齊興利，蔣嘯翀，劉何斌

(1.南京審計(jì)大學(xué) 國際審計(jì)學(xué)院,南京 211815；2.江蘇省國際租賃有限公司 業(yè)務(wù)二部，南京210013)

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基于國家治理能力的績效審計(jì)法制化建設(shè)研究

齊興利1，蔣嘯翀1，劉何斌2

(1.南京審計(jì)大學(xué) 國際審計(jì)學(xué)院,南京 211815；2.江蘇省國際租賃有限公司 業(yè)務(wù)二部，南京210013)

國家治理能力與政府績效審計(jì)之間存在著一種共生、發(fā)展的關(guān)系。政府績效審計(jì)對(duì)國家治理能力的作用機(jī)理是基于國家治理的客觀需求開展審計(jì)，針對(duì)國家治理中存在的問題提出富有建設(shè)性的意見，其作用的發(fā)揮能夠提高國家治理能力，進(jìn)而在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中使國家治理達(dá)到善治。國家治理能力的提高可以反作用于績效審計(jì)，使之效能建設(shè)得到更有效的發(fā)揮。在此循環(huán)進(jìn)程中，法治建設(shè)是影響績效審計(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，從國內(nèi)外績效審計(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，要從法規(guī)上詮釋績效審計(jì)的法律地位和維護(hù)其權(quán)威性，才能更好地推動(dòng)績效審計(jì)的發(fā)展。中國的績效審計(jì)應(yīng)明確績效審計(jì)法律依據(jù)和行為準(zhǔn)則，建立公正透明的績效審計(jì)程序，落實(shí)績效審計(jì)法律責(zé)任，完善與績效審計(jì)相關(guān)的配套機(jī)制。

國家治理能力；績效審計(jì)；法制化；現(xiàn)代化

新常態(tài)下的市場經(jīng)濟(jì)一定是法治經(jīng)濟(jì)，新常態(tài)的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)治理能力的現(xiàn)代化，并同時(shí)兼有開創(chuàng)性的政治體制改革。新公共管理運(yùn)動(dòng)使政府更加注重服務(wù)的質(zhì)量和效率，形成委托代理機(jī)制下的現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)。但這種結(jié)構(gòu)本身存在的信息不對(duì)稱、目標(biāo)不一致和利益沖突等內(nèi)在缺陷，會(huì)導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算的濫用、政府(官員)權(quán)力的自我膨脹，導(dǎo)致國家治理績效的喪失，從而產(chǎn)生提升國家治理能力的訴求。黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求。從習(xí)近平總書記提出“一帶一路”戰(zhàn)略，到亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的創(chuàng)立，對(duì)中國國家治理能力提出了更高的要求。從發(fā)達(dá)國家審計(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，績效審計(jì)可以通過評(píng)價(jià)政府等治理主體管理、控制和優(yōu)化自然資源配置的行為，使經(jīng)濟(jì)進(jìn)入良性循環(huán)，進(jìn)而提高人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的有效性。政府績效審計(jì)是國家治理能力的重要體現(xiàn)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中使國家治理達(dá)到善治的不可或缺的重要內(nèi)容。而推進(jìn)績效審計(jì)的發(fā)展最重要的內(nèi)涵就是法治建設(shè)，離開法治的評(píng)價(jià)尺度和標(biāo)準(zhǔn)，空洞地談?wù)摽冃徲?jì)無實(shí)質(zhì)意義。

一、國家治理能力與政府績效審計(jì)之間“力”的關(guān)系

國家治理能力與政府績效審計(jì)之間存在的共生、發(fā)展關(guān)系，就像牛頓第三運(yùn)動(dòng)定律一樣(改變一個(gè)物體的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)就必須要對(duì)物體施加力的作用，并且力的作用是相互的，有作用力必有反作用力)。國家治理能力與政府績效審計(jì)之間也存在著一種“力”(如圖1所示)，這種“力”的影響，使國家治理能力與政府績效審計(jì)之間的關(guān)系密不可分，即高度發(fā)展的績效審計(jì)能夠提高國家治理能力，國家治理能力的提高可以更有效地發(fā)揮績效審計(jì)的效能，形成“你中有我，我中有你”這樣一種互利共生、良好運(yùn)轉(zhuǎn)的生態(tài)循環(huán)。

