■ 王英俊

關(guān)于我國食鹽儲備問題的研究與對策

■ 王英俊

食鹽是人民群眾賴以生存的生活必需品，無有效替代品，需求彈性較小，食鹽安全與保障民生、維護(hù)社會穩(wěn)定密切相關(guān)。建立健全國家食鹽儲備體系，對于鹽業(yè)體制改革后有效應(yīng)對突發(fā)事件、自然災(zāi)害和食鹽市場的異常波動，增強(qiáng)政府對食鹽市場的宏觀調(diào)控，確保特殊時期食鹽的安全有序供應(yīng)具有重要意義。

一、食鹽儲備功能的戰(zhàn)略定位

一般來說，國家戰(zhàn)略物資儲備分為兩個層次：一是為國家的生存和安全而儲備，儲備商品屬于戰(zhàn)略物資；二是為經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展而儲備，儲備商品屬于經(jīng)濟(jì)物資。1991年頒布的《國家儲備食鹽管理辦法》，將食鹽儲備功能定位于“防備戰(zhàn)爭、災(zāi)荒和在市場出現(xiàn)特殊情況下調(diào)濟(jì)民食急需”。但隨著當(dāng)前鹽業(yè)體制改革的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，以及國家戰(zhàn)備物資儲備系統(tǒng)的不斷健全，食鹽儲備的功能定位也應(yīng)相應(yīng)調(diào)整和不斷完善。

食鹽儲備的根本宗旨是為了保障社會穩(wěn)定發(fā)展。食鹽是人體賴以生存的生活必需品，也是消除碘缺乏危害的物質(zhì)載體，而且還是經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的融雪劑。鑒于食鹽生產(chǎn)相對集中、消費(fèi)高度分散、無任何替代品等特殊性，食鹽市場供應(yīng)歷來十分敏感，極容易受重大自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和各種突發(fā)事件影響。如2003年SARS疫情、2008年特大冰雪災(zāi)害和2011年日本大地震都引發(fā)了全國性的食鹽搶購風(fēng)潮，為我們敲響了警鐘，也證明了食鹽儲備在應(yīng)對突發(fā)事件中的重要性和不可替代的作用。

保持社會安全穩(wěn)定始終是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康運(yùn)行的前提條件。不論什么時候，都應(yīng)把食鹽儲備作為食鹽市場供給的“蓄水池”，作為應(yīng)對突出事件、確保社會穩(wěn)定的物質(zhì)保障，避免受災(zāi)地區(qū)和受突發(fā)事件沖擊地區(qū)出現(xiàn)食鹽“有價(jià)無市”現(xiàn)象，緩解食鹽市場供給壓力，及時調(diào)節(jié)和救濟(jì)民食急需，保障食鹽安全高效供給。

食鹽儲備的重要任務(wù)是為了彌補(bǔ)“市場失靈”。市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律告訴我們，行政化和市場化都難以避免市場失靈，需要政府適度地干預(yù)經(jīng)濟(jì)，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行宏觀調(diào)控。目前，鹽業(yè)體制改革方案已經(jīng)拉開帷幕，鹽業(yè)市場化改革步伐不斷加快。改革初期，眾多市場主體參與競爭，生產(chǎn)企業(yè)以更低的價(jià)格搶占市場，提高市場占有率。短期看，價(jià)格戰(zhàn)將不可避免地導(dǎo)致食鹽市場過度競爭，不僅會淘汰部分弱小生產(chǎn)企業(yè)，也將將挫傷一些企業(yè)生產(chǎn)和供給的積極性，并將引起食鹽短期內(nèi)供不應(yīng)求和價(jià)格上漲，從而可能引發(fā)食鹽搶購風(fēng)潮。長遠(yuǎn)看，隨著市場競爭程度的提高，企業(yè)為了獲得更多的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)施產(chǎn)銷一體化和行業(yè)兼并重組已是大勢所趨，并最終形成鹽業(yè)市場的自然壟斷，也將引起食鹽產(chǎn)量下降和價(jià)格上升。尤其是邊遠(yuǎn)貧困及少數(shù)民族地區(qū)由于運(yùn)距遠(yuǎn)、費(fèi)用高，如果沒有財(cái)政補(bǔ)貼，鹽價(jià)必然高于其它地區(qū)。在這種市場自我矯正機(jī)制失效的情況下，政府理應(yīng)發(fā)揮“看得見的手”的宏觀調(diào)控作用，適地適時地干預(yù)食鹽市場，調(diào)節(jié)供求關(guān)系，矯正扭曲的市場價(jià)格，引導(dǎo)市場回歸理性均衡狀態(tài)。

