呂 克 軍

改革開(kāi)放以來(lái)領(lǐng)導(dǎo)干部公選制度的歷史考察和分析

呂 克 軍

公選制度是黨在“黨管干部”原則指導(dǎo)下，采取以公開(kāi)考試為核心的一系列法規(guī)、制度來(lái)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的制度。改革開(kāi)放以來(lái)，它經(jīng)歷了萌芽、制度化、法制化三個(gè)發(fā)展階段，選拔了大量德才兼?zhèn)涞念I(lǐng)導(dǎo)干部。它具有制止源頭腐敗，避免“民主”亂象，利于“黨管干部”原則的實(shí)現(xiàn)，利于樹(shù)立正確的政績(jī)觀等優(yōu)點(diǎn)，但也仍有總結(jié)規(guī)范的必要。

改革開(kāi)放 公選制度 改革 法治

作者呂克軍，男，浙江省政府地方志辦公室助理研究員（杭州 310007）。

公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部（以下簡(jiǎn)稱公選）制度，是在“黨管干部”原則的指導(dǎo)下，黨委（黨組）和組織部門采取以公開(kāi)考試為核心的一系列法規(guī)、制度來(lái)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的制度。改革開(kāi)放以來(lái)，黨領(lǐng)導(dǎo)并推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各領(lǐng)域的改革，其中干部的選拔和管理制度改革是其重要內(nèi)容之一。20世紀(jì)80年代至今，公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)踐方興未艾，取得了很多經(jīng)驗(yàn)，初步形成了公選制度。經(jīng)過(guò)二十多年的實(shí)踐，公選制度也日趨成熟，為事實(shí)證明是科學(xué)、有效的干部選拔制度，推動(dòng)了干部革命化、知識(shí)化、專業(yè)化、年輕化，為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)選拔出了一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍。在全面深化改革的今天，對(duì)公選制度的發(fā)展歷程進(jìn)行考察梳理和分析總結(jié)，規(guī)范提升，促進(jìn)其健康發(fā)展很有必要。

新中國(guó)成立后，我國(guó)各級(jí)單位的干部是由人事部門“計(jì)劃分配”，領(lǐng)導(dǎo)干部也完全由黨的組織部門進(jìn)行考察、任命和分級(jí)管理。干部選拔的基本方式是選舉和委任，其中前者適用于代表大會(huì)制和委員會(huì)制的政治干部的選拔，后者適用于職能部門業(yè)務(wù)類干部的選拔。公選制度的實(shí)踐是改革以開(kāi)放后開(kāi)始的，它主要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)發(fā)展階段：

一 、干部選拔制度的改革和公選的萌芽（1980-1991）

黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)在繼續(xù)實(shí)行選舉制和委任制的同時(shí)，開(kāi)始對(duì)干部選拔方式進(jìn)行了一些新的探索，其中包括從1980年開(kāi)始一些地方先后采取的公開(kāi)考錄、民主推薦領(lǐng)導(dǎo)干部等做法。

1980年8月18日，鄧小平作了 《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》 的重要講話，指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！雹佟多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、324、326、331頁(yè)?！氨仨氂掠诟母锊缓蠒r(shí)宜的組織制度、人事制度。大力培養(yǎng)、發(fā)現(xiàn)和破格使用優(yōu)秀人才。”“隨著建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，還要制定各個(gè)行業(yè)提升干部和使用人才的新要求、新辦法。將來(lái)很多職務(wù)、職稱，只要考試合格，就應(yīng)當(dāng)錄用或者授予?！雹凇多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、324、326、331頁(yè)?！案刹筷?duì)伍要年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化，并且要把對(duì)于這種干部的提拔使用制度化?！雹邸多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、324、326、331頁(yè)?！瓣P(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)于各類領(lǐng)導(dǎo)干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)的任期、以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)?、明確的規(guī)定?！雹堋多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、324、326、331頁(yè)。在鄧小平改革精神的指引下，和經(jīng)濟(jì)體制改革同步，之前僵化的人事、組織制度也開(kāi)始“松動(dòng)”。