圖1 國家治理體系與治理能力之間“力”的作用

目前，中國正處于深化經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不斷升級(jí)。通過實(shí)施簡政放權(quán)，減少行政審批環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與市場的邊界，打擊壟斷劣行，將一部分資源配置權(quán)交還給市場，能夠從根本上消除支出式和審批式的腐敗溫床。為強(qiáng)力拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，各級(jí)政府所使用和管理的公共資金逐年大幅增加，使得各級(jí)政府所承擔(dān)的公共受托責(zé)任也進(jìn)一步加大。然而，政府對(duì)日益增加的公共資金經(jīng)營管理效果如何，需要對(duì)投入與產(chǎn)出的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)。各級(jí)政府部門受托代管和經(jīng)營這些公共資源，必須接受履行責(zé)任的監(jiān)督評(píng)價(jià)，對(duì)公權(quán)力實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，真正做到政府信息公開透明，促進(jìn)社會(huì)和諧公平?？冃徲?jì)是基于國家治理需求來開展審計(jì)業(yè)務(wù)，它針對(duì)國家治理中存在的問題提出建設(shè)性意見，審計(jì)方式及程序設(shè)計(jì)也比較靈活，形成的審計(jì)報(bào)告也多以建設(shè)性分析為主，績效審計(jì)的產(chǎn)生能夠提高國家治理的能力，實(shí)現(xiàn)國家善治。

二、政府績效審計(jì)提升國家治理能力的作用機(jī)理

政府績效審計(jì)提升國家治理能力的“作用力”不能簡單地一概而論，因?yàn)閲抑卫砟芰Φ臉?gòu)成要素是為國家治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和善治而服務(wù)的。為了實(shí)現(xiàn)國家治理戰(zhàn)略目標(biāo)，合理有效地對(duì)資源、權(quán)力進(jìn)行配置，使社會(huì)總利益得到有效的分配，國家治理能力的構(gòu)成要素必須全面化、公正化、專業(yè)化、規(guī)范化、有效化。

(一)國家治理能力的構(gòu)成要素

對(duì)不同的治理主體，國家治理能力的要求有所差異，要凸顯對(duì)不同治理主體有特色的治理要素。曾峻指出，國家治理能力具體包括科學(xué)制定公共政策的能力、化解矛盾維護(hù)秩序的能力、動(dòng)態(tài)把握和平衡利益的能力、有效實(shí)現(xiàn)治理意圖的能力、引領(lǐng)各個(gè)領(lǐng)域持續(xù)發(fā)展的能力、法治方式推進(jìn)工作的能力以及治理主體自我凈化的能力[1]。徐湘林認(rèn)為，國家治理能力主要由以下六部分構(gòu)成：提升國家決策體系的權(quán)威性，完善有效的行政執(zhí)行體系，維護(hù)多數(shù)人認(rèn)同的核心價(jià)值體系，創(chuàng)造活力的良性政治互動(dòng)機(jī)制，提供滿足社會(huì)發(fā)展需求的社會(huì)福利體制，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展[2]。認(rèn)知國家治理能力的構(gòu)成要素可以提高國家治理能力，而國家治理能力的提高能夠推動(dòng)中國社會(huì)多元化發(fā)展，增強(qiáng)國家在全球的競爭力，提高國民生活滿意度，實(shí)現(xiàn)國家善治。

加強(qiáng)國家治理能力問題研究，對(duì)于中國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)建設(shè)具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。筆者認(rèn)為，國家治理能力突出表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是改革政治、經(jīng)濟(jì)體制及加強(qiáng)民主法治建設(shè)，完善相應(yīng)的治理體制機(jī)制，使國家治理得到有效的提升；二是完善國家建立和實(shí)施公共政策的體制機(jī)制，使公共政策能夠真正落實(shí)到位，進(jìn)而調(diào)整市場、政府及社會(huì)治理運(yùn)行之間的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長；三是在以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)上，完善社會(huì)再分配制度，使各項(xiàng)資源得到合理配置，建立起與中國目前經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保障體系；四是改革行政體制、建立健全問責(zé)機(jī)制，使政府真正實(shí)現(xiàn)用法治來制約公權(quán)力的使用；五是建立政府與社會(huì)之間協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，促進(jìn)各類社會(huì)團(tuán)體的自律及自治機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展，使社會(huì)組織可以自愿參與社會(huì)治理(如圖2所示)。