食鹽儲備仍然屬于重要戰(zhàn)略物資儲備?？偟膩碚f，戰(zhàn)略物資在國民經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長和現(xiàn)代國防建設(shè)中的作用十分重要，為應(yīng)付自然災(zāi)害、局部戰(zhàn)爭等突發(fā)事件的發(fā)生，國家仍需要進(jìn)行食鹽儲備，必要時發(fā)揮它的積極作用。

二、當(dāng)前食鹽儲備存在的主要問題

隨著鹽業(yè)體制改革的推進(jìn)和我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，原有的食鹽儲備制度及運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)暴露出其體制性缺陷，運(yùn)作機(jī)制不健全、布局不夠合理等諸多問題都需要在改革中予以解決。

食鹽儲備管理機(jī)制不夠健全。原輕工業(yè)部等四部委頒布的《國家儲備食鹽管理辦法》已經(jīng)二十五年沒有修改。儲備食鹽管理實(shí)行“統(tǒng)一管理、分級負(fù)責(zé)”的原則，輕工業(yè)部是國家儲備食鹽的主管部門（后由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)），具體工作授權(quán)中國鹽業(yè)總公司辦理。各地的管理工作由主管鹽業(yè)的廳局、鹽業(yè)公司（鹽務(wù)局）或兼營公司及所屬的保管單位逐級負(fù)責(zé)。但是由于長期實(shí)行計(jì)劃管理，缺乏有效的運(yùn)營機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，加之各地鹽業(yè)公司與中國鹽業(yè)總公司并不存在資產(chǎn)紐帶關(guān)系和上下級隸屬關(guān)系，導(dǎo)致出現(xiàn)了食鹽儲備計(jì)劃落實(shí)不到位、儲備鹽管理粗放、到期或變質(zhì)食鹽輪換滯后、應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制不完善等問題。

食鹽儲備網(wǎng)點(diǎn)布局不夠合理。按《國家儲備食鹽管理辦法》規(guī)定，“儲備鹽的布局，貫徹平戰(zhàn)結(jié)合的原則，有重點(diǎn)地存于交通樞紐、符合食鹽合理流向、有倉儲條件、儲存安全、便于管理和機(jī)動調(diào)度應(yīng)急的地點(diǎn)”。實(shí)際上，在產(chǎn)銷脫節(jié)的食鹽專營制度和儲備輪換機(jī)制下，制鹽企業(yè)僅擁有食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)權(quán)，須按鹽業(yè)公司下達(dá)食鹽計(jì)劃生產(chǎn)，無權(quán)儲備和運(yùn)銷食鹽；只有各地鹽業(yè)公司有權(quán)根據(jù)市場需求，申報(bào)食鹽儲備動用和輪換計(jì)劃，以平衡本地區(qū)食鹽供給和戰(zhàn)略儲備。這種體制導(dǎo)致國家食鹽儲備庫大多集中于食鹽銷區(qū)，食鹽產(chǎn)區(qū)則很少布點(diǎn)，沒有真正建立起覆蓋全國各省、市和自治區(qū)的食鹽儲備網(wǎng)絡(luò)體系，也難以實(shí)現(xiàn)“以產(chǎn)補(bǔ)銷、以豐補(bǔ)歉、以儲應(yīng)急”的目標(biāo)。

食鹽儲備的功能作用不明顯。在政企合一、壟斷經(jīng)營、食鹽計(jì)劃和政府定價(jià)的食鹽專營制度下，國有鹽業(yè)公司獨(dú)享食鹽生產(chǎn)、批發(fā)、運(yùn)輸?shù)冉?jīng)營利益，在壟斷轄區(qū)內(nèi)食鹽銷售市場的同時，維持了較高的食鹽庫存，一定程度上發(fā)揮了政府職能延伸部門的作用，承擔(dān)了國家食鹽儲備所應(yīng)履行的應(yīng)急保障任務(wù)，也制約了食鹽儲備制度的重建。加之改革開放以來，我國長期處于和平年代，食鹽作為戰(zhàn)略儲備物資的功能沒有得到體現(xiàn)。

