摘 要：隨著行政村規(guī)模不斷擴大，村民會議越來越難以組織，即使召開，實效也極其有限，做實村民代表會議制度，充分保障農(nóng)民的民主參與權(quán)利成為新時期農(nóng)村治理的重要內(nèi)容。應(yīng)通過民主實踐引導村干部及農(nóng)民群眾更新觀念，通過完善村民代表會議運行機制規(guī)范村級民主治理。

關(guān)鍵詞：村民代表會議；基層民主；治理

村級治理的權(quán)力體系結(jié)構(gòu)中，村黨組織領(lǐng)導下的村民會議和村民代表會議是農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的基本形式。隨著行政村規(guī)模不斷擴大，村民會議越來越難以組織，如何結(jié)合基層實際，探索一種既符合《村民委員會組織法》所規(guī)定的民主制原則，又便于操作的村民會議組織形式，已成為推進村民自治亟需解決的問題。做實村民代表會議制度，落實村民代表參與村級治理的權(quán)力，應(yīng)成為新時期實現(xiàn)農(nóng)村基層民主的重要機制。

一、農(nóng)村基層民主治理面臨的困境

作為基層民主制度，村民自治屬于上層建筑的范疇，其發(fā)展水平?jīng)Q定于經(jīng)濟基礎(chǔ)。村民自治與農(nóng)村經(jīng)濟社會的適應(yīng)有一個逐漸調(diào)適的過程，具體而言，推進基層民主治理，既要考慮到由社會經(jīng)濟發(fā)展所決定的人們的思想素質(zhì)文化水平、認識能力和參與意識，也應(yīng)該考慮到客觀環(huán)境變化對基層治理的影響。

行政村規(guī)模擴大導致村民會議難以組織。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，我國農(nóng)村基層民主的基本形式是直接民主，這是村民自治的核心。直接民主的實現(xiàn)有賴于村民大會的召開，從目前農(nóng)村的實際情況來看，受到諸多條件的限制，召開過村民大會的行政村少之又少。在近年快速推進的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和行政村合并的浪潮下，很多地方的行政村規(guī)模成倍擴大，一些撤并力度較大的地方，新的行政村由原來的三、四個村組成，人口由原來的一、二千人上升至四、五千人。如此規(guī)模的村要召開村民會議，一是人員難以召集，二是根本無場地可安排如此大型的會議，即使能在露天會場召開，由于村民們文化水平、民主能力參差不齊，集中在一起議事，七嘴八舌，意見不一，要取得民主的實效，難之又難。

農(nóng)民整體素質(zhì)還不能適應(yīng)民主治理的要求。農(nóng)村地域廣闊，人口眾多，經(jīng)濟落后，人民的文化水平普遍較低，還有相當數(shù)量受教育程度較低的居民，加上農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展也不平衡，貧富懸殊，通過村民會議實行直接民主，讓廣大村民都來參與村級治理，在相當一部分農(nóng)村存在著一定的困難。就農(nóng)村居民觀念而言，越是不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，傳統(tǒng)沿襲的農(nóng)村宗族觀念越濃厚，宗族勢力越強大。我國經(jīng)歷了漫長的封建社會，新民主主義革命的勝利盡管推翻了包括封建主義在內(nèi)的三座大山，但作為一種意識、觀念，封建意識較多地殘存在不少農(nóng)民的頭腦中，并代代相沿。另外，由于受城鄉(xiāng)二元體制的影響，一些地方的農(nóng)民沒有良好的就學環(huán)境，文化素質(zhì)相對較低。進入農(nóng)村民主治理階段后，又由于農(nóng)村封閉、改革進程緩慢，有相當大的一部分年長農(nóng)民民主意識、政治素質(zhì)、法治觀念與實行村級民主治理還不能相適應(yīng)。

二、農(nóng)村基層民主治理的發(fā)展思路

社會主義民主政治的建設(shè)，必須著眼于實效，著眼于調(diào)動基層群眾的積極性。要從基層的需要著手，致力于運行機制的完善。正是基于這種認識，早在上個世紀八十年代，一些地方結(jié)合農(nóng)村的實際情況，建立了村民代表會議制度。這一創(chuàng)新既體現(xiàn)了基層民主的原則，保證了村民行使當家做主的權(quán)力，又切實可行，便于操作，提高了民主議事的質(zhì)量。1998年制定的《村民委員會組織法》以法律的形式確認了這一制度，在之后的村民自治實踐中，通過村民代表（早期的村民代表主要是村民小組長和農(nóng)村黨員）的參與，逐步啟發(fā)、培養(yǎng)、提高了村民的民主意識，為后來以“海選”為基本形式的直接民主打下了堅實的基礎(chǔ)。

村民代表會議為普通群眾搭建了參政議政的平臺，為實行農(nóng)村基層民主提供了便于操作的組織形式，提供了民主意識培養(yǎng)和實踐的場所，有利于農(nóng)民群眾民主素質(zhì)的提高，有利于增進農(nóng)村干部決策的民主性和科學性。隨著基層民主政治不斷發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化加速，直接選舉僅僅只能是農(nóng)民政治參與的基本形式，在多元利益的驅(qū)動下，農(nóng)民對民主決策、民主管理、民主監(jiān)督提出了更高的要求，借助有效的形式讓農(nóng)民參與基層治理成為時代的呼喚。在村民會議難以組織的前提下，通過做實村民代表會議制度，充分保障農(nóng)民的民主參與權(quán)利成為新時期農(nóng)村治理的重要內(nèi)容。

三、完善村民代表會議制度的思考

通過民主實踐引導村干部及農(nóng)民群眾更新觀念。傳統(tǒng)觀念影響下的農(nóng)村基層治理至少存在兩個方面觀念意識的缺陷：一方面，一些村干部缺乏民主意識，“家長制”“經(jīng)驗式”管理意識較強，習慣于獨斷專行，即使近年來農(nóng)村民主氛圍增強，涉及村內(nèi)重大事務(wù)的決策也多是村支兩委干部討論通過，很少召開大會專題議事；另一方面，不少村民缺乏參與意識，盡管對自身選票的作用已有所認識，在村內(nèi)事務(wù)管理中卻“事不關(guān)己，高高掛起”的觀念盛行，都希望別人參與村級事務(wù)治理，自己坐享其成。應(yīng)通過村民代表會議讓更多村民通過制度化的形式參與到村級治理中來，提高民主治理能力，增強民主參與實效。同時，也可通過村民代表會議讓村干部們關(guān)注普通群眾的利益訴求，減少基層矛盾。

完善村民代表會議運行機制，規(guī)范村級治理。實行民主自治和直接民主有一個發(fā)展過程，村民代表會議應(yīng)該進一步健全議事工作制度，明確權(quán)利和義務(wù)，調(diào)動基層群眾參與民主治理的積極性，使村民代表真正能代表村民行使當家做主的權(quán)利，實現(xiàn)村民的自我管理，自我教育，自我服務(wù)。要規(guī)范村務(wù)公開，增強村委會工作的透明度，強化農(nóng)村干部的民主意識和公仆意識，增強干部的責任感和廉政勤政意識，密切干群關(guān)系，提高村委會的凝聚力，為廣大農(nóng)民群眾通過村民代表會議參與基層治理創(chuàng)造條件。

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作者簡介：

周鐵濤（1976～），男，漢族，湖南益陽人，益陽市委黨校法律教研室副教授。