李 明

LI Ming

制度安排下PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目國(guó)家治理的實(shí)施路徑
——基于投融資政策與風(fēng)險(xiǎn)視角

李 明

LI Ming

PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目從制度安排視角看，可理解為在國(guó)家治理下公共體育服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目投融資概念，也是政府部門和社會(huì)資本通過(guò)構(gòu)建基于投融資主體責(zé)任、投融資收益分享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合作伙伴關(guān)系的模式。從實(shí)踐中出現(xiàn)的投融資政策與風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題可知，項(xiàng)目投融資牽涉到公共體育服務(wù)的供給、規(guī)劃、監(jiān)督、問(wèn)責(zé)等，政府部門和社會(huì)資本形成了行政法律關(guān)系，同時(shí)在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議下的所有權(quán)配置、剩余控制權(quán)、履約職責(zé)等形成了民事法律關(guān)系。因此，基于行政和民事法律關(guān)系，需要從國(guó)家治理的投融資政策和風(fēng)險(xiǎn)視角考察地方政府與國(guó)家投融資政策的博弈、主體角色轉(zhuǎn)換、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、投融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)與合同結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)及構(gòu)建投融資的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系CFA模型等。最后，提出了相關(guān)實(shí)施路徑，如嚴(yán)格貫徹中央推出的各項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)政策、構(gòu)建PPP制度安排總體框架、完善PPP項(xiàng)目法律體系、金融市場(chǎng)體制機(jī)制創(chuàng)新、地方政府積極參股、完善政策性融資擔(dān)保及設(shè)立PPP基金等。

制度安排；PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目；投融資模式

現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展要求人們通過(guò)理性的方式、合理的手段處理社會(huì)發(fā)展中的諸多矛盾，逐步發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性調(diào)節(jié)社會(huì)發(fā)展中的各種機(jī)制，從而使社會(huì)各環(huán)節(jié)達(dá)到合理、有序、科學(xué)的運(yùn)行。同樣，我國(guó)公共體育服務(wù)在新常態(tài)下更需要在良好的制度安排下發(fā)展?？梢赃@樣理解，制度安排是在特定領(lǐng)域內(nèi)約束人們行為的一組規(guī)則，它支配著經(jīng)濟(jì)單位之間可能采取合作與競(jìng)爭(zhēng)的方式。在地方政府公共服務(wù)項(xiàng)目中引入PPP（Public—Private—Partnership）融資模式，能夠有效解決資金缺口，并能驅(qū)動(dòng)地方政府管理體制機(jī)制的創(chuàng)新［25］。根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)［2015］42號(hào)）規(guī)定，確保公共資金、資產(chǎn)和資源優(yōu)先用于提升公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，按照政府采購(gòu)法相關(guān)規(guī)定擇優(yōu)確定社會(huì)資本合作伙伴，切實(shí)防止無(wú)效投資和重復(fù)建設(shè)。在能源、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。依據(jù)上述文件精神，財(cái)政部聯(lián)合10家銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立總規(guī)模1 800億元的PPP融資支持基金，作為社會(huì)資本方重點(diǎn)支持公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的發(fā)展，提高項(xiàng)目融資的可獲得性和融資效益。對(duì)地方政府而言，提高PPP公共服務(wù)項(xiàng)目投融資效益的主要措施有降低項(xiàng)目建設(shè)成本、拓寬市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)渠道和增加風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估手段等［14］。財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金［2016］90號(hào)）指出，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院工作部署，統(tǒng)籌推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域深化政府和社會(huì)資本合作（PPP）改革工作，提升我國(guó)公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。要大力實(shí)踐公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革，從政府供給向合作供給，推動(dòng)單一投入向多元投入轉(zhuǎn)變。從《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》（國(guó)發(fā)［2014］46號(hào)）近幾年地方貫徹情況看，截至2016年12月8日，31個(gè)?。▍^(qū)、市）全部出臺(tái)了本地區(qū)的實(shí)施意見或細(xì)則，其中15個(gè)?。ㄊ校┮阎贫ü膭?lì)民間資本投資體育產(chǎn)業(yè)政策，另有16個(gè)省（市）正在或計(jì)劃制定中［19］。因此，地方政府引入PPP模式重在積極培育契約精神，完善法律法規(guī)體系，創(chuàng)新金融產(chǎn)品及構(gòu)建規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制［10］。以此規(guī)范推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施，統(tǒng)籌論證收費(fèi)定價(jià)機(jī)制、投資收益水平和風(fēng)險(xiǎn)分配框架等因素，優(yōu)化PPP項(xiàng)目融資環(huán)境，促進(jìn)PPP模式發(fā)展。

實(shí)踐運(yùn)行中，地方企業(yè)參與公共服務(wù)項(xiàng)目的意愿，主要是根據(jù)與地方政府博弈，而地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同樣依靠地方政府與上級(jí)政府的博弈程度，地方經(jīng)濟(jì)主要依靠政策傾斜、產(chǎn)業(yè)政策扶持、優(yōu)惠稅收與補(bǔ)貼等來(lái)推動(dòng)，結(jié)果是社會(huì)資本投融資創(chuàng)新不足、地方政府仍然停留在對(duì)上級(jí)政策動(dòng)向的研究基礎(chǔ)上，開展市場(chǎng)要素的配置，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足，企業(yè)在公共服務(wù)投融資方面更為消極。據(jù)此，對(duì)于公共體育服務(wù)領(lǐng)域更為困難的是項(xiàng)目的公益性非常大，地方政府重點(diǎn)考慮其投入-產(chǎn)出比，而公共體育服務(wù)中體育賽事與健身運(yùn)動(dòng)很難用經(jīng)濟(jì)效益來(lái)評(píng)價(jià)。當(dāng)前公共體育服務(wù)領(lǐng)域急需引入PPP投融資模式，通過(guò)財(cái)政杠桿，擴(kuò)大效用潛力緩解財(cái)政壓力。譬如，我國(guó)馬拉松賽事已引入PPP模式，廈門馬拉松和北京馬拉松已成為國(guó)際知名賽事，在首屆中國(guó)馬拉松博覽會(huì)（廈門）上，國(guó)家體育總局田徑運(yùn)動(dòng)管理中心主任杜兆才認(rèn)為，馬拉松項(xiàng)目已形成政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的良性發(fā)展模式，構(gòu)建起投資主體多元化、融資方式多樣化、運(yùn)作方式市場(chǎng)化的新機(jī)制［12］。不可否認(rèn)，從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的制度層面看，陸續(xù)出臺(tái)了多份重要文件鼓勵(lì)、引導(dǎo)政府部門與社會(huì)資本部門進(jìn)行投融資合作，但地方政府因自身利益致使PPP項(xiàng)目投融資政策出現(xiàn)變相執(zhí)行，甚至借PPP項(xiàng)目搞隱形融資或偽PPP項(xiàng)目，主體角色邊界模糊，投融資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄等，從而導(dǎo)致PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目也同樣受到波及，本質(zhì)上的癥結(jié)仍然是公共體育服務(wù)產(chǎn)品由政府供給轉(zhuǎn)向市場(chǎng)多元主體供給過(guò)程中的制度安排缺陷問(wèn)題，尤其是投融資政策貫徹，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等還需要進(jìn)一步明晰。