干部制度改革首先是在經(jīng)濟(jì)部門的干部中開(kāi)始的。1980年3月26日，針對(duì)深圳蛇口工業(yè)區(qū)的國(guó)有、合資企業(yè)中的干部、專業(yè)人員的調(diào)動(dòng)問(wèn)題，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理的谷牧同志指出：“可以登報(bào)招聘、招考，不合格的不要?！雹萃壳危骸对齻鳌母铿F(xiàn)場(chǎng)1978-1984》，北京：作家出版社，2008年版，第200頁(yè)。在谷牧等領(lǐng)導(dǎo)同志的指示下，1981年8月16日至17日，蛇口工業(yè)區(qū)首次以考試的方式選拔干部，進(jìn)行了英語(yǔ)、國(guó)際知識(shí)和論文寫作三門考試；后又在9月7日、18日的《廣州日?qǐng)?bào)》上登出招考簡(jiǎn)章，明確規(guī)定政治、學(xué)歷、專業(yè)、年齡、身體狀況等條件。這次招考雖然對(duì)象是企業(yè)干部和技術(shù)人員，還不能說(shuō)是公開(kāi)選拔“黨政領(lǐng)導(dǎo)”干部，但通過(guò)公開(kāi)考試選拔干部的方式和選拔的程序化開(kāi)啟了以考試方式選拔干部的先河。同一時(shí)期，重慶市公用事業(yè)局于1980年10月公開(kāi)登報(bào)在重慶市全民所有制職工范圍中，公開(kāi)選拔經(jīng)理、副經(jīng)理和技術(shù)業(yè)務(wù)干部。 1981年，上海高橋石油化工公司在上海市委和市政府領(lǐng)導(dǎo)下，采用民主投票推薦領(lǐng)導(dǎo)干部的辦法，然后在推薦的基礎(chǔ)上由市委審查批準(zhǔn)，正式任命了高橋石化公司領(lǐng)導(dǎo)班子。

地方實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)反饋到中央，民主推薦干部的做法得到進(jìn)一步推廣。部分地區(qū)根據(jù)中央要求和現(xiàn)實(shí)需要，采取群眾推薦、民意測(cè)驗(yàn)、民主評(píng)議、差額選舉等辦法選拔領(lǐng)導(dǎo)干部。1984年9月，勞動(dòng)人事部制定了《吸收錄用干部問(wèn)題的若干規(guī)定》，規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)單位吸收錄用干部，由當(dāng)?shù)厝耸虏块T統(tǒng)籌安排，實(shí)行公開(kāi)招收，自愿報(bào)名，進(jìn)行德、智、體全面考核，堅(jiān)持考試，擇優(yōu)錄用”⑥《干部管理工作文件匯編》，北京：黨建讀物出版社，1998年版，第8頁(yè)。。1985年，時(shí)任上海市委組織部部長(zhǎng)的曾慶紅同志指出，今后任用干部，除黨和政府各職能部門和辦事機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人、國(guó)家要害部門的主要負(fù)責(zé)人、執(zhí)行國(guó)家指令性計(jì)劃的大中型骨干企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人采取委任制，或者按黨章和憲法規(guī)定的黨的各級(jí)負(fù)責(zé)人和政府主要負(fù)責(zé)人由選舉產(chǎn)生的原則必須嚴(yán)格履行外，應(yīng)該逐步推廣考任、聘任、選任的辦法。但總體上看，這一時(shí)期干部工作的主要任務(wù)是配合經(jīng)濟(jì)改革，公開(kāi)選拔的領(lǐng)導(dǎo)干部主要是企業(yè)的一般干部和部分領(lǐng)導(dǎo)干部，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的公選還處于萌芽狀態(tài)。