(二)推進(jìn)政府績效審計(jì)是提升國家治理能力的應(yīng)有之義

在當(dāng)今世界政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜的形勢(shì)下，國家治理的難度也日趨加大，為了進(jìn)一步促進(jìn)國家服務(wù)于人民的效力性，黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化,這使國家治理能力達(dá)到一個(gè)新的維度，也使執(zhí)政黨意識(shí)到，中國社會(huì)改革中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)型危機(jī)可以通過提高國家治理能力來應(yīng)對(duì)。隨著社會(huì)主義民主的進(jìn)步和人民法制意識(shí)的不斷增強(qiáng)，人民要求享有政府是否切實(shí)履行其公共受托責(zé)任知情權(quán)的愿望與日俱增。公眾日益關(guān)注政府的經(jīng)費(fèi)開支和工作績效等,不僅了解政府的經(jīng)費(fèi)開支是否合理、合法，而且還要了解政府各部門對(duì)于批準(zhǔn)的項(xiàng)目及其撥款是否達(dá)到預(yù)期的目的，政府公職人員是否卓有成效地完成既定目標(biāo)，以及立法、執(zhí)法產(chǎn)生什么樣的效果?，F(xiàn)代民主國家的政府部門實(shí)際承擔(dān)的是公共受托責(zé)任，政府作為受托方對(duì)公共資源進(jìn)行管理和經(jīng)營，政府部門要向民眾有明確的交代，這在客觀上產(chǎn)生了對(duì)政府績效審計(jì)的需要。而作為國家治理基石和保障的國家審計(jì)依法對(duì)政府公共資源的利用情況進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，并將審計(jì)結(jié)果向民意機(jī)關(guān)——人大常委會(huì)報(bào)告，讓公民充分了解政府履行責(zé)任情況，對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。

圖2 國家治理能力的內(nèi)容

一般來說，國家審計(jì)的職能作用主要表現(xiàn)為：一是對(duì)國家公共部門的行為進(jìn)行監(jiān)督，即對(duì)財(cái)政收支等權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，來維護(hù)委托人(社會(huì)公眾)的基本權(quán)益；二是對(duì)政府運(yùn)行活動(dòng)進(jìn)行績效審計(jì)，提高政府的運(yùn)行效率與效益，一般表現(xiàn)為對(duì)預(yù)算進(jìn)行控制和對(duì)政府活動(dòng)的績效進(jìn)行檢查?？冃徲?jì)針對(duì)資源配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性做出評(píng)價(jià)，可以使政府部門更加合理地履行公共管理責(zé)任，進(jìn)而進(jìn)一步提高國家治理能力，完善國家治理體制機(jī)制。

(三)政府績效審計(jì)提升國家治理能力的“作用力”路徑

績效審計(jì)是一種社會(huì)構(gòu)成，處于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、法律等一系列整體的制度安排之中，是國家治理能力的一種現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，其運(yùn)行勢(shì)必受到上述因素的影響。同樣，績效審計(jì)運(yùn)行的過程和結(jié)果，也影響著社會(huì)、政治、法律等諸多方面，深刻影響著國家治理能力的提升。

1.完善經(jīng)濟(jì)、政治及民主體制機(jī)制

經(jīng)濟(jì)、政治及民主的體制作為國家治理體系重要的組成部分，它的完善與否直接影響國家的穩(wěn)定性。盡管近年來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得一定成績，但粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也產(chǎn)生了一系列的問題，如國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中需求、供給結(jié)構(gòu)失衡，資源要素的利用率不高，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量日益下降等等。黨的十八屆三中全會(huì)創(chuàng)新性地提出對(duì)自然資源資產(chǎn)管理進(jìn)行審計(jì)，這是變革經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信號(hào)，目的是改變以往粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變到更高的效率上來，讓民眾分享到現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)成果帶來的紅利。然而，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也帶來了權(quán)力腐敗等問題。黨的十八屆四中全會(huì)提出依法治國這一政治、民主體制的改革方向。績效審計(jì)是一種建設(shè)性審計(jì)，能夠揭示和分析影響國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展以及國家經(jīng)濟(jì)安全問題，從是否有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，是否有利于促進(jìn)科學(xué)發(fā)展層面，揭示問題產(chǎn)生的體制機(jī)制和制度原因，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革走向深化，促進(jìn)和完善經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各項(xiàng)制度建設(shè)，發(fā)揮審計(jì)推動(dòng)國家治理的建設(shè)性作用。績效審計(jì)關(guān)注政府責(zé)任履行情況和政府績效，關(guān)注國家行政的效率和效果，揭露和反映國家行政過程中存在的問題，提出改進(jìn)完善的建議，有利于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化，促使國家不斷提高治理水平，維護(hù)國家穩(wěn)定性。

2.有利于公共政策落實(shí)到位

國家治理功能實(shí)現(xiàn)的一項(xiàng)重要指標(biāo)就是致力于公眾利益的達(dá)成，而公眾利益有效地實(shí)現(xiàn)可以通過公共政策這一有力的基本工具落實(shí)。公共政策這一基本工具往往由政府或政黨來研究制定并發(fā)布，主要是針對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面進(jìn)行規(guī)劃調(diào)控，以求分配社會(huì)資源、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問題、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，公共政策的參與度、透明度能夠推動(dòng)中國現(xiàn)代化責(zé)任政府的建立，對(duì)公共政策開展績效審計(jì)是發(fā)揮審計(jì)完善國家治理職能的必然要求。公共政策直接影響著國家治理能力，當(dāng)國家的公共政策不被公民認(rèn)同時(shí)，將會(huì)對(duì)社會(huì)造成極大的傷害，而公共政策績效審計(jì)可以落實(shí)政策的執(zhí)行，確保實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)。因此，要加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行的效率、效果依法開展績效審計(jì)，并使之常態(tài)化、制度化。公共政策的績效評(píng)價(jià)不能局限于政策實(shí)行后的效果，還應(yīng)考察政策貫徹實(shí)施的整個(gè)過程，就是從政策的制定、執(zhí)行和執(zhí)行后三個(gè)階段多角度進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而提高國家治理能力。