1 中央政府的投融資政策與地方治理的博弈

1.1 中央政府與地方政府投融資政策博弈的制度性起源

PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目合作是以政府為主導(dǎo)，體育主管部門和社會(huì)資本為主體，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)生產(chǎn)與供給的行為［13］。一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，是以市場(chǎng)取向的中央與地方分權(quán)化?？紤]到地方政府更有利于經(jīng)營(yíng)與管理好本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分權(quán)會(huì)促使地方政府積極控制本地資源提高本地區(qū)的公共服務(wù)水平。當(dāng)市場(chǎng)化程度越來(lái)越高時(shí)，地方政府的尋租空間會(huì)縮小，財(cái)政收入減少，地方政府逐漸弱化的尋租動(dòng)機(jī)，被它們自己認(rèn)為是市場(chǎng)化所造成。PPP項(xiàng)目信息高度公開透明的情況下，強(qiáng)制性約束缺乏有效的制度安排，從而導(dǎo)致地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目政策的消極執(zhí)行。眾所周知，地方政府在PPP項(xiàng)目中的影響作用不可低估，尤其在項(xiàng)目實(shí)施階段與政策執(zhí)行方面不可或缺［22］。另一方面，政績(jī)考核指標(biāo)不僅受到中央政府的政策約束，同時(shí)又產(chǎn)生諸多地方保護(hù)主義及項(xiàng)目重復(fù)投資，而對(duì)本地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債務(wù)的化解方法就是投融資平臺(tái)的出現(xiàn)，結(jié)果造成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。由于每個(gè)地方政府組織都是一個(gè)利益集團(tuán)或自利集體，當(dāng)它與中央政府目標(biāo)一致或不一致時(shí)，會(huì)選擇執(zhí)行政策或消極執(zhí)行。同樣，中央政府在PPP公共服務(wù)項(xiàng)目國(guó)家頂層設(shè)計(jì)政策落實(shí)方面也受到影響，尤其地方政府與中央政府目標(biāo)不一致時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)地方政府竭力維護(hù)自身利益而獲得既有租金，同時(shí)地方政府在PPP公共服務(wù)項(xiàng)目上又獲得了相當(dāng)部分的配套與激勵(lì)經(jīng)費(fèi)，反而利用信息不對(duì)稱采取消極執(zhí)行中央政策的行為，從而導(dǎo)致中央政府對(duì)地方政府執(zhí)行政策的監(jiān)督成本會(huì)增加。還有一個(gè)重要的因素是，已經(jīng)形成的利益不愿意改革或不愿意放棄現(xiàn)有融資平臺(tái)。在公共體育服務(wù)領(lǐng)域同樣面臨以上問(wèn)題，如存量的諸多大型體育場(chǎng)館內(nèi)部人經(jīng)營(yíng)，折舊、維修和管理費(fèi)用卻依然納入本地財(cái)政預(yù)算，而公益性體育賽事與健身活動(dòng)供給又不足，直接損害國(guó)有資產(chǎn)保值增值，變相阻礙PPP項(xiàng)目的供給側(cè)改革。因此，國(guó)家治理和治理能力現(xiàn)代化在公共體育服務(wù)領(lǐng)域中的重要舉措之一，就是中央以PPP模式對(duì)公共體育服務(wù)進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從國(guó)家治理的頂層設(shè)計(jì)層面可知，PPP模式不僅僅是投融資，更涉及政府職能轉(zhuǎn)變和體制機(jī)制改革諸多圍繞投融資展開的制度安排，而地方政府面臨著PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，同時(shí)，隨著中央政策調(diào)控的不斷加強(qiáng)，地方政府的討價(jià)還價(jià)行為也在不斷調(diào)整［6］。最終，地方政府與中央政府形成了一種政策博弈態(tài)勢(shì)。

1.2 中央政府與地方政府的PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資政策的博弈

1.2.1 博弈模型的假設(shè)與構(gòu)建

2016年1月11日，財(cái)政部發(fā)布《對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》，合理確定地方政府債務(wù)總限額，對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理。將取消融資平臺(tái)公司的政府融資職能，通過(guò)政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)等措施予以支持。從宏觀層面，它是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次提升。從中觀層面，PPP模式必須落地到一個(gè)個(gè)具體項(xiàng)目上，決定其能否實(shí)施的關(guān)鍵是行政改革、財(cái)政體制改革、投融資體制改革。從微觀層面，PPP是公共產(chǎn)品和服務(wù)供給管理方式的一個(gè)創(chuàng)新，追求物有所值目標(biāo)。PPP是一次體制機(jī)制變革，最終還是要落實(shí)到制度創(chuàng)新上，規(guī)范地方非常依賴的投融資平臺(tái)，也必然存在中央政府和地方政府PPP項(xiàng)目投融資政策的博弈。

本文基于樊建強(qiáng)、吳孝靈等構(gòu)建的理論模型［4，18，23，16］，假設(shè)中央政府現(xiàn)在規(guī)范地方政府融資平臺(tái)，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，如去庫(kù)存（存量體育場(chǎng)館）、去杠桿（地方政府融資平臺(tái)）、補(bǔ)短板（PPP模式）等。因此，核心是引入社會(huì)資本部門，推出PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資政策Θ，完全貫徹執(zhí)行Θ所產(chǎn)生的總效用為U=σΘ，中央政府占總效用的比例是μ，獲得的總效用為U1=μσΘ，同理，地方政府獲得的總效用為U2=（1-μ）σΘ。由于上面所述地方政府為自身利益考慮的屬性特征，如維護(hù)現(xiàn)有融資平臺(tái)、存量體育場(chǎng)館既得利益和設(shè)租尋租、懶政行為等，地方政府可能選擇不執(zhí)行或打折扣執(zhí)行PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資政策Θ，假設(shè)地方政府不貫徹執(zhí)行Θ的概率為δ，不貫徹執(zhí)行效用系數(shù)為η（η≥1），則不執(zhí)行的效用為U0=δηΘ，同時(shí)設(shè)中央對(duì)PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資政策Θ進(jìn)行監(jiān)督，成本為C，還包括特殊成本（發(fā)生概率為δ0），如PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目專屬性投融資政策缺乏、體育賽事收益的不確定、公益性的難考核、體育場(chǎng)館內(nèi)部人控制等，就會(huì)出現(xiàn)以下4種態(tài)勢(shì)（表1）。

表1 中央與地方政府對(duì)PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資政策Θ貫徹執(zhí)行博弈態(tài)勢(shì)Table 1 The Policy of Central and Local Government to PPP Public Sports Service Project（Θ） Carrying out the Game Situation

PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目在實(shí)踐運(yùn)行中，地方政府還存留在投融資與建設(shè)的層面，沒考慮作為購(gòu)買者和監(jiān)督者角色，往往角色邊界模糊，重點(diǎn)還是放在項(xiàng)目管理成本上，干涉大于監(jiān)督、服務(wù)，造成地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)巨大，反而增加了社會(huì)資本的融資成本。因此，社會(huì)資本難以進(jìn)入。另外，盡管地方政府針對(duì)這些問(wèn)題制定了諸多積極性措施，但主要還是對(duì)社會(huì)資本的融資行為和信用進(jìn)行約束與管制，實(shí)際上這是一種投融資風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移行為。對(duì)于社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，保證PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資和運(yùn)營(yíng)的政策制度安排和約束地方政府干涉項(xiàng)目的法律文本卻束之高閣。根據(jù)以上分析與假設(shè)構(gòu)建均衡博弈策略（如表2）。

表2 中央與地方政府對(duì)PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資政策Θ貫徹執(zhí)行博弈策略Table 2 The Policy of Central and Local Government to PPP Public Sports Service Project Θ Carrying out the Game Strategy

根據(jù)上述博弈策略，中央選擇監(jiān)督，地方政府的最優(yōu)策略是執(zhí)行PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資政策Θ；中央選擇不監(jiān)督，地方政府最優(yōu)策略是不執(zhí)行PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資政策Θ，這樣就不存在唯一的納什均衡解。因此，假設(shè)中央政府選擇監(jiān)督的概率為ρ1，地方政府變相執(zhí)行的概率為ρ2，繼續(xù)求解上述博弈的混合納什均衡策略（如表3）。

表3 中央與地方政府投融資政策Θ貫徹執(zhí)行博弈求解混合納什均衡策略Table 3 The Investing and Financing Policy of Central Government Θ Solving Mixed Nash Equilibrium Strategy to carry out Game

根據(jù)表3結(jié)果可知，一方面，假設(shè)地方政府在博弈中選擇概率ρ＜ρ1變相執(zhí)行PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資政策Θ，中央政府肯定是監(jiān)督，反之不監(jiān)督。假設(shè)地方政府在博弈中選擇概率ρ>ρ1變相執(zhí)行PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資政策Θ，中央政府監(jiān)督與否就顯得不重要了。地方政府變相執(zhí)行的最優(yōu)概率為ρ，其與投融資政策Θ效用和變相執(zhí)行受到的懲罰系數(shù)成反比，與中央政府監(jiān)督成本成正比。同時(shí)，?ρ/?δ＜0，地方政府變相執(zhí)行概率會(huì)隨著投融資政策Θ的η增大而降低。另一方面，假設(shè)中央政府在博弈中選擇ρ=ρ2進(jìn)行監(jiān)督，地方政府肯定選擇貫徹執(zhí)行，反之，變相執(zhí)行投融資政策Θ。同時(shí)，?ρ*1/?η＜0，可知，中央政府對(duì)PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資政策Θ的監(jiān)督概率會(huì)隨著變相執(zhí)行效用系數(shù)η的提高而增長(zhǎng)，而項(xiàng)目的凈效用比率為β=［σΘ-C（1+δ0）］/ σΘ，可以看出，PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目的凈收益與δ0成反比，應(yīng)重視特殊成本的監(jiān)督。

1.2.2 地方政府PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目治理中投融資政策（特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議）的博弈

地方政府出臺(tái)的一系列本地區(qū)PPP項(xiàng)目投融資政策，如PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)合同，社會(huì)資本根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)合同組建項(xiàng)目公司開展投融資行動(dòng)，地方政府接受社會(huì)資本的投融資合同，項(xiàng)目公司聘用項(xiàng)目經(jīng)理（社會(huì)資本兼任）。依據(jù)Clifton C、秦學(xué)志和陳星光等構(gòu)建的模型［24，3，26，11］，地方政府出臺(tái)的科學(xué)合理的特許經(jīng)營(yíng)合同，假設(shè)項(xiàng)目發(fā)起人公共部門和社會(huì)資本的資產(chǎn)為F、M，現(xiàn)金流為N，項(xiàng)目經(jīng)理獲得的報(bào)酬為Y，融資總負(fù)債為Z，項(xiàng)目經(jīng)理治理能力、努力水平、風(fēng)險(xiǎn)損失分別為α、е、Л。項(xiàng)目經(jīng)理和項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)項(xiàng)目順利進(jìn)行的預(yù)期概率為р1（α，е）=d1αе和р2（α，е）=d2αе，d1>0，d2>0，a>0。特許經(jīng)營(yíng)期、收費(fèi)率、分配比例、激勵(lì)報(bào)酬、項(xiàng)目經(jīng)理為t、ε、ω、Я、π，其中Я=a（р1-р2）。由此可得項(xiàng)目經(jīng)理收益函數(shù)：р1tεω-е+Y-Л=（d1αtεω-1）е+ Y-Л。F參與約束為：р2tε（1-ω）-Я- Y-Л=р2tε（1-ω）- a（р1-р2）- Y-Л>π。為此，項(xiàng)目經(jīng)理報(bào)酬的最優(yōu)化目標(biāo)函數(shù)為：（t*，ε*，ω*，е*）∈arg max（（d1αtεω-1）е+ Y-Л），即博弈模型為：tm a x，ε，ω，е（ d1αtεωе-е+ Y-Л），s.t. d2αε（1-ω） е- a（d1-d2）αе- Y-Л>π。構(gòu)造拉格朗日函數(shù)并求解不等式，即求解出項(xiàng)目經(jīng)理預(yù)期報(bào)酬的最優(yōu)的特許經(jīng)營(yíng)合同結(jié)構(gòu)（t*，ε*，ω*）、е*、π、Л的最優(yōu)取值，其中，最優(yōu)特許經(jīng)營(yíng)時(shí)間、收費(fèi)率滿足的條件為最優(yōu)收益比例ω*= d2/（d1+ d2），最優(yōu)努力水平根據(jù)以上博弈求解可得，地方政府和社會(huì)資本發(fā)起人可以通過(guò)π值的大小控制項(xiàng)目經(jīng)理的努力水平е*，項(xiàng)目經(jīng)理也可以在給定的最優(yōu)特許經(jīng)營(yíng)合同結(jié)構(gòu)（t*，ε*，ω*）框架下進(jìn)行選擇項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的努力水平。可影響投融資總負(fù)債率Z/（F+M+N-Y），因此，通過(guò)提高或控制社會(huì)資本和項(xiàng)目經(jīng)理經(jīng)營(yíng)的治理水平、努力水平，提高現(xiàn)金流量等，可逐漸降低總負(fù)債率，從而使項(xiàng)目?jī)羰找嬖黾樱ㄉ鐣?huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益）。

2 PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資中相關(guān)主體的角色界定與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管

PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施涉及項(xiàng)目發(fā)起、識(shí)別、準(zhǔn)備、執(zhí)行、物有所值評(píng)價(jià)、招投標(biāo)、采購(gòu)等多個(gè)階段或要素，而投融資是項(xiàng)目完整周期中重要的核心要素，參與主體又是重中之重。PPP項(xiàng)目主體指PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目中所涉及投融資各環(huán)節(jié)的主要相關(guān)行為人或向項(xiàng)目提供股權(quán)、債權(quán)、資金的社會(huì)資本者［1］。從當(dāng)前PPP項(xiàng)目運(yùn)作的案例中可知，一般包括地方政府、社會(huì)資本、融資方等3個(gè)主要相關(guān)主體。

2.1 PPP項(xiàng)目中地方政府、社會(huì)資本和融資方的角色界定

一方面，地方政府是PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目的主要發(fā)起人（表4），從財(cái)政部入庫(kù)的項(xiàng)目來(lái)看，政府發(fā)起占絕大部分。與此形成對(duì)比，社會(huì)資本部門，如阿里體育提出“城市體育發(fā)展整體解決方案”準(zhǔn)備遴選20個(gè)城市，根據(jù)體育基礎(chǔ)設(shè)施及場(chǎng)館建設(shè)經(jīng)營(yíng)情況，將投資100座城市數(shù)萬(wàn)家場(chǎng)館，目前已與南京市、紹興市、遼寧省體育局、廣西體育局達(dá)成合作伙伴或進(jìn)行試點(diǎn)。然而，大部分地方政府仍然沒有意識(shí)到政府主動(dòng)發(fā)起并積極引入社會(huì)資本帶來(lái)的益處。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新三板中已有54家體育公司獲得融資，體育場(chǎng)地類11家、球隊(duì)類1家、體育信息傳播類12家、賽事類10家、裝備提供類20家等。說(shuō)明社會(huì)資本參與體育投融資非?；钴S，但入庫(kù)項(xiàng)目由社會(huì)資本發(fā)起的卻只有2個(gè)，表明社會(huì)資本參與地方PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目非常謹(jǐn)慎，尤其對(duì)回報(bào)機(jī)制有所顧慮，地方政府需要深刻反思PPP投融資政策安排是否符合社會(huì)資本要求。

另一方面，地方政府作為主體之一，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)要把PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)等交給社會(huì)資本，且在投融資過(guò)程中為其給予部分從屬性貸款或擔(dān)保，作為前期開發(fā)、融資的保障。地方政府按照項(xiàng)目實(shí)施方案與協(xié)議的約定，還需承擔(dān)相應(yīng)的投融資義務(wù)或給予社會(huì)資本一定的投融資扶持，以及相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，如風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、配套設(shè)施投入、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和股權(quán)投資等，政府部門應(yīng)著重解決可執(zhí)行的PPP項(xiàng)目操作指南和細(xì)則，這些方面對(duì)地方政府而言，都需要在一定的制度安排約束下才能真正履行［17］。

表4 財(cái)政部PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目入庫(kù)各地區(qū)分布Table 4 The Area Distribution of PPP Public Sports Service Storage of Financial Department

社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目完全周期中發(fā)揮著重要的影響，尤其是投融資環(huán)節(jié)具有不可替代作用。社會(huì)資本方指PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目中與地方簽訂PPP協(xié)議當(dāng)事人，或特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議者且具有效存續(xù)的法人資格的企業(yè)。《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)［2014］43號(hào)）指出，投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與地方政府共同成立特別目的的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中一般不是直接的實(shí)施主體，而是依據(jù)相關(guān)法律所成立的PPP項(xiàng)目公司來(lái)負(fù)責(zé)具體操作與運(yùn)營(yíng)［15］。PPP模式下的社會(huì)資本需具有一定的資金基礎(chǔ)和融資能力，也就意味著要承擔(dān)PPP項(xiàng)目的主要投融資責(zé)任，并按照PPP項(xiàng)目協(xié)議的約定進(jìn)行PPP項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)、融資擔(dān)保等一系列投融資具體操作。

為此，需厘清地方政府和社會(huì)資本方發(fā)起動(dòng)因。一方面，地方政府發(fā)起。地方政府與社會(huì)資本合作中心應(yīng)負(fù)責(zé)向體育健身行業(yè)主管部門征集潛在PPP項(xiàng)目，包括新規(guī)劃項(xiàng)目、擴(kuò)建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目。如貴州省PPP項(xiàng)目需求最大，以政府發(fā)起為主，說(shuō)明本地區(qū)公共體育服務(wù)匱乏，對(duì)社會(huì)資本的回報(bào)機(jī)制主要是政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，實(shí)際上是通過(guò)財(cái)政購(gòu)買服務(wù)，當(dāng)收益得到保障后，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議才容易被社會(huì)資本接受。所以，地方政府的投融資制度安排極為重要。譬如，城市馬拉松賽事即公共體育服務(wù)項(xiàng)目之一，也成功引入了PPP模式，是地方政府推動(dòng)全民健身和健康中國(guó)落實(shí)的有效途徑，社會(huì)資本積極參與［20，9］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年中國(guó)馬拉松賽事僅為12場(chǎng)、2012年33場(chǎng)、2013年45場(chǎng)、2014年51場(chǎng)、2015年134場(chǎng)、2016年約220場(chǎng)，說(shuō)明地方政府發(fā)起的PPP項(xiàng)目逐年在增加。如《關(guān)于公開招標(biāo)2016年西安城墻國(guó)際馬拉松賽合作運(yùn)營(yíng)公司的公告》指出，合作運(yùn)營(yíng)公司獲得市體育局授權(quán)后，成為2016年本次賽事市場(chǎng)策劃、廣告宣傳、招商執(zhí)行的唯一主體；廣州高新工程顧問(wèn)有限公司（河源分公司）受河源市體育局的委托，對(duì)《河源萬(wàn)綠湖國(guó)際馬拉松賽事運(yùn)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目》進(jìn)行采購(gòu)，預(yù)算為675萬(wàn)元。

另一方面，社會(huì)資本發(fā)起。社會(huì)資本方面向合作中心提交相關(guān)項(xiàng)目建議書，推薦潛在的PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目，并承擔(dān)前期工作費(fèi)用。地方政府和社會(huì)資本方基于PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目合同的約定，開展投融資相關(guān)活動(dòng)并承擔(dān)相應(yīng)的投融資責(zé)任與義務(wù)。目前公共體育服務(wù)項(xiàng)目中，中國(guó)城市馬拉松項(xiàng)目的主辦方，一般為中國(guó)田徑協(xié)會(huì)與當(dāng)?shù)厥姓?，賽事所有?quán)歸當(dāng)?shù)卣?，再由社?huì)資本進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，如深圳安琪體育擁有深圳國(guó)際馬拉松賽的獨(dú)家運(yùn)營(yíng)權(quán)，地方政府不負(fù)責(zé)賽事的任何費(fèi)用，賽事執(zhí)行的所有投入都由安琪體育承擔(dān)；港股上市公司智美集團(tuán)已經(jīng)成功運(yùn)營(yíng)了6場(chǎng)國(guó)內(nèi)的馬拉松賽，如廣州馬拉松、杭州馬拉松等。盡管如此，真正參與本地區(qū)公共體育服務(wù)項(xiàng)目的大型基礎(chǔ)設(shè)施（體育場(chǎng)館）或公益性體育賽事投融資的卻屈指可數(shù)，而社會(huì)資本還沒有強(qiáng)烈意愿進(jìn)入公益性、低收益性或偏遠(yuǎn)性項(xiàng)目，尤其是西部地區(qū)大型體育場(chǎng)館投融資，從財(cái)政部入庫(kù)項(xiàng)目不難發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本主動(dòng)發(fā)起非常少，說(shuō)明地方政府在PPP項(xiàng)目投融資制度安排上仍然缺乏吸引力和靈活性。