1985年，公開(kāi)選拔開(kāi)始在多地試點(diǎn)，寧波、深圳、廣州、西安等地，實(shí)行了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的公開(kāi)選拔。浙江寧波對(duì)市計(jì)委主任、物價(jià)局長(zhǎng)、林業(yè)局長(zhǎng)和兩個(gè)企業(yè)的廠長(zhǎng)（經(jīng)理）五個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職位進(jìn)行公開(kāi)選拔，開(kāi)始對(duì)較高級(jí)別（正處級(jí)以上）的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行公選，并且在程序上區(qū)分為職位提出、公開(kāi)推薦、考試（包括筆試、面試等）和考核、組織考察、任用等階段，這是公選的制度化過(guò)程中重要的一次實(shí)驗(yàn)。深圳、西安、廣州等地也對(duì)縣處級(jí)、科級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了公選。從1988年至1992年，吉林省四次公選了38名副廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，使公選干部的級(jí)別延伸至副廳級(jí)，并且在選拔制度上對(duì)寧波的公選環(huán)節(jié)和辦法進(jìn)一步細(xì)化。

二 、公選的制度化的和全國(guó)范圍的推廣（1992-2001）

1992年，中共中央組織部肯定了吉林省公選黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)發(fā)了吉林省委組織部《關(guān)于采取“一推雙考”的方式公開(kāi)選拔副地廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部情況的報(bào)告》，要求各地勇于探索，大膽試驗(yàn)，不斷改進(jìn)選拔干部的方法，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開(kāi)放提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保證。這是中央層面對(duì)公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的承認(rèn)，是公選制度在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的開(kāi)始，是公選制度化的起點(diǎn)。此后，全國(guó)各省、地（市）、縣（市、區(qū)）普遍進(jìn)行了公選工作。公選制度成為干部選拔的一條重要的途徑。1994年，黨的十四屆四中全會(huì)決定提出，對(duì)公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部，要認(rèn)真研究和總結(jié)，使其不斷完善。由于公選還處于試驗(yàn)階段，在1995年2月9日頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》沒(méi)有對(duì)此作出規(guī)定。但公選在全國(guó)發(fā)展迅猛。1996年1月，中共中央組織部又轉(zhuǎn)發(fā)了《吉林省公開(kāi)推薦與考試考核相結(jié)合選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的暫行辦法》，推動(dòng)公選工作在全國(guó)進(jìn)一步開(kāi)展。

這一時(shí)期，基本上全國(guó)各省區(qū)市都實(shí)行了公選。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：從公選開(kāi)始運(yùn)行截至2000年4月底，全國(guó)29個(gè)?。▍^(qū)、市）實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)上崗的機(jī)關(guān)單位有48700多個(gè)，其中省直機(jī)關(guān)900多個(gè)、地市機(jī)關(guān)7000多個(gè)、縣區(qū)機(jī)關(guān)22400多個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)18400多個(gè)；全國(guó)用于競(jìng)爭(zhēng)上崗的職位近35萬(wàn)個(gè)，其中省直機(jī)關(guān)9600多個(gè)、地市機(jī)關(guān)67400多個(gè)，縣區(qū)機(jī)關(guān)171000多個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)101000多個(gè)。①邸乘光：《改革開(kāi)放以來(lái)干部選拔路徑的演變》，《創(chuàng)新》，2013年第1期。

實(shí)踐中，公選制度的實(shí)踐百花齊放，呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是公選領(lǐng)導(dǎo)干部級(jí)別覆蓋面大，涉及副科級(jí)至副廳級(jí)5級(jí)；二是公選制度的程序日趨復(fù)雜、嚴(yán)密；三是公選技術(shù)日趨豐富、科學(xué)；四是公選制度逐漸成為和委任、選舉并行的三種基本的干部選拔制度之一。

經(jīng)過(guò)實(shí)踐，公選制度日趨成熟、完善。1998年12月，胡錦濤同志在全國(guó)省區(qū)市黨委組織部長(zhǎng)會(huì)議上指出，要逐步擴(kuò)大公開(kāi)選拔的范圍，增加群眾參與程度，今后，在黨政職能部門出現(xiàn)空缺，或新增職位，或機(jī)構(gòu)和人員調(diào)整的時(shí)候，應(yīng)盡可能采用這種辦法選人。

