孫潔　丁福興

摘 要 政府部門中部分領(lǐng)導(dǎo)干部具有人治的慣性思維特征，有的追求權(quán)力，有的謀取利益，有的迎合人情。在當(dāng)今依法治國的公共行政語境下，法治領(lǐng)導(dǎo)方式已經(jīng)成為中國政治文明進(jìn)程的必由趨勢，因而需要從理念轉(zhuǎn)變、制度構(gòu)建、機(jī)制保障和文化建設(shè)等方面進(jìn)行構(gòu)建。

關(guān)鍵詞 法治 領(lǐng)導(dǎo)方式 構(gòu)建

作者簡介：孫潔，蘇州科技大學(xué)教育與公共管理學(xué)院本科生，研究方向：行政管理；丁福興，蘇州科技大學(xué)教育與公共管理學(xué)院管理學(xué)博士，副教授，研究方向：公共管理與公共政策。

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.349

十八大報告中明確提出了有關(guān)法治領(lǐng)導(dǎo)方式的概念。而十八屆四中全會也明確提出，要把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。由此可見，領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治思維，運(yùn)用法治方式已經(jīng)上升到國家的層面，同時也需要更高的要求。因而我們需要更進(jìn)一步把握法治領(lǐng)導(dǎo)方式的內(nèi)涵及其必要性、構(gòu)建障礙和構(gòu)建策略。

一、法治領(lǐng)導(dǎo)方式的內(nèi)涵與必要性

法治是指以民主為前提和基礎(chǔ)，以嚴(yán)格依法辦事為核心，以制約權(quán)力為關(guān)鍵的社會管理機(jī)制、社會活動方式和社會秩序狀態(tài)。法治思維是基于法治的固有特性和對法治的信念，認(rèn)識事物、判斷是非、解決問題的思維方式。對于領(lǐng)導(dǎo)干部來說，法治固有的取向是權(quán)力來源于法律，權(quán)力受制于法律，權(quán)利與責(zé)任相統(tǒng)一，權(quán)力要尊重權(quán)利 。因而法治領(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)當(dāng)是對法治的概念的貫徹，對法治思維的實踐，以法治精神原則實施的領(lǐng)導(dǎo)方式。同時，法治領(lǐng)導(dǎo)方式也是根據(jù)制定的法治措施，規(guī)范化，透明化以及程序化地開展各項領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)的法治化方式，亦即崇尚法律之治。

法治領(lǐng)導(dǎo)方式是相對于人治領(lǐng)導(dǎo)方式而言的一種領(lǐng)導(dǎo)方式，具有不可逆轉(zhuǎn)性。不僅促進(jìn)制度的與時俱進(jìn)、社會的全面協(xié)調(diào)，更促進(jìn)了民主法治的和諧社會的構(gòu)建。

（一）契合行政語境

法治領(lǐng)導(dǎo)方式是一個不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，這不僅是因為人治領(lǐng)導(dǎo)方式的諸多弊端，更是因為法治領(lǐng)導(dǎo)契合了當(dāng)今公共行政語境，即依法治國。法治領(lǐng)導(dǎo)方式也契合政治文明的發(fā)展趨向——民主與法治，并得到了人民大眾、領(lǐng)導(dǎo)者、理論家的擁戴。黨的十八大報告提出：“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力” 。十八大報告是以法治思維為核心的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容，以權(quán)利義務(wù)為線索展開的邏輯推理方式與過程，對領(lǐng)導(dǎo)方式的法治思維和行動方式做出了明確的法治化要求。

（二）實現(xiàn)制度防腐

“制度反腐”勝于“人力反腐” 。權(quán)力需要關(guān)在制度的籠子里，如果權(quán)力不受限制，就會直接導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的涌現(xiàn)，并使得任何人都沒有安全感。而制度的建立，從權(quán)利、法定權(quán)限、正當(dāng)程序、監(jiān)督和裁量基準(zhǔn)方面對領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行約束與規(guī)范。法治領(lǐng)導(dǎo)方式的貫徹促進(jìn)制度的完善與實施，使公權(quán)力不再觸碰公民權(quán)利成為可能。在領(lǐng)導(dǎo)干部行政過程中常常出現(xiàn)上有政策下有對策的現(xiàn)象，法治領(lǐng)導(dǎo)方式的貫徹也正是取締這種現(xiàn)象的最好的方法。在貫徹中實現(xiàn)制度的與時俱進(jìn)，實現(xiàn)制度的防腐。

