15.2萬(wàn)億美元，比2009年增長(zhǎng)70.6%，占聯(lián)邦政府負(fù)債的86%。負(fù)債的另外一個(gè)重要部分是保險(xiǎn)、養(yǎng)老金和標(biāo)準(zhǔn)化擔(dān)保計(jì)劃，2015年末為2.1萬(wàn)億美元，比2009年增加3117億美元，增長(zhǎng)17.1%。

表3 美國(guó)IMA下州和政府資產(chǎn)負(fù)債表 單位：10億美元

貸款（短期） 13.5 14.4 15.3 15.7 16.2 16.6 16.9保險(xiǎn)、養(yǎng)老金和標(biāo)準(zhǔn)化擔(dān)保計(jì)劃 1116.9 1454.8 1766.3 1791.5 1437.5 1503.7 1831.6其他應(yīng)付賬款 630.5 669.0 707.4 745.5 783.6 822.5 862.7凈值 6119.5 6034.4 6215.5 6577.5 7285.3 7575.9 7468.5

對(duì)美國(guó)州和地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的分析可得出如下三個(gè)結(jié)論：第一，州和地方政府資產(chǎn)負(fù)債狀況明顯好于聯(lián)邦政府。2015年州和地方政府凈資產(chǎn)達(dá)到7.5萬(wàn)億美元，較2009年增長(zhǎng)21%，資產(chǎn)負(fù)債率僅為43%，與社會(huì)公眾認(rèn)為的美國(guó)州和地方政府常常負(fù)債經(jīng)營(yíng)資不抵債的情況有較大的差異，這也與聯(lián)邦政府凈資產(chǎn)為負(fù)的情況存在較大的差異。這主要是因?yàn)槁?lián)邦政府承擔(dān)了全國(guó)性事務(wù)，社會(huì)保障的主要責(zé)任由聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)。第二，州和地方政府的資產(chǎn)以非金融資產(chǎn)為主且比例較聯(lián)邦政府更高。2015年州和地方政府總資產(chǎn)達(dá)到13.2萬(wàn)億美元，較2009年增長(zhǎng)21%。其中，非金融資產(chǎn)達(dá)到10.1萬(wàn)億美元，占總資產(chǎn)的77%，較聯(lián)邦政府高17個(gè)百分點(diǎn)，較2009年增長(zhǎng)23%。建筑和構(gòu)筑物是非金融資產(chǎn)的主體部分，達(dá)到9.8萬(wàn)億美元，占總資產(chǎn)的73.9%。金融資產(chǎn)3.1萬(wàn)億美元，占總資產(chǎn)的23%，金融資產(chǎn)總規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定，較2009年增長(zhǎng)14.9%。金融資產(chǎn)主要為州和地方政府持有的債務(wù)證券，2015年末達(dá)到1.3萬(wàn)億美元，占總資產(chǎn)的10.1%。債券中又以國(guó)庫(kù)券和國(guó)家支持的企業(yè)債券為主，共計(jì)1.1萬(wàn)億美元。第三，州和地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)不重且以發(fā)行政府債券為主。2015年州和地方政府負(fù)債額為5.7萬(wàn)億美元，經(jīng)歷了危機(jī)后債務(wù)快速上升又逐步下降的過程，危機(jī)發(fā)生的2008年，州和地方政府債務(wù)當(dāng)年增長(zhǎng)1.1萬(wàn)億美元，較上年大幅上升32%，2009年債務(wù)余額較為穩(wěn)定，但隨著金融危機(jī)的深入發(fā)展，2010年債務(wù)余額再次上升，直至2013年債務(wù)負(fù)擔(dān)開始下降，當(dāng)年下降0.4萬(wàn)億美元左右，但之后又開始不斷增加，2014年和2015年同比增速分別為1.3%和7%。負(fù)債的主要構(gòu)成是發(fā)行的地方債券和失業(yè)保險(xiǎn)及補(bǔ)充養(yǎng)老金等，2015年末州和地方政府債券余額為3萬(wàn)億美元，占負(fù)債總額的52.7%；失業(yè)保險(xiǎn)及補(bǔ)充養(yǎng)老金債務(wù)余額為1.8萬(wàn)億美元，占負(fù)債總額的31.9%；兩者合計(jì)達(dá)到州和地方政府債務(wù)余額的84.6%。從政府負(fù)債的變動(dòng)看，失業(yè)保險(xiǎn)及補(bǔ)充養(yǎng)老金在危機(jī)期間快速上升是州和地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)快速增加的重要原因。