三 、公選實(shí)踐的深入創(chuàng)新和規(guī)范化、法制化（2002-至今）

2002年7月，中共中央制定頒布了規(guī)范干部選拔任用的重要法規(guī)——《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（試行）和《深化干部人事制度改革綱要》，公選制度有了明確的法律規(guī)定，這表明公選開(kāi)始沿著法制化的軌道運(yùn)行。2004年上半年，中央又頒布了《公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》和與之相配套的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開(kāi)選拔與競(jìng)爭(zhēng)上崗考試大綱》。2005年4月27日，第十屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，并于2006年1月1日起施行，給作為公務(wù)員的干部選拔任用提供了最基本的法律依據(jù)。2007年，黨的十七大報(bào)告要求：“堅(jiān)持黨管干部原則，堅(jiān)持民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)，形成干部選拔任用科學(xué)機(jī)制。規(guī)范干部任用提名制度，完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀要求的干部考核評(píng)價(jià)體系，完善公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗、差額選舉辦法?！雹佟妒叽髨?bào)告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2007年版，第37頁(yè)。2009年12月，中央辦公廳印發(fā)了《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》。在綱要精神的指引下，這一階段的改革實(shí)踐中，全國(guó)各地認(rèn)真貫徹有關(guān)法規(guī)、文件，繼續(xù)探索和不斷完善各種干部選拔方式，其中綜合性的公開(kāi)選拔方式已經(jīng)逐漸成為干部選拔的重要路徑，基本形成了公開(kāi)選拔與其他多種選拔方式并存的干部選拔制度。

實(shí)踐中，公選的程序、方法也有了進(jìn)一步的發(fā)展。公選是黨委（黨組）及組織（人事）部門根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)職位的條件要求，按照“公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則，面向社會(huì)采取公開(kāi)報(bào)名與統(tǒng)一考試、考核相結(jié)合的方式，按照規(guī)定程序，選拔出領(lǐng)導(dǎo)干部人選的制度。這一制度真正體現(xiàn)了公開(kāi)、民主、科學(xué)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)等特點(diǎn)。例如，2008年3月，南京市委“公推公選”47個(gè)部門正職，引入電視直播的現(xiàn)代傳媒手段進(jìn)入公選程序，電視直播市屬領(lǐng)導(dǎo)干部競(jìng)選現(xiàn)場(chǎng)，而且200多名觀眾每人都得到一份打分表格。2008年9月，廣東省市聯(lián)合公選100名年輕干部，強(qiáng)調(diào)外語(yǔ)水平，實(shí)行外語(yǔ)成績(jī) “一票否決”制。2009年5月，深圳市公選市民政局機(jī)關(guān)黨委書記，在公選中加上差額選舉的辦法。

同樣，公選在全國(guó)各地、各部門實(shí)行的力度也越來(lái)越大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2003至2007年，全國(guó)公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部1.7萬(wàn)人，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)上崗走上領(lǐng)導(dǎo)崗位的干部22.1萬(wàn)人。②郭智強(qiáng)：《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部淘汰機(jī)制研究》，蘭州：蘭州大學(xué)出版社，2009年版，第20頁(yè)。實(shí)踐證明，公選制度作為選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的一項(xiàng)制度，在全國(guó)普遍得到實(shí)踐，其效果也得到了普遍驗(yàn)證。

公選二十多年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)亟待總結(jié)升華。2012年11月黨的十八大報(bào)告中明確提出：“全面準(zhǔn)確貫徹民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)方針，擴(kuò)大干部工作民主，提高民主質(zhì)量，完善競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部方式，提高選人用人公信度，不讓老實(shí)人吃虧，不讓投機(jī)專營(yíng)者得利”③胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》，北京：人民出版社，2012年版，第52頁(yè)。，指出了今后公選的原則和方向。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò) 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“改進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部辦法”④《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，北京：人民出版社，2013年版，第59頁(yè)。。2014年1月15日，中共中央頒布實(shí)施修訂后的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，把公選納入到條例之中，增設(shè)“公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗”一章，明確了“公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的方式之一”，指出“公開(kāi)選拔面向社會(huì)進(jìn)行”，并規(guī)定了公開(kāi)選拔的五個(gè)法定程序，使公選上升為黨的法規(guī)。⑤《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，北京：中國(guó)法制出版社，2014年版，第23頁(yè)。