3.有利于完善社會(huì)再分配制度

目前，中國社會(huì)利益多元化程度較為明顯，社會(huì)資源再分配不均的問題日益凸顯，這對(duì)國家治理提出了挑戰(zhàn)。只有解決再分配中出現(xiàn)的不公問題，國家善治的局面才有望到來。眾所周知，近年來中國不斷加大財(cái)政資金在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入，而這部分資金是否被使用，使用的效果如何？是否取得應(yīng)有的效益？這些問題日益為社會(huì)公眾所關(guān)注。用一種什么樣的方式來監(jiān)管并評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用更有效呢？傳統(tǒng)的財(cái)政資金審計(jì)僅圍繞合規(guī)性來開展，并沒有對(duì)資金使用效益性做評(píng)價(jià)。因此，財(cái)政資金績效審計(jì)勢(shì)在必行，不僅要檢查、評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用的合規(guī)性，還要檢查、評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用的效益性，檢查和評(píng)價(jià)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的社會(huì)效益和生態(tài)效益等，并提出改進(jìn)性的建議。實(shí)施績效審計(jì)不僅可以完善審計(jì)理論建設(shè)，推進(jìn)審計(jì)實(shí)踐的發(fā)展，還可以滿足社會(huì)公眾對(duì)公共資源配置進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)資源的合理配置，使資源真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，從而有利于維護(hù)和完善社會(huì)再分配制度。

4.有利于制約公權(quán)力的使用

習(xí)近平總書記2013年1月在中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第十八屆二次全體會(huì)議上提出，要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，權(quán)力尋租的現(xiàn)象也越來越多。要建立現(xiàn)代化和諧政府，實(shí)現(xiàn)國家善治，就必須要打擊權(quán)力尋租這一行為。而績效審計(jì)作為一種權(quán)力制約手段，可以通過評(píng)價(jià)相關(guān)部門的績效，對(duì)政府運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。這也對(duì)建設(shè)現(xiàn)代化國家治理結(jié)構(gòu)提出新的要求，需要其內(nèi)生出一個(gè)預(yù)防、揭露、抵御、控制體系的治理機(jī)制，來制約政府權(quán)力的膨脹?？冃徲?jì)作為國家審計(jì)體系中的重要組成部分，針對(duì)國家行政權(quán)的管理進(jìn)行績效審計(jì),可以更好地實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置，使績效審計(jì)成為紀(jì)委、公檢法等部門又一打擊權(quán)力尋租行為的利器，從而提高國家治理能力。

5.有利于社會(huì)治理協(xié)調(diào)發(fā)展

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制機(jī)制，使治理成為對(duì)公眾服務(wù)、讓公眾自愿積極參與治理的力量，這是促進(jìn)中國社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)的迫切需要?？冃徲?jì)由于評(píng)價(jià)內(nèi)容復(fù)雜、難度較大，對(duì)審計(jì)主體的素質(zhì)要求較高，需要在審計(jì)過程中尋求相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域的專家?guī)椭?，達(dá)到政府治理與社會(huì)治理協(xié)同發(fā)展?？冃徲?jì)評(píng)價(jià)的對(duì)象與社會(huì)公眾的生活息息相關(guān)，評(píng)價(jià)的目標(biāo)有些還要符合公眾的滿意度。因此，在評(píng)價(jià)過程中，公眾的自愿參與不僅可以促進(jìn)社會(huì)治理的有效實(shí)現(xiàn)，還可以讓審計(jì)的目標(biāo)更快、更有效得以實(shí)現(xiàn)。

三、國內(nèi)外績效審計(jì)法制的發(fā)展現(xiàn)狀

從世界范圍看，績效審計(jì)發(fā)展比較好的國家都有績效審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)，其法律都明確賦予審計(jì)機(jī)關(guān)開展政府績效審計(jì)的權(quán)限，在法制化建設(shè)上較為先進(jìn)。

(一)國外績效審計(jì)的法制概況

國外績效審計(jì)理論研究經(jīng)過多年的探索和檢驗(yàn)，現(xiàn)已發(fā)展成為一門較成熟的學(xué)科，具有較為完善的法律規(guī)范和制度，這是確保績效審計(jì)開展和審計(jì)質(zhì)量的必要條件(見下頁表1)。

