劉 華 安

(中共寧波市委黨校 公共管理教研部， 浙江 寧波 315012)

推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是建設(shè)服務(wù)型政府、創(chuàng)新社會(huì)治理和公共服務(wù)的重要內(nèi)容。在各級(jí)政府中，縣政府更接近基層，功能齊備，是承上啟下，溝通條塊的樞紐，在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中居于關(guān)鍵地位，責(zé)任重大。作為府際關(guān)系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，縣鄉(xiāng)關(guān)系不但對(duì)于理解府際關(guān)系有著啟發(fā)價(jià)值，在實(shí)踐中決定著推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。浙江是較早實(shí)行省管縣的試點(diǎn)省份。選擇省縣關(guān)系作為研究視角來(lái)考察城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，一方面可以讓我們找到一種合適的觀察單元，以便對(duì)縣級(jí)政府在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的職能、政府之間的合作治理機(jī)制，尤其是省縣之間事權(quán)和財(cái)權(quán)的科學(xué)劃分作出具體而全面的描述；另一方面有利于分析城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化在基層實(shí)現(xiàn)的制度性困境，并在此基礎(chǔ)上探索適合中國(guó)國(guó)情的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)途徑。

一、縣鄉(xiāng)關(guān)系下的浙江城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化：一個(gè)案例的展開(kāi)

黨的十八大提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，并將生態(tài)文明建設(shè)的落腳點(diǎn)和著力點(diǎn)放在“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”“全面促進(jìn)資源節(jié)約”和“加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)”[1]18-19上。十八屆三中全會(huì)從國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的角度，提出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”[2]16。十八屆四中全會(huì)從依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的視角，提出“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境……促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”[3]第1版。十八屆五中全會(huì)站在“十三五”規(guī)劃和全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決勝階段的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，是新時(shí)期我們黨在對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的深刻把握的基礎(chǔ)上提出的重大而深遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了科學(xué)發(fā)展觀。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型具有明顯的“時(shí)空壓縮”特征，導(dǎo)致我國(guó)綠色發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)處于兩難境地：一方面，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)為綠色發(fā)展提供了強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)給我國(guó)的資源承載、環(huán)境保護(hù)帶來(lái)了極大壓力。在某種程度上造成了綠色發(fā)展與政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化與社會(huì)建設(shè)之間的張力與沖突。這種張力和沖突表現(xiàn)在我國(guó)實(shí)施綠色發(fā)展的困境具有典型的“復(fù)合型”：作為一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，“時(shí)空壓縮”的發(fā)展特征導(dǎo)致了我國(guó)在工業(yè)化發(fā)展初期就面臨著后工業(yè)化時(shí)期的環(huán)境問(wèn)題，由此導(dǎo)致，國(guó)家不得不同時(shí)抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)；先發(fā)國(guó)家一百年甚至幾百年來(lái)逐步出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題在我國(guó)幾十年的發(fā)展階段集中出現(xiàn)。因此，解決好綠色發(fā)展問(wèn)題，不僅關(guān)系著人民群眾的身體健康和生活環(huán)境改善，是關(guān)系到全面深化改革、全面建成小康社會(huì)、“兩個(gè)一百年”目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。綠色發(fā)展體現(xiàn)在人和自然生態(tài)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展上，以及在此基礎(chǔ)上告別我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的只注重增長(zhǎng)而忽視生態(tài)成本的GDP至上的增長(zhǎng)模式上[4]60-65。浙江省作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的先發(fā)地區(qū)，其高速發(fā)展帶來(lái)了巨大的環(huán)境壓力。伴隨著工業(yè)化水平的提高，浙江省城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了惡化趨勢(shì)，污染從城市蔓延到廣大農(nóng)村。而環(huán)境治理不僅事關(guān)城市居民，也事關(guān)農(nóng)村居民的切身利益。2013年11月29日，浙江省委十三屆四次全會(huì)提出了“五水共治”戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的提出和實(shí)施是促轉(zhuǎn)型、優(yōu)環(huán)境、惠民生的重要舉措。城鄉(xiāng)環(huán)境的治理是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，資金的投入量非常大。在壓力型行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政主要來(lái)自于縣級(jí)撥劃及村一級(jí)的汲取(各類(lèi)稅費(fèi))。新世紀(jì)以來(lái)，縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)了大量的公共服務(wù)職能。尤其是，隨著城鎮(zhèn)化的大規(guī)模推進(jìn)，公共服務(wù)呈現(xiàn)出爆炸式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，給地方財(cái)政帶來(lái)了巨大的壓力。同時(shí)，部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”試點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)以及廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)需求也出現(xiàn)了急速增長(zhǎng)。縣級(jí)財(cái)政由于整體形勢(shì)不容樂(lè)觀，劃撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政增長(zhǎng)無(wú)法適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)的要求，進(jìn)而影響了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化水平。在這樣大的背景下，一些地方進(jìn)行了有益的探索，如浙江省的Y市(縣級(jí)市)，其農(nóng)村環(huán)境治理就采取了PPP模式。