四、公選制度的原理和利弊分析

公選制度是黨選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的一種具體方式，是“黨管干部”原則科學(xué)性的體現(xiàn)。委任、選舉、考試是干部選拔的三種具體方法，它們分別適用于不同類型的干部。委任制一般適合一部分重要的領(lǐng)導(dǎo)干部和輔助崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部；選舉是黨、人大、政府、政協(xié)班子成員和部分政府組成人員的產(chǎn)生方式；而考試則是適用面很廣的專業(yè)技術(shù)型領(lǐng)導(dǎo)干部的主要選拔方式。公選制度具有規(guī)定性和科學(xué)性，考試選拔人才是歷史長(zhǎng)期形成的，具有理論上的科學(xué)性和技術(shù)上的可行性?？既沃剖且环N通過(guò)考試的方法，以應(yīng)考人員的智力、知識(shí)、技能等為客觀標(biāo)準(zhǔn)，選拔任用所需干部的制度。它是一定范圍內(nèi)公開(kāi)的、競(jìng)爭(zhēng)性的、要求一定資格條件限制的的選拔方式?，F(xiàn)在實(shí)行的公開(kāi)選拔制度吸收了考任制的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)又在報(bào)考條件（門檻）設(shè)置、組織考察等環(huán)節(jié)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和優(yōu)良傳統(tǒng)，具有復(fù)合優(yōu)勢(shì)，是一種先進(jìn)的干部選拔模式。從經(jīng)驗(yàn)和邏輯上講，判別干部的依據(jù)主要有三個(gè)方面：政治素養(yǎng)、知識(shí)素養(yǎng)、能力水平。小平同志提出的干部的四化標(biāo)準(zhǔn)：革命化、知識(shí)化、專業(yè)化、年輕化就涵蓋了這三個(gè)方面的要求。而要考察干部的知識(shí)化、專業(yè)化采取考試方式是一個(gè)比較合適的方式。

從考任制的特點(diǎn)來(lái)看，公選有廣泛的適用性，它適用于黨委下屬部門、政府部門和人大、政協(xié)、群團(tuán)的相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)干部，同時(shí)公選制度更適用于其中專業(yè)型的領(lǐng)導(dǎo)崗位。市、縣部門專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部是市級(jí)和縣級(jí)黨和政府機(jī)構(gòu)中除政府組成人員、必須經(jīng)人大任命的政府部門正副職領(lǐng)導(dǎo)干部?，F(xiàn)代社會(huì)分工日趨細(xì)密，黨政機(jī)關(guān)的分工也日趨專業(yè)，這些專業(yè)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部的多數(shù)，他們所從事的工作大多為專業(yè)性的社會(huì)管理工作，對(duì)他們的要求更多是其專業(yè)行政知識(shí)和能力，而非如對(duì)政府黨政一把手及組成人員一樣要求其具有駕馭復(fù)雜形勢(shì)的政務(wù)能力，其專業(yè)能力要求易于通過(guò)考試方式考察。至于這類領(lǐng)導(dǎo)干部的政治水平、廉政狀況可以通過(guò)干部培訓(xùn)、監(jiān)督制度來(lái)培養(yǎng)、監(jiān)管，不可能也沒(méi)有必要由干部選拔一個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)承擔(dān)。

委任、選舉、考任適用于不同崗位干部的選拔，不能簡(jiǎn)單地一概而論，只能是適用于哪種方式就采取哪種方式。即使在西方行政系統(tǒng)中大部分高級(jí)職位也是以委任方式產(chǎn)生的，因?yàn)楦呒?jí)干部除要有適應(yīng)崗位的專業(yè)能力外，更強(qiáng)調(diào)要有高度的政治素質(zhì)，單一的考試方式難以考察出這些素質(zhì)；而中、低級(jí)職位在基本的政治素質(zhì)外，主要是專業(yè)知識(shí)和技能的要求。在我國(guó)其政治素質(zhì)和黨的水平可以通過(guò)組織考察、組織管理和監(jiān)督體系等途徑來(lái)解決。從部門上講綜合性部門、政治性單位（主要職能為政治統(tǒng)治職能）領(lǐng)導(dǎo)人更強(qiáng)調(diào)政治素質(zhì)。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是國(guó)家順利運(yùn)作的穩(wěn)定群體。他們的入職、級(jí)別、待遇有法律的明文規(guī)定，有合法的上升渠道，避免了隨意性。