美國于1972年制定政府審計(jì)準(zhǔn)則，并結(jié)合績效審計(jì)實(shí)踐不斷修訂完善。英國1983年開始有績效審計(jì)法律依據(jù)，《國家審計(jì)法》從法律上授權(quán)國家審計(jì)要進(jìn)行績效審計(jì)，并制定績效審計(jì)手冊(cè)、指南等。澳大利亞1979年修訂《審計(jì)法》，有關(guān)績效審計(jì)的授權(quán)寫入修訂后的《審計(jì)法》中。加拿大績效審計(jì)始于1977年，之后績效審計(jì)在綜合審計(jì)中的比重和地位日益提高。1976年法國審計(jì)法院進(jìn)入政府績效審計(jì)領(lǐng)域。德國的績效審計(jì)以橫向?qū)徲?jì)為特色。日本用法律規(guī)定對(duì)政府的業(yè)績進(jìn)行審查，審查內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。瑞典于20世紀(jì)60年代開始實(shí)施績效審計(jì)，到80年代績效審計(jì)普遍實(shí)施。綜上所述，凡是績效審計(jì)開展較好的國家，其績效審計(jì)方面的法律體系及制度較為完善。在構(gòu)建中國績效審計(jì)法治理念過程中，學(xué)習(xí)借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，合理地開展審計(jì)理論研究和實(shí)踐具有重要和深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

表1 各國績效審計(jì)法律依據(jù)

(二)中國績效審計(jì)的法制現(xiàn)狀

中國的績效審計(jì)起步較晚，自1983年建立中國特色社會(huì)主義審計(jì)制度以來，審計(jì)才正式在中國開展起來。但由于一些原因，效益審計(jì)一直沒有在中國得到大力開展，直到現(xiàn)在審計(jì)仍然是以合法合規(guī)性審計(jì)為主。近年來，中國地方審計(jì)機(jī)關(guān)在績效審計(jì)發(fā)展方面進(jìn)行了大量而積極的探索，并頒布適合地方績效審計(jì)的辦法與指南(見表2)，但離績效審計(jì)的科學(xué)發(fā)展要求還有相當(dāng)大的差距，還存在很多問題，如對(duì)績效審計(jì)認(rèn)識(shí)不足、績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善、審計(jì)獲取證據(jù)不完整、不能全面實(shí)施績效審計(jì)、審計(jì)人員素質(zhì)不高等問題，限制了績效審計(jì)在中國的發(fā)展。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致績效審計(jì)開展不充分的主要原因是缺乏健全的績效審計(jì)法律規(guī)章和制度體系。依法審計(jì)是基本的審計(jì)原則，績效審計(jì)要依據(jù)完善的法律體系，審計(jì)人員只有在法律依據(jù)下開展績效審計(jì)業(yè)務(wù)，才能毫無顧慮，有更高的獨(dú)立性。

表2 中國地方政府頒布的績效審計(jì)法規(guī)

上表可見，中國的績效審計(jì)法律依據(jù)較少，沒有形成完整的層次較高的法律體系，這與全面開展績效審計(jì)的要求還有很大差距。2010年，中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，要求審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；2014年，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，開始關(guān)注政府行為的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益等問題。這說明績效審計(jì)是未來中國審計(jì)發(fā)展的導(dǎo)向，是審計(jì)理論研究和實(shí)務(wù)開展的主流。因此，我們應(yīng)該在新的審計(jì)環(huán)境平臺(tái)上，研究績效審計(jì)法制建設(shè)，以提升國家治理能力。

(三)法制建設(shè)滯后制約中國績效審計(jì)的發(fā)展

對(duì)比國外績效審計(jì)法制建設(shè)，中國法制建設(shè)滯后影響和制約績效審計(jì)的發(fā)展。雖然審計(jì)機(jī)關(guān)、學(xué)界和社會(huì)各方力量都在不斷地探索和實(shí)踐，中國的審計(jì)工作在國際上也得到一定的認(rèn)可，但由于中國審計(jì)體制的固有缺陷，制度建設(shè)的不健全，使得部分審計(jì)項(xiàng)目沒有得到有效的開展，進(jìn)而導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量偏低、審計(jì)結(jié)果利用價(jià)值低。從發(fā)達(dá)國家審計(jì)發(fā)展進(jìn)程可見，其審計(jì)模式不再以合法合規(guī)性審計(jì)為主，而是以績效審計(jì)為主要審計(jì)模式，即評(píng)價(jià)審計(jì)對(duì)象經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性，這樣才有利于資源的有效配置，減少資源的浪費(fèi)，也更符合未來國家治理的方向。因此，在構(gòu)建中國績效審計(jì)法制建設(shè)過程中，應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒其他國家績效審計(jì)發(fā)展較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，開展中國審計(jì)法制建設(shè)理論研究和實(shí)踐，并結(jié)合中國審計(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，探索中國未來績效審計(jì)的發(fā)展方向。