Y市是寧波市管轄的一個(gè)縣級(jí)市，地處寧波市北部。2016年，全市一般公共預(yù)算收入811 633萬(wàn)元，全市財(cái)政總收入1 391 109萬(wàn)元。多年來(lái)，Y市的化工、塑料、冶金、機(jī)械行業(yè)發(fā)展迅猛。這些行業(yè)在給Y市帶來(lái)巨大稅收、財(cái)政收入的同時(shí)，也產(chǎn)生了大量的污染物。由于環(huán)境治理的速度遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，近年來(lái)，Y市環(huán)境污染的壓力越來(lái)越大。其城鄉(xiāng)河道水污染尤為明顯，一些河道的水變成了劣V類(lèi)水。2014年，Y市提出了治水計(jì)劃，提出到2016年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污水治理全覆蓋的目標(biāo)。2016年，全市一般公共預(yù)算用于民生支出的達(dá)743 737萬(wàn)元，其中，全市農(nóng)林水支出119 802萬(wàn)元，主要用于“五水共治”等。即使如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理污水的財(cái)政還是有缺口。而且，這個(gè)缺口只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己去補(bǔ)。在這種情況下，Y市鄉(xiāng)鎮(zhèn)在污水治理項(xiàng)目中采取了PPP模式，與北京首創(chuàng)公司簽訂了《農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目合作框架協(xié)議》。項(xiàng)目建成后，Y市農(nóng)村污水收集處理規(guī)模將達(dá)到8.6萬(wàn)噸/日。

府際關(guān)系一直是影響我國(guó)公共服務(wù)供給的重要因素，而府際關(guān)系中最為核心的要素就是政府之間的財(cái)政關(guān)系。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力的增大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，地方政府財(cái)政尤其是縣級(jí)政府財(cái)政出現(xiàn)了緊張。政府作為單一主體提供公共服務(wù)的格局日益受到有限資源的制約。形勢(shì)的倒逼，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)起了更多的公共服務(wù)功能，利用與市場(chǎng)、社會(huì)的合作，使得自己在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的供給中的“造血”功能不斷增強(qiáng)。PPP模式促進(jìn)了Y市城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，轉(zhuǎn)變了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式，培育了群眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，促進(jìn)了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府之間的良性互動(dòng)。

縣域經(jīng)濟(jì)是浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)亮點(diǎn)。進(jìn)入新世紀(jì)，浙江省開(kāi)啟了省縣關(guān)系的改革，從原來(lái)的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)到后來(lái)的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，再到省管縣改革，縣級(jí)政府的地位得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，這為城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化提供了強(qiáng)大的支撐力。同時(shí)，對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，實(shí)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，使這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政能力得到了增強(qiáng)?？h鄉(xiāng)兩端同時(shí)發(fā)力，使浙江省城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化有了強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的總量得到了增加，結(jié)構(gòu)也大為優(yōu)化。