選舉、委任、以考試為主要內(nèi)容的公開(kāi)選拔等制度都是黨選拔干部的不同手段，都是從屬于“黨管干部”根本原則的具體方式、方法。包括考試制度在內(nèi)的各種具體制度都是“黨管干部”原則下的具體方法，是隨著時(shí)代的進(jìn)步和黨的事業(yè)需要不斷改進(jìn)、發(fā)展的。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，干部選拔制度的根本目的就是要把有為人民服務(wù)的宗旨和能力的“公仆”選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)?！包h管干部”在根本上就是通過(guò)各種手段，把優(yōu)秀干部選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位。黨在執(zhí)政中要發(fā)揮和吸收全黨、全國(guó)的智慧和力量，把大批的優(yōu)秀人才吸引到黨和政府中，提高管理黨和國(guó)家事務(wù)的質(zhì)量和水平。從這點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，公選制度是黨選拔干部重要的、有效的手段。

從實(shí)踐上來(lái)看，公選制度有以下明顯優(yōu)點(diǎn)：

首先，公選制度為干部選拔建立了一個(gè)公開(kāi)、客觀的選拔標(biāo)準(zhǔn)，從根本上、源頭上制止“跑官要官”、貪污、腐敗現(xiàn)象的發(fā)生和蔓延，可有效防止源頭腐敗。腐敗不是發(fā)展中國(guó)家特有的現(xiàn)象，它在古今中外各種社會(huì)形態(tài)的國(guó)家中都發(fā)生過(guò)。在歐洲資本主義初期和中期，都曾發(fā)生過(guò)大面積的貪腐現(xiàn)象。如英國(guó)光榮革命勝利后，由于沒(méi)有建立考選制度，出現(xiàn)了大量的賣官爵現(xiàn)象，18世紀(jì)初，議員格倫威爾竟把掌璽處秘書的職位賣給了一個(gè)四歲的小孩。美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)后，高層官員大多是開(kāi)國(guó)元?jiǎng)祝聦庸賳T大多為個(gè)人保薦。個(gè)人保薦產(chǎn)生了很多腐敗現(xiàn)象。我國(guó)明朝朱元璋選士的反復(fù)也是一個(gè)非常典型的例子。明朝初建，不具備舉辦科舉考試來(lái)選拔人才的條件，明太祖朱元璋只能采取薦舉的方式來(lái)選拔官員。實(shí)行一段時(shí)期之后，朱元璋認(rèn)為：“蓋聞上世帝王創(chuàng)業(yè)之際，用武以安天下，守成之時(shí)講武以威天下。至于經(jīng)綸撫治，則在文臣，而這不可偏廢也?！保ā睹魈鎸?shí)錄》）于是采取科舉考試選官。經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐，朱元璋發(fā)現(xiàn)“所取多后生少年，能所學(xué)措諸行事者寡”，實(shí)際工作能力較差。于是朱元璋又重新采用薦舉制選拔干部的方式。又過(guò)了十多年，朱元璋發(fā)現(xiàn)官員“往往以庸才充貢”，“所舉者多名實(shí)不稱”（《明太祖實(shí)錄》），薦舉中還產(chǎn)生貪腐。最終，朱元璋于公元1382年重新實(shí)行科舉制選官。一般來(lái)講，政權(quán)初建時(shí)由于機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)單，薦舉選官比較方便，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之后，機(jī)構(gòu)復(fù)雜，官員數(shù)量增加，只能采用制度化的方式。