融資方是指通過(guò)PPP項(xiàng)目采取股權(quán)融資或債權(quán)融資的相關(guān)主體行為人。PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目融資方包括銀行、政策性金融機(jī)構(gòu)和各類投資基金等。當(dāng)然，為了項(xiàng)目順利進(jìn)行投融資，除一般性股權(quán)融資外，應(yīng)把債權(quán)融資作為一種新的途徑，尤其是發(fā)行PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)債券，即PPP公司債券或私募債券、公募債券。地方政府引入社會(huì)資本主要看后者的投融資實(shí)力以及專業(yè)化管理水平。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近兩年共約300家機(jī)構(gòu)和個(gè)人參與體育創(chuàng)業(yè)公司投融資，超過(guò)200億的資金通過(guò)這些機(jī)構(gòu)注入220家體育創(chuàng)業(yè)公司，超過(guò)50%的企業(yè)融資達(dá)到數(shù)千萬(wàn)元，種子輪、天使輪和Pre-A輪占據(jù)了半壁江山。如此看來(lái)，地方政府急需引導(dǎo)體育創(chuàng)業(yè)公司進(jìn)入PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目，當(dāng)務(wù)之急是完善投融資的制度安排，“筑巢引鳳”。因此，地方政府必須確保在PPP項(xiàng)目合同中進(jìn)行必要的保障性投融資制度安排，包括投融資方的主債權(quán)、擔(dān)保債權(quán)。由于PPP項(xiàng)目公司要以相關(guān)權(quán)益作為擔(dān)保融資，因此，融資方應(yīng)重點(diǎn)考察社會(huì)資本和PPP項(xiàng)目公司協(xié)議中有關(guān)資產(chǎn)、權(quán)益的權(quán)屬變更權(quán)利，地方政府在協(xié)議中可接受融資方上述權(quán)利設(shè)置的法律后果，尤其是出現(xiàn)項(xiàng)目違約時(shí)，具有優(yōu)先介入權(quán)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)救，這應(yīng)該在地方政府、社會(huì)資本、PPP項(xiàng)目與融資方簽訂一份優(yōu)先或直接介入?yún)f(xié)議，并應(yīng)及時(shí)寫入相關(guān)條款中。

2.2 PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目的投融資優(yōu)勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控

首先，PPP模式被看作激勵(lì)相容的制度安排。以未來(lái)收益與資產(chǎn)作為投資保障，并基于項(xiàng)目公司所持資產(chǎn)和預(yù)期收益共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，其特征、優(yōu)勢(shì)與傳統(tǒng)項(xiàng)目融資區(qū)別顯著。一方面，以項(xiàng)目公司為主體進(jìn)行投融資的制度安排，如融資成本、貸款總量、融資結(jié)構(gòu)等都是基于預(yù)期項(xiàng)目收益、有形與無(wú)形資產(chǎn)、地方政府政策性補(bǔ)貼等與所存在的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)價(jià)值關(guān)聯(lián)。另一方面，與傳統(tǒng)項(xiàng)目融資相比，PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目前期契約簽訂時(shí)已將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、有限追索權(quán)、信用擔(dān)保與融資結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)審計(jì)等合理的進(jìn)行規(guī)范與法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。因此，對(duì)于社會(huì)資本而言，融資方只能在特定階段或時(shí)期對(duì)借款人進(jìn)行有限追索，而不能追索超出PPP項(xiàng)目資產(chǎn)、現(xiàn)金流以外的資產(chǎn)。同時(shí)，項(xiàng)目開始階段已經(jīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行劃分，即系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于前面提到的有限追索權(quán)，就意味財(cái)務(wù)報(bào)表中，在PPP項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，將融資貸款與有限責(zé)任公司區(qū)分開的非公司債務(wù)融資，不會(huì)安排到社會(huì)資本的負(fù)債表。信用擔(dān)保與結(jié)構(gòu)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分配到所能承擔(dān)的債務(wù)相關(guān)主體，如地方政府承擔(dān)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、PPP項(xiàng)目公司承擔(dān)非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，從而提高融資方對(duì)社會(huì)資本和地方政府的資信水平。

其次，從PPP項(xiàng)目投融資的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控角度看，政府是PPP項(xiàng)目政策制定、實(shí)施、監(jiān)管的主導(dǎo)者，需合理劃清政府職能邊界、明確監(jiān)管內(nèi)容、鼓勵(lì)獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)積極參與［2］。利益相關(guān)主體從單一的政府公共體育服務(wù)供給，形成社會(huì)資本、商業(yè)銀行、公民、社區(qū)等多元主體共同參與，但PPP項(xiàng)目投融資主要還是地方政府、社會(huì)資本和融資方。由于公共體育服務(wù)的特殊屬性，是基于體育賽事、健身運(yùn)動(dòng)為核心的產(chǎn)品，與其他行業(yè)既有區(qū)別，又有相同。針對(duì)投融資的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，主要有地方政府通過(guò)行政監(jiān)控與協(xié)議監(jiān)控兩方面來(lái)實(shí)施，利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控與地方政府監(jiān)控雙軌制進(jìn)行，同時(shí)，出臺(tái)一系列行之有效的配套措施加以強(qiáng)化［7］。因PPP項(xiàng)目存在行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系，所以，地方政府既是公共體育事務(wù)的管理者，又是公共體育服務(wù)的購(gòu)買者，而PPP公共體育服務(wù)投融資又是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，地方政府的角色與職能轉(zhuǎn)換應(yīng)更靈活機(jī)動(dòng)。一方面，由于PPP項(xiàng)目相關(guān)法律還未完善，地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目投融資監(jiān)控時(shí)所依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)尚未完善，無(wú)法滿足實(shí)際需要。那么，地方政府引入PPP模式時(shí)，必然作為行政主體，按照現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)投融資進(jìn)行監(jiān)管。因此，地方政府根據(jù)國(guó)家相關(guān)部門出臺(tái)的法律、法規(guī)、規(guī)章等對(duì)PPP項(xiàng)目公司和社會(huì)資本進(jìn)行監(jiān)管［8］。涉及投融資風(fēng)險(xiǎn)方面，可依據(jù)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)［2014］60號(hào)）和《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資［2015］445號(hào)）的規(guī)定，政府和投資者應(yīng)健全風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)督機(jī)制，對(duì)PPP項(xiàng)目可能產(chǎn)生的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等要充分論證，并進(jìn)一步完善合同設(shè)計(jì)、健全糾紛解決、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。另一方面，地方政府協(xié)議履約監(jiān)管。PPP項(xiàng)目在篩選識(shí)別階段，地方政府和社會(huì)資本依據(jù)招投標(biāo)法、采購(gòu)法等簽訂協(xié)議，并根據(jù)PPP項(xiàng)目協(xié)議簽訂的各項(xiàng)條款對(duì)投融資進(jìn)行監(jiān)督與監(jiān)控。上述協(xié)議包括社會(huì)資本應(yīng)明確履行的投融資責(zé)任與義務(wù)以及接受投融資監(jiān)管的地方政府監(jiān)管的權(quán)利、方式、方法、途徑、法律、法規(guī)、規(guī)章等。因此，地方政府有權(quán)對(duì)社會(huì)資本開展的投融資方案、融資合同簽訂、融資交割進(jìn)行監(jiān)管，以及對(duì)社會(huì)資本是否嚴(yán)格按照采購(gòu)法、采購(gòu)文件、合同等所約定的條款足額、及時(shí)的設(shè)立PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行監(jiān)管。當(dāng)然，如果社會(huì)資本發(fā)生違約或未按照項(xiàng)目合同協(xié)議約定完成投融資責(zé)任與義務(wù)，地方政府有權(quán)依據(jù)履約保函或直接終止PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目。地方政府相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)具有基于PPP項(xiàng)目公共體育服務(wù)項(xiàng)目合同或協(xié)議的介入權(quán)或行使監(jiān)管權(quán)利。