當(dāng)然，Y市環(huán)境治理的案例，并不能表明我國(guó)地方政府已經(jīng)通過(guò)縣鄉(xiāng)關(guān)系的制度化改革實(shí)現(xiàn)了二者的良性互動(dòng)，更不能表明我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平的明顯提升。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，縣級(jí)政府由于公共服務(wù)承擔(dān)壓力過(guò)大，通過(guò)壓力傳導(dǎo)的方式轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則采取消極應(yīng)對(duì)的做法?；鶎诱?quán)從過(guò)去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”。再加上“按照什么原則來(lái)劃分縣和鄉(xiāng)的收入支出，中央政府并沒(méi)有統(tǒng)一要求，因此各地的體制都不一樣”[5]1-38，各地縣鄉(xiāng)關(guān)系就呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)：一些地方縣鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)良性互動(dòng)關(guān)系，從而城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)步；而一些縣鄉(xiāng)關(guān)系惡性博弈的地區(qū)，其城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化可能呈現(xiàn)出倒退趨勢(shì)。另外，由于國(guó)家制度層面的保障機(jī)制缺位，使得縣鄉(xiāng)關(guān)系良性互動(dòng)地區(qū)在此方面積累的一些地方性經(jīng)驗(yàn)無(wú)法在全國(guó)推廣，更無(wú)法上升成為國(guó)家制度，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平在縣鄉(xiāng)關(guān)系存在制度性協(xié)調(diào)缺失的背景下無(wú)法持續(xù)提升。

二、浙江城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化存在問(wèn)題的縣鄉(xiāng)關(guān)系因由

1.橫向劃分主體錯(cuò)位 事權(quán)在政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的初次劃分會(huì)影響政府間的事權(quán)劃分。一方面，市場(chǎng)“無(wú)形之手”作用發(fā)揮不充分。政府在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、扶持重大項(xiàng)目、促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)等工作中仍需“有形之手”推動(dòng)，承擔(dān)了很多可以由市場(chǎng)做好的事情。一些本應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品與服務(wù)欠賬較多。另一方面，社會(huì)“自治之手”還沒(méi)有有效參與公共服務(wù)。農(nóng)村居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老中老年人評(píng)估、低收入家庭核查等工作，沒(méi)有理想的社會(huì)承載主體，只能由政府繼續(xù)承擔(dān)；加之，一些部門(mén)不愿將利益較大的職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，導(dǎo)致一些條件成熟、適宜由社會(huì)組織行使的事權(quán)，如農(nóng)村市場(chǎng)信息統(tǒng)計(jì)、舉辦商貿(mào)展會(huì)、失地農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)等職能難以真正轉(zhuǎn)移出去。

2.縱向配置不盡合理 縣級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國(guó)行政體制下，是我國(guó)行政層級(jí)中相鄰的政府層級(jí)，其利益有著高度的一致性；同時(shí)，這也是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行政主體。在壓力型體制下，權(quán)責(zé)利地位上存在著不對(duì)等。在事權(quán)的選擇上，縣級(jí)政府具有主動(dòng)性?？h級(jí)政府可以把吃力不討好的工作通過(guò)行政傳導(dǎo)轉(zhuǎn)移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。同時(shí)，利用對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核權(quán)、人事權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應(yīng)付。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要承擔(dān)大量的行政事務(wù)，又缺乏相應(yīng)的治理手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接可以行使的權(quán)力主要為獨(dú)生子女光榮證發(fā)放、撫恤金發(fā)放、行政調(diào)解等比較繁瑣且利益不大的事項(xiàng)。

3.縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府合力不夠 縣級(jí)部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)人員少、力量弱，如一些司法所往往只有1～2人，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所、安監(jiān)所甚至沒(méi)有專職人員，只有一名兼職專管員，經(jīng)常處于“打下手”“當(dāng)配角”的位置。它們需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持配合才能順利完成工作。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的約束能力又比較弱，“強(qiáng)條弱塊”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，難以統(tǒng)籌力量管理社會(huì)公共事務(wù)。在行使事權(quán)過(guò)程中，有的部門(mén)一邊將事權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一邊同時(shí)設(shè)有相關(guān)站所，這導(dǎo)致職能交叉重疊，降低了事權(quán)行使的效率。

4.制度規(guī)范尚不健全 從現(xiàn)有法律體系來(lái)看，法律法規(guī)明確的事權(quán)主體往往都是縣級(jí)以上的人民政府，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的賦權(quán)不夠明確；對(duì)一些明確規(guī)定只能由縣以上行政主管部門(mén)行使的事權(quán)，在法律沒(méi)有允許委托的前提下，暫時(shí)無(wú)權(quán)下放。從寧波地方性法規(guī)、政府規(guī)章看，事權(quán)調(diào)整法制化、規(guī)范化建設(shè)相對(duì)滯后，縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府事權(quán)調(diào)整的范圍、程序以及相應(yīng)的監(jiān)督檢查等事項(xiàng)無(wú)章可循，隨意性較大。此外，事權(quán)劃分缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，往往采用職能分工、事務(wù)性質(zhì)等邊界模糊的劃分標(biāo)準(zhǔn)，直觀性和操作性不強(qiáng)。