考選方式選拔官員有弊病，但少數(shù)人委任官員的弊病更大，因?yàn)樗y有干部選拔的客觀量化標(biāo)準(zhǔn)，又是在一個(gè)“封閉”的環(huán)境中運(yùn)行，極易任人為“私”，運(yùn)行中會(huì)不可避免地走向“買官賣官”，而一旦“官職”可以當(dāng)做“商品”來(lái)買賣，貪污、腐敗就不可避免。公選制度不是單一的考選制度，它是一項(xiàng)綜合性的官員選拔制度，吸收了考選制的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)又通過(guò)組織考察、黨委討論等環(huán)節(jié)來(lái)矯正考選制的弊端。目前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗主要集中在干部選拔領(lǐng)域和工程建設(shè)領(lǐng)域，干部選拔領(lǐng)域的腐敗主要表現(xiàn)是“買官賣官”，它極大地?cái)牧它h的形象和社會(huì)風(fēng)氣。但“買官賣官”現(xiàn)象發(fā)生的原因除卻少數(shù)干部個(gè)人品質(zhì)的原因，主要是由于傳統(tǒng)的組織考察方式既不能有效地選拔大量干部，也難以監(jiān)督，造成一些漏洞。既然職務(wù)的任命和罷免都是來(lái)自上級(jí)組織，干部自然只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)。傳統(tǒng)的干部選拔方式在歷史上發(fā)揮了重要的作用，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)日趨復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)中產(chǎn)生了一些弊端，這就要求與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)事求是地加以改革。公選制度堅(jiān)持“黨管干部”的原則，標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)，程序透明，評(píng)價(jià)公正，又經(jīng)過(guò)組織考察，黨委討論，避免了干部選拔在小圈子中“封閉”運(yùn)行，堵住了個(gè)人決定干部升遷的漏洞，因此也就有效防治了領(lǐng)導(dǎo)干部選拔領(lǐng)域的腐敗。而且，由于公選是在公開(kāi)、透明的環(huán)境中運(yùn)行的，即使有極少量的腐敗出現(xiàn)，也易于發(fā)現(xiàn)和糾正。

其次，公選制度可以防止民主發(fā)展初期的亂象，為我國(guó)抓住發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期爭(zhēng)取時(shí)間。西方資本主義國(guó)家的選舉制度經(jīng)過(guò)幾百年的實(shí)踐，才和西方社會(huì)磨合成熟；我國(guó)周邊的一些國(guó)家和地區(qū)剛進(jìn)入民主時(shí)也大多經(jīng)歷過(guò)動(dòng)蕩，甚至有的國(guó)家和地區(qū)現(xiàn)在還陷入民主亂象的“泥潭”。民主是中國(guó)共產(chǎn)黨人的目標(biāo)和莊嚴(yán)承諾，但民主建設(shè)要扎實(shí)有序地推進(jìn)，要重在制度建設(shè)，重在人民得實(shí)利，不能一哄而起，表面“紅火”，搞“大躍進(jìn)”，結(jié)果得不償失。鄧小平指出：“生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的改革，不會(huì)是一帆風(fēng)順的，它涉及的面很廣，涉及一大批人的切身利益，一定會(huì)出現(xiàn)各種各樣的復(fù)雜情況和問(wèn)題，一定會(huì)遇到重重障礙?！雹佟多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第153頁(yè)。制度的運(yùn)行需要一定的成本和條件，新制度的良好運(yùn)轉(zhuǎn)也要經(jīng)過(guò)和環(huán)境的磨合才能真正達(dá)到預(yù)期效果，需要發(fā)揮各項(xiàng)制度的“合力”才能取得良好效果。

干部選拔制度的具體形式離不開(kāi)一定的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展階段，離不開(kāi)具體的社會(huì)歷史環(huán)境。如經(jīng)濟(jì)處于下滑期，物質(zhì)條件不具備；如社會(huì)不穩(wěn)定，或處于戰(zhàn)爭(zhēng)、動(dòng)亂狀態(tài)；如國(guó)民受教育水平低，極度缺乏公民意識(shí)；如政治形勢(shì)不穩(wěn)定，國(guó)際環(huán)境動(dòng)蕩；這些情況下都不宜實(shí)行選舉制度，即使勉強(qiáng)實(shí)行，運(yùn)行也不會(huì)順暢，難以取得好的效果。民國(guó)時(shí)期在內(nèi)憂外患的環(huán)境中建立的民主制度就沒(méi)有取得好的效果，不能解決當(dāng)時(shí)的歷史問(wèn)題。我們要充分估計(jì)到后發(fā)國(guó)家民主建設(shè)過(guò)程中的“陷阱”，珍惜當(dāng)今重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，使民主建設(shè)在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下循序穩(wěn)步前進(jìn)。