黨的十八屆四中全會(huì)提出依法治國基本方略，把依法治國作為國家治理的目標(biāo)和方向。因此，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中，要以完備的法律制度和法律體系為依托，在此基礎(chǔ)上實(shí)施善治，即“立良法、行善治”，這樣才能真正達(dá)到依法治國的目的。而績效審計(jì)通過自身實(shí)踐使國家治理體制機(jī)制運(yùn)行更為規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化，整體運(yùn)行效果得到提升，使政府實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。績效審計(jì)是遵循“法制”還是“法治”，筆者認(rèn)為，“法制”和“法治”兩個(gè)概念密不可分，只有奠定完備的“法制”基礎(chǔ)，才能實(shí)現(xiàn)真正的“法治”實(shí)踐。中國的績效審計(jì)要想取得進(jìn)一步發(fā)展，就必須使績效審計(jì)制度化和法制化，在頂層設(shè)計(jì)過程中加以完備，這樣才能使審計(jì)人員依法審計(jì)，在績效審計(jì)中做到有理有據(jù)，推動(dòng)中國社會(huì)的公平公正，最終實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化。

四、加強(qiáng)政府績效審計(jì)法制建設(shè)，促進(jìn)國家治理法治化

績效審計(jì)是提升國家治理能力的重要體現(xiàn)，應(yīng)迅速加強(qiáng)和完善審計(jì)法制建設(shè)，為法治國家建設(shè)創(chuàng)造條件，使政府績效審計(jì)有法可依，執(zhí)行績效審計(jì)有法必依。

（3）交通載荷作用的量化存在很多理論問題的解釋，但鑒于目前關(guān)于交通載荷作用沒有一個(gè)確定的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，筆者的計(jì)算方法旨在引起工程設(shè)計(jì)人員對(duì)交通荷載作用的重視。希望今后的研究人員能夠?qū)煌ê奢d作用在頂力計(jì)算中能有更大突破。

(一)績效審計(jì)法制建設(shè)的過渡措施

改革開放以來，中國立足于基本國情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，已經(jīng)制定涵蓋社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的法律規(guī)章制度，初步形成具有中國特色的法律體系。國家審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，其高度化的發(fā)展帶來的是中國國家治理能力的提高。審計(jì)要實(shí)現(xiàn)新常態(tài)下的全覆蓋，要穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)，就必須有完備的法律制度為依據(jù)，必須加強(qiáng)績效審計(jì)法制建設(shè)。然而，就中國目前審計(jì)法律建設(shè)和審計(jì)執(zhí)法情況來看，立刻制定績效審計(jì)相關(guān)的法律規(guī)范文件是不現(xiàn)實(shí)的，與中國社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)不相符。我們可以學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家審計(jì)法制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，可以適當(dāng)運(yùn)用英國行政法“非正式規(guī)則”等措施來完成過渡。余凌云(2012)指出:“在英國，‘非正式規(guī)則’名目極多，包括操作手冊(cè)、指南、指南要點(diǎn)、指導(dǎo)綱要、通告、白皮書、綱要計(jì)劃、指導(dǎo)意見、部門通告等等?！盵3]“非正式規(guī)則”在實(shí)際運(yùn)用中靈活、務(wù)實(shí)，既無須像正式立法那樣煩瑣、考究，也容易根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)加以調(diào)整和完善。通過這樣的“非正式規(guī)則”，可以探索并初步建立起績效審計(jì)的法制模式。

(二)績效審計(jì)法制建設(shè)的舉措

績效審計(jì)的法制化，其核心在于四個(gè)方面：一是明確績效審計(jì)的法律依據(jù)與審計(jì)行為標(biāo)準(zhǔn)，二是建立公正透明的績效審計(jì)程序，三是落實(shí)績效審計(jì)法律責(zé)任，四是完善績效審計(jì)相關(guān)配套機(jī)制。

1.明確績效審計(jì)的法律依據(jù)與審計(jì)行為標(biāo)準(zhǔn)