（三）促進(jìn)全面協(xié)調(diào)

領(lǐng)導(dǎo)干部在法治進(jìn)程下加強(qiáng)自身建設(shè)、遵守法律、率先垂范、依法行政、公正司法、科學(xué)立法、注重程序，不僅促進(jìn)自身的發(fā)展，更是作為國家、組織以及個人的發(fā)展的中間環(huán)節(jié)。從個人到組織到社會乃至到國家，進(jìn)行法治領(lǐng)導(dǎo)方式的建設(shè)推動了法治中國的建立。法治領(lǐng)導(dǎo)方式的意義不僅在于本身的優(yōu)越性，更在于適應(yīng)轉(zhuǎn)型時期的中國國情的法治思維的貫徹。民主與法治是構(gòu)建和諧社會的前提條件，使法治領(lǐng)導(dǎo)方式文化得到了升華，而法治領(lǐng)導(dǎo)方式又進(jìn)一步促進(jìn)了國家，社會，個人以及組織之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、法治領(lǐng)導(dǎo)方式的構(gòu)建障礙

十八大報告是中國特色社會主義理論體系的最新成果，具有權(quán)威性且主題鮮明，思路明確。我們從理念上提出法治思維但是現(xiàn)實生活中我們?nèi)匀辉谌酥嗡季S的領(lǐng)導(dǎo)下茍延殘喘。

（一）追求權(quán)力導(dǎo)向

一方面，部分領(lǐng)導(dǎo)者貪權(quán)，強(qiáng)權(quán)政治，以權(quán)力為自己的砝碼，為所欲為?！皺?quán)力”作為人類的欲望具有非常強(qiáng)的吸附性，會以其正常的曲線不斷上升直至膨脹，而處在貪欲中的領(lǐng)導(dǎo)者恰是“當(dāng)局者迷”的狀態(tài)。如此惡化下去，權(quán)力的過于集中必會阻礙領(lǐng)導(dǎo)干部及其制度的公平與和諧發(fā)展；另一方面，權(quán)力在我國現(xiàn)階段的社會中仍然作為評判一個人的價值的尺度。這直接從觀念上操縱部分領(lǐng)導(dǎo)者，而我國當(dāng)前卻仍處于這樣一個文化氛圍之中——從根本上缺少對法的認(rèn)知，更缺乏對法的實施。

（二）謀取利益導(dǎo)向

首先，部分領(lǐng)導(dǎo)者為了自身利益而濫用權(quán)力。我們熟知官場與商場密不可分的關(guān)系，因而部分領(lǐng)導(dǎo)者很大程度上會出現(xiàn)濫用權(quán)力的行為，從而導(dǎo)致貪污腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。自習(xí)近平總書記上臺，小到孫錦泉，大到周永康等大大小小的貪污腐敗領(lǐng)導(dǎo)者數(shù)不勝數(shù)；其次，部分領(lǐng)導(dǎo)者追求政績而違背行政執(zhí)法過程。一般情況下，政府不愿意被法律束縛手腳。我們可以類比一下，警察在上級要求下必須在規(guī)定時間內(nèi)抓住犯人并加以懲罰，可是警察費(fèi)了九牛二虎之力仍無濟(jì)于事，那么警察會怎么做？人治領(lǐng)導(dǎo)方式下，部分警察會誣賴好人，找人背黑鍋，呈現(xiàn)出部分領(lǐng)導(dǎo)者為了政績即為了維護(hù)利益選擇違背執(zhí)法過程的現(xiàn)狀。

（三）迎合人情導(dǎo)向

這個角度主要指法律效果與社會效果之爭，處于轉(zhuǎn)型時期的中國領(lǐng)導(dǎo)者往往更偏重于社會效果。二十世紀(jì)初期提出“能動司法 ”這個新的名詞，其強(qiáng)調(diào)社會效果高于法律效果。主要表現(xiàn)為兩點，其一，部分領(lǐng)導(dǎo)者為了維護(hù)社會的穩(wěn)定而對違法違規(guī)的問題做出讓步，因“維穩(wěn)”而“違法”。其二，在大眾媒體的限制乃至控制下，導(dǎo)致了司法的不公正，嚴(yán)重到紊亂司法程序。這一點與權(quán)力論的第二點頗為相似，但又有不同。在這里主要指“人情領(lǐng)導(dǎo)”、“家天下”的理念，源自中國古代源遠(yuǎn)流長，根深蒂固的傳統(tǒng)文化。人治在這樣的文化背景下是大眾之舉，而當(dāng)轉(zhuǎn)型為法治領(lǐng)導(dǎo)時首當(dāng)其沖的也是大眾。這種“人情領(lǐng)導(dǎo)”是不公平，濫用權(quán)力的禍根。