3 PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、合同結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系CFA模型

3.1 PPP項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、合同結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

PPP項(xiàng)目順利建管的重要前提是各相關(guān)利益主體共享利益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司通過(guò)合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)和債權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)向投資人或債權(quán)人籌措資金的制度安排，從而合理劃分PPP項(xiàng)目建設(shè)與管理階段的諸多資本構(gòu)成比例或關(guān)系，尤其是項(xiàng)目公司負(fù)債、所有權(quán)配置、剩余索取權(quán)、剩余控制權(quán)等關(guān)系或比例。

PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，一般有兩種，即股權(quán)與債權(quán)，兩者相輔相成，在不同階段各有優(yōu)勢(shì)，且經(jīng)?；旌蠎?yīng)用，盡管國(guó)家鳥巢體育場(chǎng)出現(xiàn)了一些問(wèn)題，但其投融資結(jié)構(gòu)值得借鑒［5］（圖1），調(diào)研顯示，部分地方政府也借鑒了此融資方案。

PPP項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)完成后，需要一個(gè)合同結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來(lái)保證前者順利實(shí)施，尤其到了運(yùn)營(yíng)階段產(chǎn)生的不確定因素，可以利用投融資合同進(jìn)行法律監(jiān)督或提交第三方仲裁，某地方政府和社會(huì)資本合作的PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)框架設(shè)計(jì)如圖2。

圖1 國(guó)家體育場(chǎng) （鳥巢） PPP投融資結(jié)構(gòu)框架設(shè)計(jì)Figure 1. The framing design of investing and financing construction

3.2 PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系CFA模型構(gòu)建

在公共體育服務(wù)領(lǐng)域，地方政府按照中央頂層設(shè)計(jì)引入PPP模式，當(dāng)社會(huì)資本進(jìn)入后，比傳統(tǒng)投融資更復(fù)雜?！兜胤秸詡鶆?wù)管理意見》（國(guó)發(fā) ［2014］ 43號(hào)）指出，地方政府建立舉債投融資機(jī)制，需引入并使用PPP模式，也是地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整的途徑之一?！秳?chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā) ［2014］ 60號(hào)）指出，在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本，打破行業(yè)壟斷和市場(chǎng)壁壘，降低準(zhǔn)入門檻，建立公平的市場(chǎng)規(guī)劃，營(yíng)造權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境［21］?！蛾P(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)［2004］ 20號(hào)）指出，要轉(zhuǎn)變政府管理職能，確立企業(yè)投資的主體地位，不斷完善政府投資體制，改善投資與監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，進(jìn)行投融資改革創(chuàng)新。為此，鑒于國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的PPP項(xiàng)目投融資政策、地方政府貫徹執(zhí)行面臨的問(wèn)題以及法律風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的有關(guān)影響因素，本文對(duì)湖北黃石市奧體中心和江蘇儀征綜合體育場(chǎng)館PPP項(xiàng)目進(jìn)行了考察，依據(jù)兩個(gè)PPP項(xiàng)目投融資實(shí)施情況，基于SEM結(jié)構(gòu)方程設(shè)計(jì)了一個(gè)PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系CFA模型，根據(jù)PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系量表a=0.830，KMO=0.760， Bartlett，test 為696.423，sig.顯著，可以認(rèn)為適合進(jìn)行一階驗(yàn)證性因子分析（圖3）。

圖2 某地方政府與社會(huì)資本合作的PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)框架設(shè)計(jì)Figure 2. The frame design of PPP public sports service project contract

圖3 投融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系一階CFA模型Figure 3 The first CFA model of investing and financing risk evaluation system

圖4 投融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系二階CFA模型Figure 4. The second CFA model of investing and financing risk evaluation system

考慮一階收斂效度和判別效度，由于社會(huì)資本（項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)能力、融資能力、公共體育服務(wù)專業(yè)水平、資信水平）、融資方（主債權(quán)與擔(dān)保債權(quán)、介入權(quán)）、地方政府（PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目認(rèn)知與偏好、政策貫徹力度、制度體制創(chuàng)新、政府職能轉(zhuǎn)變）和法律關(guān)系（行政法律關(guān)系、民事法律關(guān)系）等各維度因子負(fù)荷顯著大于0且臨界值C.R.都＞2.58（a=0.01），組合信度系數(shù)均＞0.50，AVE平均方差提取量均值＞0.61且其平方根＞相關(guān)系數(shù)值。因此，認(rèn)為PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系具有很好的收斂效度和判別效度。另，根據(jù)圖4、表5二階驗(yàn)證性因子分析與檢驗(yàn)結(jié)果可知，各二階因子載荷＞0.73且顯著，一階對(duì)二階因子達(dá)到收斂效度要求。組合信度達(dá)到0.894，AVE平均方差提取量均值0.701，具有很好的建構(gòu)效，PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系二階CFA模型可以解釋一階因子大部分變異情況，因此，二階模型達(dá)到良好的擬合。

表5 PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系二階CFA信效度及因子載荷Table 5 The CFA credit degree and index load of PPP public sports service project investing and financing risk investment system

構(gòu)建PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系CFA模型，可以進(jìn)一步規(guī)范相關(guān)主體行為，便于地方政府進(jìn)行科學(xué)、合理的制定相關(guān)法律和配套政策，以此提高投融資效率。