整體來看，美國(guó)不同層級(jí)政府的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)差異較為明顯。一是聯(lián)邦政府資產(chǎn)少、負(fù)債多，凈資產(chǎn)為負(fù)值且逐年擴(kuò)大，2015年資產(chǎn)負(fù)債缺口（資產(chǎn)減負(fù)債）是2009年的1.8倍，而州和地方政府資產(chǎn)多、負(fù)債少，凈資產(chǎn)為正值且持續(xù)增長(zhǎng)，2015年州和地方政府凈資產(chǎn)是2009年的1.2倍（見圖3）。二是2015年州和地方政府總資產(chǎn)為聯(lián)邦政府總資產(chǎn)的2.44倍，聯(lián)邦政府的主要金融資產(chǎn)是1.3萬(wàn)億美元的各類政府貸款，州和地方政府的主要金融資產(chǎn)則是1.4萬(wàn)億美元的各類債券。三是聯(lián)邦政府與州和地方政府的負(fù)債結(jié)構(gòu)相差不大，均為政府債券及各類保險(xiǎn)支出。

圖3 近年美國(guó)各級(jí)政府凈值走勢(shì)比較

六、基本結(jié)論

從美國(guó)的實(shí)踐情況來看，統(tǒng)計(jì)部門與財(cái)政部門編制的政府資產(chǎn)負(fù)債表報(bào)告體系互為補(bǔ)充，但二者各有特點(diǎn)而彼此不能相互代替。一是核算的范圍不同。從資產(chǎn)負(fù)債表核算機(jī)構(gòu)部門范圍來看，國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表核算的機(jī)構(gòu)部門有住戶、非金融企業(yè)、金融企業(yè)、廣義政府和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)；而政府資產(chǎn)負(fù)債表核算的機(jī)構(gòu)范圍和層次有狹義政府、廣義政府和公共部門。廣義政府由狹義政府和政府控制的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)構(gòu)成，公共部門由廣義政府和政府控制的公共公司構(gòu)成。因此，從核算機(jī)構(gòu)部門范圍來看，政府資產(chǎn)負(fù)債表也涵蓋了住戶外的其他四個(gè)機(jī)構(gòu)部門，但非金融企業(yè)、金融企業(yè)和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)都僅僅是由政府控制的部分。二是反映結(jié)果的角度不同。編制資產(chǎn)負(fù)債表的目的之一就是摸清“家底”，政府資產(chǎn)負(fù)債表反映的是政府“家底”，而國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表反映的是國(guó)家“家底”，二者并不完全等同。美國(guó)兩部門編制的資產(chǎn)負(fù)債表情況比較見表4。

表4 美國(guó)兩部門編制的政府資產(chǎn)負(fù)債表要點(diǎn)比較

報(bào)表體系IMA體系中的聯(lián)邦政府經(jīng)常賬戶、資本賬戶、金融賬戶、其他變化賬戶、重估賬戶變化，IMA體系中的聯(lián)邦政府資產(chǎn)負(fù)債表及州和地方政府資產(chǎn)負(fù)債表州和地方政府綜合年度財(cái)務(wù)報(bào)告包括介紹部分、財(cái)務(wù)部分（基本財(cái)務(wù)報(bào)表分為整個(gè)政府層面的報(bào)表和基金分類的報(bào)表，前者包括資產(chǎn)負(fù)債表-凈資產(chǎn)表、運(yùn)營(yíng)活動(dòng)表-業(yè)務(wù)表，后者包括政府基金、權(quán)益基金、信托代理基金財(cái)務(wù)報(bào)表）和統(tǒng)計(jì)部分報(bào)表樣式平衡表式，先非金融資產(chǎn)后金融資產(chǎn)，左側(cè)為總資產(chǎn)，右側(cè)為負(fù)債總額及凈值，聯(lián)邦政府、州和地方政府分別編制獨(dú)立的資產(chǎn)負(fù)債表平衡表式，項(xiàng)目按流動(dòng)性高低排列，左側(cè)為資產(chǎn)合計(jì)，右側(cè)為負(fù)債及凈頭寸合計(jì)

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（責(zé)任編輯：李新）

F812.2

A

2095-1280(2017)02-0082-11

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：15CGL012）、中國(guó)博士后科學(xué)基金第55批面上資助項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2014M550112）、國(guó)家自然科學(xué)基金委重點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：71333014）的階段性研究成果。

楊志宏，男，中國(guó)人民銀行哈爾濱中心支行干部，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院博士后；趙 鑫，女，中國(guó)人民銀行哈爾濱中心支行干部。