再次，公選制度有利于更好地實(shí)現(xiàn)“黨管干部”原則。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨如果不管干部就會(huì)動(dòng)搖執(zhí)政地位；如果管不好，也同樣不利于黨執(zhí)政地位的鞏固。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低的社會(huì)中，干部較少，職能比較簡(jiǎn)單，組織部門容易對(duì)干部詳細(xì)了解；而在現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)分工日趨細(xì)密，組織部門難以對(duì)干部詳細(xì)了解；同時(shí)，同干部的距離太近還可能產(chǎn)生一些“副作用”。組織工作是黨的重要工作之一，黨的主要領(lǐng)導(dǎo)和組織工作的負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)既要和干部深入接觸以了解干部，同時(shí)又要求和干部保持“距離”，這里面存在一定的沖突，使主要領(lǐng)導(dǎo)和組織工作的同志壓力很大。黨必須對(duì)關(guān)系黨執(zhí)政的關(guān)鍵崗位、綜合性崗位選派具有高度的政治水平和執(zhí)政能力的干部；同時(shí)，由于技術(shù)和條件上的限制，對(duì)一般性、技術(shù)性崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部就沒(méi)有必要全部采取“盯人”方式選拔，這樣才能集中精力管好領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍。公開(kāi)選拔干部可以使主要領(lǐng)導(dǎo)更多地把精力集中到主要領(lǐng)導(dǎo)干部，“抓大放小”，提高管理效能，減輕黨的一把手提拔干部的負(fù)擔(dān)，真正體現(xiàn)“黨管干部”原則。公選實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織之下，科學(xué)、公開(kāi)、公正，可防止干部的選拔權(quán)被個(gè)人操縱，把選拔干部的公權(quán)力變成私人所有，可防止地方家族勢(shì)力操縱干部的選拔、任命，形成地方勢(shì)力，影響黨和政府的政令統(tǒng)一。

最后，公選制度可以使廣大干部把精力集中到業(yè)務(wù)水平的提高和專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)上，促進(jìn)國(guó)家治理水平和政府管理水平的提升。不經(jīng)過(guò)科學(xué)設(shè)置的專業(yè)知識(shí)的考試，干部難免優(yōu)劣難辨；不經(jīng)過(guò)組織的考核，干部的政治水平難以保障。以“德才兼?zhèn)洹睘閷?dǎo)向，可使廣大干部把精力用到業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和本職工作上。擴(kuò)大廣大領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨的向心力，促進(jìn)黨風(fēng)、政風(fēng)的根本好轉(zhuǎn)。

當(dāng)然，作為一種具體制度，“公選制度”也有一些弊端。如選拔的極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部可能文化水平較高但實(shí)際工作能力有所欠缺；又如在選拔環(huán)節(jié)中也會(huì)出現(xiàn)一些作弊現(xiàn)象。但這些問(wèn)題都是可以在制度運(yùn)行中得到解決的。少數(shù)高學(xué)歷的干部如確實(shí)缺少基層工作經(jīng)驗(yàn)，可以通過(guò)掛職、下派、交流等方式補(bǔ)上基層工作經(jīng)驗(yàn)這一課。鄧小平曾說(shuō)：“年輕干部選拔上來(lái)后，開(kāi)始時(shí)工作可能不太熟悉，干一兩年就會(huì)熟悉。不把他放到領(lǐng)導(dǎo)崗位上，他們自己沒(méi)有辦法鍛煉?！雹佟多囆∑剿枷肽曜V》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011年版，第362-363頁(yè)。作弊及其它弊端難以完全避免，但在公開(kāi)、公正環(huán)境中更易糾正。沒(méi)有任何弊端的制度是沒(méi)有的，公選制度仍需在實(shí)踐中趨利避害，以發(fā)揮最大的良性效應(yīng)。

責(zé)任編輯：黃建安