三、關(guān)于健全完善國家食鹽儲備的建議

抓緊建立健全食鹽儲備管理機(jī)制，形成政府儲備和企業(yè)社會責(zé)任儲備相結(jié)合的全社會食鹽儲備體系。在鹽業(yè)體制改革過程中，及時修訂完善《國家儲備食鹽管理辦法》，依據(jù)科學(xué)性、互補(bǔ)性、應(yīng)急需求保障和儲備成本節(jié)約化的原則，建立省級食鹽戰(zhàn)略儲備和食鹽產(chǎn)銷企業(yè)社會責(zé)任儲備庫，由省級財(cái)政預(yù)算安排資金對食鹽儲備給予貸款貼息、管理費(fèi)支出等支持，并通過科學(xué)合理的運(yùn)營安排，保證食鹽戰(zhàn)略儲備的正常輪儲和應(yīng)急調(diào)運(yùn)，確保自然災(zāi)害和突發(fā)事件發(fā)生時食鹽和原碘的安全供應(yīng)。一方面，根據(jù)各地食鹽供需情況，建立政府食鹽儲備，保持合理的食鹽儲備量，調(diào)節(jié)食鹽市場供求關(guān)系，發(fā)揮“看得見的手”的宏觀調(diào)控作用；另一方面，建立企業(yè)儲備制度，限定食鹽生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)的最低庫存和最高庫存，既可減輕政府管理壓力，又可防止食鹽市場供應(yīng)短缺和企業(yè)囤積居奇，及時應(yīng)對各種重大自然災(zāi)害和各類突發(fā)意外事件。

科學(xué)合理優(yōu)化食鹽儲備網(wǎng)點(diǎn)布局，提高食鹽儲備應(yīng)急保障能力。根據(jù)各地食鹽儲備設(shè)施現(xiàn)狀、食鹽市場需求及區(qū)域交通運(yùn)輸條件，分析確定食鹽儲備庫的建設(shè)規(guī)模及各物流調(diào)度中轉(zhuǎn)站的空間布局和儲備規(guī)模。政府食鹽儲備庫應(yīng)重點(diǎn)建立在食鹽生產(chǎn)和消費(fèi)量較大、供求波動較大的地區(qū)和供給嚴(yán)重不足的地區(qū)，可以依托現(xiàn)有食鹽批發(fā)企業(yè)倉儲能力，也可以選擇具備條件的食鹽生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施動態(tài)儲備；應(yīng)與各地企業(yè)社會責(zé)任儲備、食鹽流通體系建設(shè)相結(jié)合，建立健全食鹽現(xiàn)代物流體系和有效的食鹽應(yīng)急調(diào)度機(jī)制，以高效快捷的物流為支撐構(gòu)建有效的食鹽應(yīng)急調(diào)度機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮儲備鹽對調(diào)控食鹽供給平衡、救濟(jì)民食急需、保障食鹽安全供給的重要作用。

建立開放競爭的儲備食鹽經(jīng)營機(jī)制，形成食鹽動態(tài)儲備體系。過去多年的食鹽儲備及糧食儲備等管理實(shí)踐證明，保證食鹽安全應(yīng)以充足的儲備鹽作為物質(zhì)基礎(chǔ)，并建立具有活力的市場供應(yīng)體系，發(fā)揮市場機(jī)制對基礎(chǔ)性資源的配置作用；應(yīng)加強(qiáng)不同地區(qū)食鹽儲備庫之間的信息共享，研究建立全國食鹽儲備信息平臺，加強(qiáng)全國食鹽儲備的統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升突發(fā)緊急情況的快速響應(yīng)能力，同時實(shí)施動態(tài)管理、調(diào)整食鹽戰(zhàn)略儲備；應(yīng)以降低儲備成本、節(jié)約經(jīng)濟(jì)資源為目標(biāo)，堅(jiān)持儲備與經(jīng)營相結(jié)合，建立儲備資格審查制、落實(shí)儲備費(fèi)用、明確免稅政策等，充分考慮市場需求、儲存周期、流轉(zhuǎn)周期等因素，制定合理的食鹽儲備方案和動態(tài)儲備體系，用最小的儲備成本來發(fā)揮最大的社會效益。

（作者單位：江蘇省鹽業(yè)集團(tuán)公司）