三、 法治領(lǐng)導(dǎo)方式的構(gòu)建策略

人治與法治是矛盾體，戒除人治思維本應(yīng)從法治著手，但需要以中國的國情為出發(fā)點，治理的路徑也當(dāng)是以“過渡”為方法。因而法治領(lǐng)導(dǎo)方式的構(gòu)建不僅要戒除人治思維，還要加強(qiáng)自身建設(shè)。

（一）理念轉(zhuǎn)變

法治在中國的觀念沖突內(nèi)容主要包括法律效果、社會效果以及政治效果。法的安定性，規(guī)則的穩(wěn)定問題即法律效果；民眾、執(zhí)法者、實施者的目的即社會效果；正義即政治效果。當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)方式以社會效果中的實施者、執(zhí)法者的目的為主，忽視法的穩(wěn)定性，更忽略正義問題，因而出現(xiàn)了“維穩(wěn)”而“違法”的現(xiàn)狀。這便要求領(lǐng)導(dǎo)者理念的轉(zhuǎn)變從規(guī)則、邏輯、普遍主義、參與者的角度綜合權(quán)衡，從原本社會效果優(yōu)于法律效果優(yōu)于政治效果的觀念轉(zhuǎn)為三者綜合權(quán)衡的觀念。

（二）制度構(gòu)建

普遍法治思維，要從規(guī)則開始。一切講規(guī)則，規(guī)則至上，法無明文不為罪，因此法的構(gòu)建是“萬源”。但是法律的構(gòu)建需要不斷的輸入活水，當(dāng)法律規(guī)則出現(xiàn)滯后時必須及時進(jìn)行更正，先進(jìn)的法律制度是要求領(lǐng)導(dǎo)者守法的前提。與此同時，法律制度需要保障人權(quán)。法治的推動不僅要依靠官方自上而下的推動力、職業(yè)推動力，更要依靠民間推動力 ，公民的權(quán)利是權(quán)力的邊界，這就要求領(lǐng)導(dǎo)者有人權(quán)意識，尊重以及保障人權(quán)。從黨內(nèi)民主到群眾的權(quán)利保障中，領(lǐng)導(dǎo)方式也在從人治逐漸轉(zhuǎn)化到法治。

（三）機(jī)制保障

首先，支持與強(qiáng)化機(jī)制。第一，程序優(yōu)先。法律程序的到位是決定有效性的關(guān)鍵要素。程序在某種程度上是公平的保證，為法治領(lǐng)導(dǎo)方式的實現(xiàn)提供給支持；第二，“情”與“法”的取舍。以法律事實以及客觀事實為主，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)者對法治做出正確認(rèn)知與判斷。

其次，監(jiān)督與懲戒機(jī)制。監(jiān)督主要指向權(quán)力的控制，通過分權(quán)制衡、人民主權(quán)、社會契約將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，監(jiān)督機(jī)制的實施是領(lǐng)導(dǎo)者純潔性的保障。懲戒機(jī)制也是責(zé)任制，關(guān)注的是結(jié)果，不僅考核績效，還考核責(zé)任與義務(wù)。

（四）文化建設(shè)

文化建設(shè)要求將法治領(lǐng)導(dǎo)方式上升為一種文化，使法治成為一種信仰。法治是以“正義”為核心的“至善之治”，包括法律至上意識，服務(wù)意識，責(zé)任意識。當(dāng)法治成為信仰，法律才有靈魂，才從根本上得到維護(hù)。對于法律人來說，法律具有神圣性，嚴(yán)謹(jǐn)性不言而喻；對于領(lǐng)導(dǎo)者來說，作為信仰的法治，是他們發(fā)揮表率作用的推動力；對于人民群眾來說，法治作為一種信仰可以引領(lǐng)我們走向真善美，規(guī)范我們的行為，凝聚人民的財富。而只有從教育抓起，才能從根本上促進(jìn)法治信仰的建設(shè)。

注釋：

劉穎.論法治思維.遼寧師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2014（6）.779-783.

胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告.北京：人民出版社.2012.

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