5.調(diào)整落實(shí)還不到位 下放的事權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化的實(shí)際需求不夠匹配，行政審批、建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、用地批復(fù)等直接面對(duì)公民法人的管理事項(xiàng)下放有限，導(dǎo)致企業(yè)、公民辦事拖延。在行政處罰方面，隨著一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，規(guī)劃、土地、建設(shè)、環(huán)保、安全生產(chǎn)監(jiān)管等違法違章現(xiàn)象增多。而由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏相關(guān)權(quán)限，“看得見(jiàn)、管不了”問(wèn)題較為突出。部分已經(jīng)下放的權(quán)限放權(quán)不充分，受理與辦理脫節(jié)。一些部門(mén)沒(méi)有設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)、派駐人員、明確職責(zé)，甚至沒(méi)有提供執(zhí)法文書(shū)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，縣級(jí)部門(mén)仍然掌握著最終決定權(quán)。面對(duì)省市下放的事項(xiàng)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)受制于承接能力不足，甚至要求暫緩放權(quán)。

6.事權(quán)監(jiān)管仍存短板 一些事權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)以后，縣級(jí)職能部門(mén)一放了之，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)上的不依法行政的現(xiàn)象，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予以糾正。鄉(xiāng)鎮(zhèn)潛在的謀求自身利益最大化的動(dòng)力機(jī)制和壓力機(jī)制，也促使其在行使事權(quán)中放松了對(duì)自身行為的監(jiān)督，更有甚者還成了違法行為的“保護(hù)傘”。此外，權(quán)力清單和責(zé)任清單制度才剛剛起步，縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的權(quán)責(zé)還有待進(jìn)一步明晰。事權(quán)行使不規(guī)范、程序不健全、自由裁量空間較大等問(wèn)題還未從根本上解決，社會(huì)公眾對(duì)縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮。

三、調(diào)適縣鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)浙江城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

1.通過(guò)縣鄉(xiāng)行政整合來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體系構(gòu)建 借用“整體性政府”思維，整合縣鄉(xiāng)行政。在目前情況下，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的主要提供者是政府，尤其是縣鄉(xiāng)級(jí)政府。在某種程度上，我國(guó)政府行政整合的力度、速度決定了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度。這就意味著政府考核體制的變革，在干部考核尤其是縣鄉(xiāng)政府干部考核中應(yīng)該更多地體現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化元素，而不僅僅是GDP和財(cái)政。要使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化在考核指標(biāo)中有一定權(quán)重，同時(shí)要結(jié)合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，使權(quán)重有動(dòng)態(tài)平衡。同時(shí)，按照權(quán)責(zé)一致原則，有多少責(zé)就賦多少權(quán)，縣鄉(xiāng)哪一級(jí)政府提供哪一些公共服務(wù)，應(yīng)該匹配其多大的財(cái)政權(quán)，這個(gè)必須明確，以免在公共服務(wù)提供中互相推諉、踢皮球。

2.以政府職能的轉(zhuǎn)變來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體系構(gòu)建 要堅(jiān)持“小政府、大社會(huì)”理念，推動(dòng)建立政府、企業(yè)和社會(huì)的合作機(jī)制。要減輕政府負(fù)擔(dān)，降低運(yùn)作成本，同時(shí)，政府應(yīng)提供更多更好的公共服務(wù)產(chǎn)品。要不斷減少政府直接參與經(jīng)濟(jì)的行動(dòng)，守住政府權(quán)力的邊界。但是，對(duì)于事關(guān)國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目，如城鄉(xiāng)交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施重大項(xiàng)目，政府必須參與；對(duì)于防汛治澇應(yīng)急設(shè)施建設(shè)、普惠性幼兒園建設(shè)等公益性公共工程、公共服務(wù)設(shè)施以及民生項(xiàng)目建設(shè)，應(yīng)由政府主導(dǎo)；對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)項(xiàng)目，政府應(yīng)逐步退出。要切實(shí)加強(qiáng)公共服務(wù)，縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府在編制城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策、建設(shè)公用設(shè)施等方面，一定要和城鄉(xiāng)居民對(duì)于公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求有效對(duì)接。目的是不斷改善城鄉(xiāng)居民的生活條件、生產(chǎn)條件。