從實(shí)體法的角度完善績效審計(jì)制度，其核心在于如何明確績效審計(jì)的法律依據(jù)與審計(jì)行為標(biāo)準(zhǔn)。新常態(tài)下要加強(qiáng)依法審計(jì)，法律依據(jù)是中國各種審計(jì)的基礎(chǔ)，是審計(jì)行為的基本出發(fā)點(diǎn)。績效審計(jì)的根本目標(biāo)在于促進(jìn)被審對(duì)象改善管理，提高效率、效果。從被審單位所承擔(dān)的責(zé)任對(duì)象來看，既有對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)的政府各個(gè)部門，也有對(duì)本級(jí)人大和上級(jí)政府負(fù)責(zé)的各級(jí)地方人民政府。如果績效審計(jì)的法規(guī)以行政法規(guī)或者是審計(jì)機(jī)關(guān)的行政規(guī)則形式來制定，其權(quán)威性明顯存在不足。從世界范圍看，政府績效審計(jì)發(fā)展比較好的國家大多從法律甚至于憲法的高度來確定各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行績效審計(jì)的權(quán)限，并在較高的層面上來確定政府審計(jì)的獨(dú)立性，使政府審計(jì)部門不被其他政府部門及個(gè)人干擾。因此，在進(jìn)一步推進(jìn)績效審計(jì)法制化建設(shè)過程中，中國可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，通過全國人大常委會(huì)立法的權(quán)威性，完善績效審計(jì)的立法并確立審計(jì)機(jī)關(guān)制度和規(guī)范。只有這樣，績效審計(jì)才真正能夠起到控制監(jiān)督行政權(quán)的行使作用，進(jìn)而保障公民權(quán)利的行使。對(duì)績效審計(jì)范圍與審計(jì)方法及結(jié)果做具體規(guī)定，可以有效地整合審計(jì)資源，減少審計(jì)資源的閑置與浪費(fèi)。通過績效審計(jì)，可以提供一些建設(shè)性的審計(jì)建議，這些建議可以明顯改善審計(jì)對(duì)象的不良行為，以確保公共資源能夠得到合理運(yùn)用。

筆者認(rèn)為，審計(jì)行為的具體實(shí)施辦法與審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，可以由人大通過授權(quán)立法的形式交由開展項(xiàng)目的審計(jì)機(jī)關(guān)來具體計(jì)劃制定并實(shí)施。中國審計(jì)事務(wù)的具體實(shí)施機(jī)關(guān)的建立與職能行使在《憲法》中都有體現(xiàn)，國家審計(jì)制度安排也都是依據(jù)國家憲法或?qū)ｉT法律法令確立的，是國家治理的重要組成部分[4]?！稇椃ā返?1條和第109條規(guī)定，中國當(dāng)前實(shí)施的是行政型審計(jì)模式，審計(jì)事務(wù)的具體實(shí)施機(jī)關(guān)是政府的各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)。將審計(jì)行為的具體實(shí)施辦法與審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)制定交由審計(jì)專業(yè)機(jī)關(guān)來完善，更加具有可行性。

2．建立公正透明的績效審計(jì)程序

隨著行政程序法的興起與不斷發(fā)展，行政行為程序公正的理念日益滲透到行政法治建設(shè)中。任何行政行為都應(yīng)當(dāng)建立在公正透明的行為程序上，績效審計(jì)行為自然也需要自己的公正程序。中國已經(jīng)制定《政府信息公開條例》，而《行政程序法》的制定也在緊鑼密鼓地進(jìn)行?？冃徲?jì)行為程序的完善，可以加強(qiáng)審計(jì)工作的透明度，同時(shí)讓社會(huì)公眾更好地參與進(jìn)來，行使公眾自身的監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)等權(quán)力。因?yàn)樵S多績效審計(jì)項(xiàng)目要對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查社會(huì)公眾對(duì)政府行為的滿意度，以此來評(píng)價(jià)政府活動(dòng)是否真正具有效益性。筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)建立起績效審計(jì)結(jié)果公告制度。近年來，政府審計(jì)結(jié)果公告制度不夠完善，其發(fā)揮作用的形式性遠(yuǎn)大于其實(shí)質(zhì)產(chǎn)生的效果。因此，應(yīng)該逐步擴(kuò)充政府績效審計(jì)的內(nèi)容，確立完善的政府績效審計(jì)結(jié)果公告形式和程序，對(duì)政府績效審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行具體、詳細(xì)的披露。此外，還應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)公告的透明度，除了涉及國家機(jī)密外的全部內(nèi)容都應(yīng)向政府部門、社會(huì)公眾及媒體披露，讓他們?nèi)繀⑴c到審計(jì)之中，行使他們應(yīng)有的監(jiān)督權(quán)，逐步擴(kuò)大政府績效結(jié)果公告的影響力。