4 實(shí)施路徑與優(yōu)化

4.1 地方政府嚴(yán)格貫徹中央推出的各項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)政策

根據(jù)地方政府與中央頂層設(shè)計(jì)的政策博弈情況，PPP項(xiàng)目在地方治理中首要任務(wù)仍然是投融資政策的貫徹落地問(wèn)題。由于PPP公共體育服務(wù)具有顯著的公益屬性，社會(huì)資本從自身投入與收益角度出發(fā)，也會(huì)充分考慮項(xiàng)目的進(jìn)入與否，非常謹(jǐn)慎。因此，地方政府的配套制度要嚴(yán)格貫徹頂層設(shè)計(jì)的各項(xiàng)政策與意見。但在實(shí)踐運(yùn)行中，地方政府屬于“理性經(jīng)濟(jì)人”，會(huì)根據(jù)本地區(qū)實(shí)際利益和PPP項(xiàng)目綜合開發(fā)的成本進(jìn)行統(tǒng)籌，這樣就會(huì)出現(xiàn)不執(zhí)行或違規(guī)執(zhí)行中央政策。因此，中央在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景下，必然要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，地方政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到中央監(jiān)督概率和違規(guī)處罰力度。同時(shí)，提高社會(huì)資本和項(xiàng)目經(jīng)理經(jīng)營(yíng)的治理水平和努力水平，從而促進(jìn)多種激勵(lì)機(jī)制的形成。那么，中央可通過(guò)各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章、條例等制度安排，來(lái)監(jiān)督PPP項(xiàng)目政策貫徹實(shí)施情況，并由地方政府和社會(huì)資本認(rèn)可的第三方機(jī)構(gòu)或社會(huì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)。

4.2 加大引導(dǎo)力度、增加人力資本供給及強(qiáng)化契約治理

地方政府、社會(huì)資本和融資方需堅(jiān)持合同履約、平等地位協(xié)商處理爭(zhēng)端，提高社會(huì)資本與融資方參與的積極性，通過(guò)靈活的制度安排，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入公益性項(xiàng)目，如PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目，更需要社會(huì)資本供給具有專業(yè)、國(guó)際視野的人力資源。PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)合同時(shí)間跨度長(zhǎng)，存在不確定因素或不可預(yù)測(cè)事項(xiàng)。因此，地方政府和社會(huì)資本需以契約精神為前提，履行合同承諾，誠(chéng)實(shí)守信，避免違規(guī)操作和政府干涉項(xiàng)目公司融資。尤其是地方政府換屆或公共部門職能錯(cuò)位，導(dǎo)致投融資中股權(quán)與債權(quán)結(jié)構(gòu)比例失衡。只有不斷強(qiáng)化契約精神，加強(qiáng)合同約束，如科學(xué)合理的投融資結(jié)構(gòu)及合同結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，才能營(yíng)造雙方信息對(duì)稱的投融資政策制度環(huán)境。

4.3 完善PPP項(xiàng)目法律體系

PPP項(xiàng)目立法的目的是要清晰界定地方政府和社會(huì)資本的合作邊界以及維護(hù)公眾利益，規(guī)范雙方的法律關(guān)系，在法律的保障下鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與到公共體育服務(wù)與產(chǎn)品的供給。一定要提高PPP模式的認(rèn)知水平，絕不能把PPP項(xiàng)目限定在政府內(nèi)部不同部門的職責(zé)與分工上，要通過(guò)立法，強(qiáng)化實(shí)施細(xì)則及配套措施。首先，PPP項(xiàng)目是一種行政與民事行為。因此，PPP項(xiàng)目土地使用應(yīng)按照劃撥方式進(jìn)行，其公益屬性決定地方政府要履行公共體育服務(wù)與產(chǎn)品供給的低成本義務(wù)。制度安排方面，需強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目收益權(quán)的登記與流通管理，只有產(chǎn)權(quán)制度明確健全，PPP項(xiàng)目才會(huì)得到融資市場(chǎng)的認(rèn)可。尤其是PPP項(xiàng)目既有公益性，又具經(jīng)營(yíng)性，特殊物權(quán)安排應(yīng)獲得法律保障，如融資方要求債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)或抵押、流轉(zhuǎn)等。只有制度安排完善，社會(huì)資本積極參與，融資得到保障，PPP項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)才能順利進(jìn)行。其次，PPP項(xiàng)目投融資與運(yùn)營(yíng)應(yīng)該市場(chǎng)化、商業(yè)化。PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)政府財(cái)政支出、負(fù)債增加相比，更具有財(cái)政杠桿放大效應(yīng)與負(fù)債降低作用。因此，地方政府應(yīng)根據(jù)金融市場(chǎng)和項(xiàng)目商業(yè)化運(yùn)營(yíng)規(guī)則，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中提高公共體育服務(wù)質(zhì)量與效率，逐步完善投融資法律體系。同時(shí)，切忌把PPP項(xiàng)目當(dāng)作一種制度安排下的合法商業(yè)投融資標(biāo)物，從而導(dǎo)致對(duì)社會(huì)資本約束不力，最終完全脫離項(xiàng)目公益性，使中央政策無(wú)法真正貫徹執(zhí)行。

4.4 大力支持金融市場(chǎng)體制機(jī)制創(chuàng)新

PPP項(xiàng)目一般投融資規(guī)模大，建設(shè)與管理周期長(zhǎng)，金融市場(chǎng)的創(chuàng)新，需由金融機(jī)構(gòu)適時(shí)參與PPP項(xiàng)目，也只有金融機(jī)構(gòu)的體制機(jī)制創(chuàng)新才能保障項(xiàng)目順利開展，完備的金融保障機(jī)制非常重要。一方面，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在業(yè)務(wù)創(chuàng)新、產(chǎn)品多樣化上與PPP項(xiàng)目對(duì)接，拓寬渠道，建立不同級(jí)別與層次的金融產(chǎn)品市場(chǎng)，打造PPP項(xiàng)目特殊融資結(jié)構(gòu)，把商業(yè)銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等納入進(jìn)來(lái)，尤其借鑒西方國(guó)家具有長(zhǎng)期穩(wěn)定投資的社?；?、私募基金等經(jīng)驗(yàn)。引導(dǎo)證券、保險(xiǎn)、信托、私募基金參與到PPP項(xiàng)目各階段?？梢愿鶕?jù)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別水平或承受能力情況，逐步參與到PPP項(xiàng)目的各個(gè)階段，如商業(yè)銀行在建設(shè)初期進(jìn)行投融資、證券公司可以在運(yùn)營(yíng)期開發(fā)項(xiàng)目資產(chǎn)證券產(chǎn)品或PPP項(xiàng)目并購(gòu)重組、保險(xiǎn)公司可以在項(xiàng)目建設(shè)初期的股權(quán)、債權(quán)投資與地方政府合作，尤其參與地方政府付費(fèi)履約風(fēng)險(xiǎn)承保等。這些都是從PPP項(xiàng)目結(jié)構(gòu)優(yōu)化的角度合理分擔(dān)與轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，地方政府引入PPP模式，引導(dǎo)社會(huì)資本靈活采用銀行貸款、基金投資、債券發(fā)行等金融工具，構(gòu)建成本適當(dāng)，期限匹配的長(zhǎng)效金融保障機(jī)制，不能局限于本地區(qū)，在國(guó)內(nèi)開展社會(huì)資本引入與金融創(chuàng)新，如新三板創(chuàng)業(yè)融資。利用政策性金融機(jī)構(gòu)開展合作，成立PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)基金。同時(shí)金融機(jī)構(gòu)體制機(jī)制創(chuàng)新，也應(yīng)科學(xué)合理的進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控。當(dāng)前，各類金融機(jī)構(gòu)思想仍未轉(zhuǎn)變，PPP項(xiàng)目的融資受金融政策與法律約束，無(wú)法開創(chuàng)性參與PPP項(xiàng)目。因此，需轉(zhuǎn)變觀念，積極執(zhí)行中央頂層設(shè)計(jì)的各項(xiàng)PPP項(xiàng)目投融資政策，創(chuàng)新融資風(fēng)險(xiǎn)管控體系，PPP項(xiàng)目初期對(duì)主體進(jìn)行重點(diǎn)考察評(píng)估，后期幫助項(xiàng)目公司開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)緩解產(chǎn)品，積極監(jiān)控現(xiàn)金流量的良性循環(huán)。