3.通過(guò)推進(jìn)群眾公共需求表達(dá)機(jī)制和參與機(jī)制改革來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體系構(gòu)建 我國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給機(jī)制是一種自上而下的、部門(mén)化的供給機(jī)制。這種單向度的供給機(jī)制以政府(部門(mén))為主位，群眾的需求難以得到有效表達(dá)，導(dǎo)致政府供給與群眾需求無(wú)法有效對(duì)接。所以，在當(dāng)前，提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平，必須建構(gòu)以群眾公共需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)表達(dá)機(jī)制和參與機(jī)制。要建立起國(guó)家與社會(huì)之間的利益“協(xié)商地帶”，既能讓政府的公共服務(wù)政策具體落實(shí)下去，又能讓農(nóng)民的需求得到有序表達(dá)。當(dāng)前，由于基層干部被行政體制所吸納，導(dǎo)致國(guó)家與城鄉(xiāng)居民的“雙向”互動(dòng)不夠，溝通渠道不暢。國(guó)家自上而下的公共服務(wù)政策傳輸一般只落在城鄉(xiāng)自治組織身上，而居民和農(nóng)民則成為“局外人”。在居民和農(nóng)民自下而上的反饋意見(jiàn)中混雜了各種有理無(wú)理的利益訴求，上級(jí)政府難以有效甄別，只能根據(jù)“屬地原則”打回給基層政府處理。因此，要不斷健全群眾在公共服務(wù)均等化項(xiàng)目中的參與和監(jiān)督機(jī)制，讓群眾在項(xiàng)目運(yùn)作中擁有充分表達(dá)自己訴求和服務(wù)意見(jiàn)的足夠話語(yǔ)權(quán)，形成自下而上的問(wèn)責(zé)機(jī)制[6]32-34。

4.通過(guò)探索政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體系構(gòu)建 應(yīng)該出臺(tái)政府轉(zhuǎn)移職能目錄，引導(dǎo)各級(jí)政府部門(mén)將教育、培訓(xùn)、養(yǎng)老、志愿者服務(wù)等職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。要突破公共服務(wù)市場(chǎng)目前存在的封閉性與排他性，使公共服務(wù)的供給和購(gòu)買(mǎi)能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣以外更廣闊的區(qū)域進(jìn)行，以不斷提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量和效益。要大力推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)市場(chǎng)主體的發(fā)育，尤其是要積極培育、大力扶持各類(lèi)民間性、公益性服務(wù)主體，既包括營(yíng)利性的非政府組織，也包括非營(yíng)利性的社會(huì)公益組織。在市場(chǎng)主體充分發(fā)育的基礎(chǔ)上，讓市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尤其是價(jià)格機(jī)制發(fā)揮作用，逐步形成城鄉(xiāng)公共服務(wù)市場(chǎng)體系，并在市場(chǎng)發(fā)育中培育公民的公正、公平理念。近年來(lái)，一些地方政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的方式創(chuàng)新了公共服務(wù)的供給方式，取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。當(dāng)然，政府與社會(huì)組織之間的合作未必只限于政府購(gòu)買(mǎi)這一種形式，需要我們?cè)趯?shí)踐中不斷創(chuàng)造出更多的合作形式，從而為城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化體系的完善，并最終達(dá)成城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)提供更多支持。

[1] 胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗----在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告

[R].求是，2012(22).

[2] 中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì).中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[R].求是，2013(22).

[3] 中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì).中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29(1) .

[4] 劉華安.綠色發(fā)展中的多元主體協(xié)同治理研究[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2017(4).

[5] 周飛舟.從汲取型政權(quán)到懸浮型政權(quán)----稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會(huì)學(xué)研究,2006(3).

[6] 凌 新.鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的成效問(wèn)題與建設(shè)[J].學(xué)習(xí)月刊,2013(17).