3．落實(shí)績效審計(jì)法律責(zé)任

劉家義審計(jì)長提出，國家審計(jì)要發(fā)揮作為國家治理的免疫系統(tǒng)的作用[5]。審計(jì)不僅要發(fā)揮合法合規(guī)作用，查處違法亂紀(jì)問題，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，用來懲治腐敗和加強(qiáng)中國政府的廉政建設(shè)，還要關(guān)注重大的制度性缺陷，促進(jìn)建立有利于科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。中國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)型期，政府的改革轉(zhuǎn)型要想成功，就必須要解決出現(xiàn)的體制機(jī)制和制度性問題?？冃徲?jì)不但可以查出問題，更重要的是能夠從體制機(jī)制和制度上找出問題的根本原因，并提出審計(jì)建議。因此，將績效審計(jì)與問責(zé)機(jī)制相結(jié)合，建立績效審計(jì)問責(zé)制度，從而避免“屢審屢犯”問題。在績效審計(jì)和問責(zé)機(jī)制的制度頂層設(shè)計(jì)上，相關(guān)部門可以考慮由組織問責(zé)向個(gè)人問責(zé)轉(zhuǎn)變，建立經(jīng)濟(jì)問責(zé)為主、行政與法律問責(zé)相結(jié)合的機(jī)制，以審計(jì)機(jī)關(guān)與公檢法等部門合作方式，形成審計(jì)機(jī)關(guān)、司法部門、紀(jì)檢部門、行政主管部門以及社會(huì)公眾問責(zé)的合力。

4．完善績效審計(jì)相關(guān)配套機(jī)制

績效審計(jì)法律制度的完善，還需要建立健全其他相關(guān)的配套制度。從中國績效審計(jì)的具體實(shí)施情況看，目前最需要加強(qiáng)的是信息化條件下的審計(jì)信息證據(jù)法制化建設(shè)。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，信息化審計(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，審計(jì)電子證據(jù)運(yùn)用日益突出。因此，審計(jì)人員在獲取審計(jì)電子證據(jù)時(shí)，要發(fā)揮電子證據(jù)法律效力，電子證據(jù)在形成過程中要受到嚴(yán)格的監(jiān)管，以確保其在法律上是可信的。筆者認(rèn)為，可以通過以下兩種途徑來完善電子證據(jù)的法律效力作用：其一，創(chuàng)建能夠保護(hù)電子證據(jù)發(fā)揮法律效力的體制機(jī)制，保障其形成后具有一定的法律效力；其二，探索創(chuàng)立相關(guān)電子證據(jù)的法律體系，認(rèn)證其法律地位，有效保證電子證據(jù)在將來運(yùn)用過程中更好地發(fā)揮它應(yīng)有的法律效應(yīng)。審計(jì)電子證據(jù)的法制化的建設(shè)也是中國績效審計(jì)法制化建設(shè)的基礎(chǔ)之一。

[1] 曾峻.推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[N].中國組織人事報(bào),2013-11-19.

[2] 徐湘林.“國家治理”的理論內(nèi)涵[J].人民論壇，2014，(10)：31.

[3] 余凌云.現(xiàn)代行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)[J].中國法學(xué),2012，(4)：125.

[4] 蔡春，蔡利.國家審計(jì)理論研究的新發(fā)展——基于國家治理視角的初步思考[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究,2012，(2)：5-9.

[5] 王姝.國家審計(jì)如何更好地服務(wù)國家治理——基于公共政策過程的分析[J].審計(jì)研究,2012，(6)：6-37.

[責(zé)任編輯：肖海晶]

2017-03-10

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績效審計(jì)與法制規(guī)制問題研究”(10BGL060)；江蘇高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目“現(xiàn)代審計(jì)科學(xué)”和江蘇高校品牌建設(shè)工程一期項(xiàng)目(PP2Y2015AO77)

齊興利(1963—)，女，黑龍江伊春人，教授，從事法務(wù)審計(jì)及政府績效審計(jì)研究。

D922.27

A

1007-4937(2017)04-0095-07

中國審計(jì)制度法治化研究(專題討論)

編者按：國家審計(jì)服務(wù)于國家治理需要，具有預(yù)防、揭示和抵御功能，在防范和揭露腐敗、增強(qiáng)國家治理系統(tǒng)的“免疫力”方面發(fā)揮著重要作用。在全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略大背景下，作為國家治理重要組成部分的國家審計(jì)更應(yīng)加快法治化建設(shè)步伐。雖然近年來審計(jì)法律法規(guī)體系不斷發(fā)展完善，依法審計(jì)理念已基本樹立，但現(xiàn)實(shí)中的審計(jì)法律制度仍然存在諸多有待解決的問題。由此，本期特組織專題討論，分別從績效審計(jì)法制化、審計(jì)獨(dú)立的立法和政府購買社會(huì)審計(jì)服務(wù)的法律規(guī)制三個(gè)角度探討中國審計(jì)制度的法制完善問題，以期深化對(duì)中國審計(jì)制度法治化的理論研究。