4.5 地方政府積極參股，完善收費(fèi)機(jī)制，開展政策性融資擔(dān)保及設(shè)立PPP基金

一方面，地方政府參股PPP項(xiàng)目，在目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目合作中比較廣泛，可能的原因是公共體育服務(wù)公益性與經(jīng)營(yíng)性并存。尤其是項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制，關(guān)系到項(xiàng)目利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，也同樣決定了項(xiàng)目的融資可能與資信的可靠性。公共體育服務(wù)的經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)機(jī)制必須依靠地方政府在付費(fèi)機(jī)制下所設(shè)置的最低使用門檻、社會(huì)資本的調(diào)價(jià)機(jī)制、可行性缺口補(bǔ)助與補(bǔ)貼機(jī)制等。公共體育服務(wù)公益性質(zhì)是地方政府參股的主要?jiǎng)右颍瑫r(shí)也提高了項(xiàng)目的資信水平。另一方面，地方政府的政策性擔(dān)保是當(dāng)下不健全的制度框架下所采取的一種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理途徑，政策性融資擔(dān)保可以降低PPP公共體育項(xiàng)目的投融資風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)該在政府參股的前提下引導(dǎo)保險(xiǎn)公司參與融資擔(dān)保業(yè)務(wù)。地方政府可以設(shè)立PPP項(xiàng)目基金，作為提供還款擔(dān)保，以釋放融資風(fēng)險(xiǎn)壓力。地方政府可以通過(guò)無(wú)形資產(chǎn)引入社會(huì)資本，如場(chǎng)館命名權(quán)、賽事冠名權(quán)等，開發(fā)多種組合式無(wú)形資產(chǎn)股權(quán)進(jìn)行投融資。同時(shí)，地方政府聯(lián)合社會(huì)資本和融資機(jī)構(gòu)，根據(jù)本地區(qū)獨(dú)特的地域優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行“體育特色小鎮(zhèn)+PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目+商業(yè)綜合配套、互聯(lián)網(wǎng)+PPP項(xiàng)目”開發(fā)，如賽車、戶外探險(xiǎn)項(xiàng)目、足球小鎮(zhèn)、體育娛樂休閑小鎮(zhèn)等，以此來(lái)吸引社會(huì)資本進(jìn)行投融資活動(dòng)。

4.6 構(gòu)建PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目的制度安排總體框架與投融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

PPP項(xiàng)目是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一個(gè)重要方面，所有投融資政策與法規(guī)同樣適用于PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目。國(guó)家相關(guān)部委陸續(xù)出臺(tái)政策與文件，尤其是以財(cái)政部為主要牽頭機(jī)構(gòu)，構(gòu)建PPP項(xiàng)目政策頂層設(shè)計(jì)、法律法規(guī)完善、實(shí)施細(xì)則清晰、分類管理明確的總體框架。目前，相關(guān)部門制定了PPP項(xiàng)目操作指南，物有價(jià)值論證、采購(gòu)管理、招投標(biāo)等法規(guī)或條款，地方政府可以從總體框架中獲得相關(guān)依據(jù)。另外，可以根據(jù)總體框架安排下的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章等對(duì)PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行行政監(jiān)管，而以PPP項(xiàng)目協(xié)議約定及合同履約監(jiān)管為重點(diǎn)展開。在當(dāng)前PPP項(xiàng)目法律體系還未健全的情況下，地方政府可以委托第三方平臺(tái)對(duì)投融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管，如資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資審計(jì)、社會(huì)資本資信、融資結(jié)構(gòu)評(píng)估等。當(dāng)然，地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目投融資風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管權(quán)利、監(jiān)管內(nèi)容、方式等不能有悖于國(guó)家頂層設(shè)計(jì)政策的基本原則。更不能停留在投融資成本、項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目建設(shè)審批的表層，要主動(dòng)改善社會(huì)資本投融資的環(huán)境，避免因噎廢食所造成的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避軟約束。因此，應(yīng)積極構(gòu)建完善的投融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，方便雙方在公平、公開、公正、誠(chéng)實(shí)履約、平等協(xié)商和安全的制度環(huán)境下展開合作。

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The Choice of States Treatment of PPP Public Sports Service Project under the System——from the Angle of Investing and Financing Policy and Risk

From the angle of system arrangement to see the PPP public sports service，it can be seen as a investing and financing project concept under the state treatment of public sports service field. It is also a partnership mode of investing and financing subject responsibility，investing and financing profit-sharing and risk–sharing between government and social capitals. From the investing and financing practice，it involves public sports service providing，designing，governing and accountability，etc. government and social capitals form an administrative law relationship，the ownership arrangement，surplus controlling and promise-keeping duty form civil law relationship under the agreement contract. Thus，it is necessary to inspect the game between local government and state investing and financing policy，leading role changing，risk-governing，investing and financing design and contract design and risk-evaluation CFA model. Finally，the paper put forward related implement approaches，such as strictly carrying out the central government policy，formulating PPP grand framework，improving PPP project law system，the innovation of finance market system，local government’ sharing involvement，improving investing and financing guarantee and launching PPP fund，etc.

system arrangement；PPP public sports service program；investing and financing mode

1002-9826（2017）04-0014-10

10. 16470/j. csst. 201704002

G80-05

A

2016-11-22；

2017-05-25

李明 ，男，講師，博士研究生，主要研究方向?yàn)楣搀w育產(chǎn)品與服務(wù)、PPP公共體育服務(wù)項(xiàng)目，E-mail：375181137@qq.com。

福建師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，福建 福州 350108 Fujian Normal University，F(xiàn)uzhou 350108，China.